論海洋生態(tài)紅線制度對(duì)中國(guó)海洋生態(tài)安全保障法律制度的發(fā)展

胡斌 陳妍

摘要：當(dāng)前，中國(guó)在海洋保護(hù)區(qū)制度基礎(chǔ)上進(jìn)一步推出了海洋生態(tài)紅線制度，希望藉此進(jìn)一步完善中國(guó)海洋生態(tài)安全制度。從當(dāng)前海洋生態(tài)紅線立法和實(shí)踐來(lái)看，海洋生態(tài)紅線制度在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)諸多海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工具的制度統(tǒng)合，在安全維護(hù)的整體性以及管控標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行性等方面也有所突破。然而，要真正實(shí)現(xiàn)“一條紅線管控海洋生態(tài)邊界”這一目標(biāo)，海洋生態(tài)紅線應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)紅線的法治化、強(qiáng)化紅線管理的綜合性，并在生態(tài)公正基本價(jià)值指引下完善公眾參與和生態(tài)補(bǔ)償?shù)扰涮字贫龋绱?，才有可能真正超越傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度，成為維護(hù)海洋生態(tài)安全的基礎(chǔ)性制度。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)安全；生態(tài)系統(tǒng)；海洋保護(hù)區(qū)；海洋生態(tài)紅線

中圖分類號(hào)：DF961.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-028X（2018）04-0094-08

生態(tài)安全是國(guó)家安全的重要內(nèi)容，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。對(duì)于作為海洋大國(guó)的中國(guó)而言，維護(hù)海洋生態(tài)安全是實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體環(huán)境與生態(tài)安全的重要任務(wù)之一。在眾多維護(hù)海洋生態(tài)安全的政策和法律手段當(dāng)中，海洋保護(hù)區(qū)一直被中國(guó)視為維護(hù)良好的海洋生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)海洋生態(tài)安全與海洋資源可持續(xù)利用的重要工具。自1988年建立第一批海洋自然保護(hù)區(qū)起，截至2016年，中國(guó)已經(jīng)建立了各級(jí)海洋自然/特別保護(hù)區(qū)（海洋公園）250多個(gè)，總面積已達(dá)約12.40萬(wàn)平方公里。目前，中國(guó)仍在繼續(xù)擴(kuò)大海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)，按計(jì)劃，到2020年，中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)總面積將達(dá)到中國(guó)管轄海域總面積的5%。[1]然而，盡管中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)制度和實(shí)踐在不斷向前推進(jìn)，但中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀。隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)海岸和近海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力并未得到明顯緩解。國(guó)家海洋局于2018年3月公布的《2017年海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年中國(guó)沿海海域富營(yíng)養(yǎng)化面積仍高達(dá)6萬(wàn)（夏）—9萬(wàn)（秋）多平方公里；在面積大于100平方公里的44個(gè)海灣中，近半海灣全年水質(zhì)劣于第四類海水水質(zhì)；典型河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等生態(tài)系統(tǒng)中，僅有4個(gè)處于健康狀態(tài)，除此之外，14個(gè)處于亞健康狀態(tài)，2個(gè)處于不健康狀態(tài)①

。為進(jìn)一步維護(hù)中國(guó)海洋生態(tài)安全，在海洋保護(hù)區(qū)制度基礎(chǔ)上，中國(guó)正逐步構(gòu)建海洋生態(tài)紅線制度。海洋生態(tài)紅線，在本質(zhì)上仍是一種海洋區(qū)劃管理制度。由此產(chǎn)生的疑問(wèn)是，在已經(jīng)存在海洋保護(hù)區(qū)制度的情況下，這種區(qū)劃制度究竟是一種重復(fù)的制度建設(shè)，還是一種對(duì)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)制度的有效補(bǔ)充和制度創(chuàng)新？要實(shí)現(xiàn)其海洋生態(tài)安全“底線”的目標(biāo)，海洋生態(tài)紅線制度又還有哪些尚待完善之處？針對(duì)上述問(wèn)題，筆者將從維護(hù)海洋生態(tài)安全的視角出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)制度與實(shí)踐予以分析，研究其在維護(hù)中國(guó)海洋生態(tài)安全方面的不足，進(jìn)而探討當(dāng)前海洋生態(tài)紅線在海洋生態(tài)安全維護(hù)方面所取得的進(jìn)展，最后結(jié)合其制度目標(biāo)，就海洋生態(tài)紅線制度的進(jìn)一步完善提出建議。

一、以海洋保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)的海洋生態(tài)安全立法現(xiàn)狀及其局限

自1925年美國(guó)建立起人類歷史上第一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)以來(lái)，海洋保護(hù)區(qū)這種海洋空間管理工具逐步在全世界推行，并被視為維護(hù)海洋生物多樣性和海洋生態(tài)安全的重要和有效工具。[2]中國(guó)早在20世紀(jì)80年代末就開始了海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的探索與實(shí)踐，如今，中國(guó)已經(jīng)是世界上建立各類型海洋保護(hù)區(qū)最多的國(guó)家之一。

（一）中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)立法發(fā)展現(xiàn)狀

與中國(guó)多數(shù)環(huán)境與資源立法類似，在海洋保護(hù)區(qū)立法上，中國(guó)采用了先局部實(shí)踐，再逐步立法的務(wù)實(shí)做法。1989年，中國(guó)建立了首批5個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)②。自此以后，結(jié)合海洋保護(hù)區(qū)的探索與實(shí)踐，海洋保護(hù)區(qū)立法也開始逐步完善。繼1994年的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》為中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理提供了初步的法律依據(jù)后，1995年國(guó)家海洋局進(jìn)一步頒布《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，為海洋上的保護(hù)區(qū)建設(shè)提供了本部門的具體規(guī)章指引。此后，經(jīng)第一次修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）正式將海洋自然保護(hù)區(qū)和特別保護(hù)區(qū)納入國(guó)家立法，并由國(guó)家海洋局進(jìn)行了相關(guān)的細(xì)節(jié)性配套立法，為中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理提供更為具體的指導(dǎo)和規(guī)范。根據(jù)中央層面立法，沿海地方政府也各自針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)海洋自然保護(hù)區(qū)或/和特別保護(hù)區(qū)建設(shè)、管理制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件，由此共同構(gòu)成了當(dāng)前中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)的法律制度體系。就當(dāng)前立法中存在的兩類海洋保護(hù)區(qū)而言，其中的海洋自然保護(hù)區(qū)相當(dāng)于自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）有關(guān)自然保護(hù)區(qū)分類中的“嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)（Strict Nature Reserve）”；[3]而海洋特別保護(hù)區(qū)，則被定性為在“保護(hù)優(yōu)先、適度利用”原則指導(dǎo)下的海洋綜合管理區(qū)③。

（二）海洋保護(hù)區(qū)在維護(hù)中國(guó)海洋生態(tài)安全方面的不足

從海洋保護(hù)區(qū)定位來(lái)看，中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)制度可以說(shuō)已是一種相當(dāng)嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，然而，如前所述，中國(guó)海洋生態(tài)保護(hù)的實(shí)際水平和效果卻不盡如人意。[4]總結(jié)當(dāng)前中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)立法與實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性保護(hù)不足、保護(hù)區(qū)決策與管理體制綜合性不夠、管理有效性指標(biāo)體系不完善等問(wèn)題，是中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)在海洋生態(tài)安全維護(hù)方面存在的主要不足之處。

1.海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)有待完善

對(duì)于海洋這樣一個(gè)開放的生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建一個(gè)由核心區(qū)、緩沖區(qū)相結(jié)合，并由生態(tài)走廊連接各個(gè)生態(tài)源地的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)是保護(hù)區(qū)制度發(fā)揮效用的關(guān)鍵所在。[5]然而，中國(guó)現(xiàn)行的海洋保護(hù)區(qū)制度與實(shí)踐明顯存在對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)性不足的問(wèn)題。系統(tǒng)性不足首先表現(xiàn)為保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍過(guò)小，且未形成有效的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。如前所述，中國(guó)當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)速度之快，數(shù)量之多已經(jīng)名列世界前茅，但保護(hù)區(qū)的涵蓋面積卻很小。250多個(gè)的海洋保護(hù)區(qū)，其總面積才12.4萬(wàn)平方公里；而英國(guó)南喬治亞和南桑德韋奇群島海洋保護(hù)區(qū)這樣一個(gè)單一的保護(hù)[CM（20]區(qū)面積就已達(dá)到107萬(wàn)平方公里，幾近中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)總面積的10倍①。海洋保護(hù)區(qū)選劃范圍過(guò)窄使得很多保護(hù)區(qū)在事實(shí)上成為了所謂的“生態(tài)孤島”，基本無(wú)從發(fā)揮其生態(tài)溢出效應(yīng)。

海洋保護(hù)區(qū)在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中系統(tǒng)性不足的問(wèn)題還表現(xiàn)在保護(hù)對(duì)象過(guò)于單一。對(duì)中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)類型相對(duì)較為單一，其中保護(hù)野生動(dòng)物類的保護(hù)區(qū)占了近一半左右，對(duì)其他海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)則較少，尤其是部分具有重要海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的河口沙壩、瀉湖、海灘未獲得充分保護(hù)。[6]

出現(xiàn)上述問(wèn)題，溯其制度和規(guī)范上的根源，在于中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)選劃的法律標(biāo)準(zhǔn)本身過(guò)于狹隘。以海洋自然保護(hù)區(qū)為例，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第22條，只有那些具有“典型性”“代表性”“能恢復(fù)”“物種高豐度”“特殊保護(hù)價(jià)值”“重大科學(xué)文化價(jià)值”的海洋生境或地貌才有可能被劃定為海洋自然保護(hù)區(qū)。上述標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上并非從海洋生態(tài)安全角度出發(fā)，而更多的只是從海洋生態(tài)環(huán)境本身的價(jià)值考慮。換言之，這些標(biāo)準(zhǔn)既未考慮到海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體安全，更未考慮到海洋生態(tài)之于人的安全。

2.海洋保護(hù)區(qū)管理體制綜合性需要進(jìn)一步提高

當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)中存在的多部門以及分級(jí)管理體制也不符合海洋生態(tài)安全維護(hù)的綜合性要求。海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定了海洋生態(tài)安全狀態(tài)維護(hù)的綜合性。海洋生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)由生產(chǎn)者、消費(fèi)者、分解者和無(wú)機(jī)環(huán)境所共同構(gòu)成的有機(jī)整體，任何一個(gè)生態(tài)要素的改變都會(huì)對(duì)系統(tǒng)的穩(wěn)定構(gòu)成影響。正因?yàn)槿绱?，海洋生態(tài)安全必須對(duì)所有涉?；顒?dòng)，以及海洋生態(tài)系統(tǒng)中各個(gè)要素的安全予以通盤考慮。然而，目前的海洋保護(hù)區(qū)管理仍采用行業(yè)管理與分級(jí)管理相結(jié)合的辦法②。國(guó)家環(huán)保部負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理；國(guó)家海洋局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、海事局等在各自職責(zé)范圍內(nèi)主管相關(guān)的保護(hù)區(qū)?？紤]到涉?；顒?dòng)的復(fù)雜性，分行業(yè)管理顯然難以有效應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜局面。此外，在實(shí)際操作中，各部門之間往往缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)，部門間權(quán)責(zé)交叉、各自為政等現(xiàn)象較為突出。

在分部門管理的同時(shí)，中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)同時(shí)還采用了分級(jí)管理的辦法。海洋保護(hù)區(qū)被分為國(guó)家和地方兩級(jí)；地方級(jí)又進(jìn)一步分為省、市、縣三級(jí)。在保護(hù)區(qū)設(shè)立上，國(guó)務(wù)院被動(dòng)地接受保護(hù)區(qū)申請(qǐng)并予以審批，中央各部門以及地方政府負(fù)責(zé)提出選劃、建設(shè)方案，并由縣級(jí)以上人民政府相關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)管理。這種制度安排往往會(huì)造成國(guó)家與地方、部門之間法律、規(guī)章和行動(dòng)安排上的混亂，不同層次、不同部門之間的政策制定與實(shí)施之間的沖突也因此難以避免，更遑論形成一個(gè)共同的目標(biāo)體系。[7]

3.海洋保護(hù)區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)可操作性有待加強(qiáng)

缺乏明確可操作的管理要求，以及管理問(wèn)責(zé)依據(jù)不足是當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)完整地承擔(dān)起海洋生態(tài)安全維護(hù)重?fù)?dān)的另一大缺陷。海洋保護(hù)區(qū)固然是有效的海洋生態(tài)養(yǎng)護(hù)工具，但只有具備良好管理效果的保護(hù)區(qū)才能真正起到海洋生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護(hù)的作用。[8]縱觀中國(guó)當(dāng)前的海洋保護(hù)區(qū)制度，有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)范性文件并未明確提出任何管理評(píng)價(jià)指標(biāo)。當(dāng)前，中國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)管理有效性評(píng)價(jià)的主要依據(jù)是中國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督與檢驗(yàn)檢疫總局和中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2004年發(fā)布的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理技術(shù)規(guī)范》（簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）③。但《規(guī)范》就其性質(zhì)而言只是一種行政規(guī)范性文件，在其他海洋保護(hù)區(qū)立法沒(méi)有加以援引的情況下，理論上并不具有法律效力。[9]拋開《規(guī)范》的法律屬性不論，其所提供的海洋自然保護(hù)區(qū)管理質(zhì)量的13項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)也多數(shù)只是諸如“改善”“完整”等定性評(píng)價(jià)指標(biāo)。

4.海洋保護(hù)區(qū)公眾參與和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟需完善

傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度缺乏對(duì)保護(hù)區(qū)管理方面公眾參與的重視，同時(shí)在保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建方面的缺失也是影響海洋保護(hù)區(qū)海洋生態(tài)安全維護(hù)功能發(fā)揮的重要制約因素。與陸域保護(hù)區(qū)等區(qū)劃制度的執(zhí)法不同，海洋的開放性和邊界模糊性，以及對(duì)海洋資源本身了解的有限性都極大地增加了海洋保護(hù)區(qū)管理的困難。海洋執(zhí)法的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于陸域保護(hù)區(qū)的管理和執(zhí)法工作。航海和海洋監(jiān)測(cè)技術(shù)的先進(jìn)程度，執(zhí)法人員、船舶等執(zhí)法工具的配備情況都會(huì)直接影響海洋保護(hù)區(qū)等類似區(qū)劃制度的執(zhí)法工作。即便在技術(shù)條件充分的條件下，在無(wú)法取得相關(guān)利益主體對(duì)制度認(rèn)同的情況下，要在廣袤海洋進(jìn)行充分有效的執(zhí)法仍十分困難。也正是認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家才紛紛在強(qiáng)化海洋保護(hù)區(qū)或海洋帶執(zhí)法的同時(shí)，擴(kuò)大公眾對(duì)相關(guān)制度的參與，希望通過(guò)與公眾的持續(xù)交流與互動(dòng)來(lái)達(dá)到一種自愿遵守的效果。如美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理署下設(shè)的漁業(yè)法律執(zhí)行辦公室在加強(qiáng)打擊非法捕魚的同時(shí)，也在努力推行所謂的社區(qū)導(dǎo)向政策與問(wèn)題解決計(jì)劃，希望通過(guò)該計(jì)劃實(shí)現(xiàn)與利益相關(guān)主體的溝通、交流與教育的目的。英國(guó)的自愿型海洋自然保護(hù)區(qū)實(shí)踐更是清楚地顯示公眾參與在提高海洋保護(hù)區(qū)管理有效性方面的作用①。然而，中國(guó)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)的管理多以區(qū)內(nèi)管理工作人員為主，區(qū)外群眾很少或完全被排除在保護(hù)區(qū)管理工作以外；實(shí)際上，區(qū)內(nèi)群眾反而常常被當(dāng)作需要嚴(yán)加防范的潛在破壞者。[10]然而，面對(duì)浩瀚的海洋，單一依靠政府的強(qiáng)力執(zhí)法來(lái)維護(hù)保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境，其管理有效性必然會(huì)大打折扣。

缺乏具體法律規(guī)則支持的海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度同樣是影響當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)有效性的重要制度因素。生態(tài)補(bǔ)償源于生態(tài)學(xué)，本意是指生態(tài)系統(tǒng)在遭受異常擾動(dòng)時(shí)，系統(tǒng)所表現(xiàn)出來(lái)的緩和干擾、自我調(diào)節(jié)、恢復(fù)的能力。這一概念隨后被引入法學(xué)領(lǐng)域，是指在合法利用資源過(guò)程中，生態(tài)資源使用人和受益人對(duì)資源的所有權(quán)人或?qū)υ撡Y源的保護(hù)付出了代價(jià)的人支付相應(yīng)費(fèi)用的法律制度。[11]因此，既然海洋保護(hù)區(qū)為全國(guó)和區(qū)域提供了生態(tài)服務(wù)，全社會(huì)也理應(yīng)對(duì)其予以相應(yīng)的補(bǔ)償。然而中國(guó)當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)除中央部分專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼以外，主要依靠地方財(cái)政來(lái)維持保護(hù)區(qū)的日常管理。但問(wèn)題是，除部分發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)的地方政府之外，多數(shù)地方政府根本無(wú)力承擔(dān)此類財(cái)政支出，由此也造成了當(dāng)前部分海洋保護(hù)區(qū)“建而不管”的問(wèn)題。此外，保護(hù)區(qū)所在地區(qū)及其公眾也為保護(hù)區(qū)的建設(shè)做出了犧牲。因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)的劃定，他們被剝奪了發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)、擺脫貧困的權(quán)利，如果不對(duì)這些保護(hù)區(qū)內(nèi)部的民眾，以及在保護(hù)區(qū)劃定海域或鄰近海域捕魚的傳統(tǒng)漁民因此而承擔(dān)的損失/做出的犧牲予以補(bǔ)償，顯然有違生態(tài)公正。然而，針對(duì)這方面的生態(tài)補(bǔ)償，目前在立法層面并未跟進(jìn)。

正是囿于海洋保護(hù)區(qū)在海洋生態(tài)安全維護(hù)方面的上述局限，在借鑒陸域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐和山東渤海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，自2012年開始，中國(guó)開始在沿海試點(diǎn)海洋生態(tài)紅線。2016年6月，國(guó)家海洋局發(fā)布《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）和《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》（簡(jiǎn)稱《技術(shù)指南》）來(lái)指導(dǎo)海洋生態(tài)紅線試點(diǎn)工作。2016年11月，經(jīng)修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》正式將海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度納入海洋環(huán)境保護(hù)基本法，海洋生態(tài)紅線正式在法律層面得到確認(rèn)。截至2017年1月，中國(guó)沿海11個(gè)省（區(qū)/直轄市）已全部完成海洋生態(tài)紅線劃定。全國(guó)30%以上管轄海域，35%的自然岸線被納入海洋生態(tài)紅線的管控范圍。[12]

二、海洋生態(tài)紅線對(duì)中國(guó)海洋生態(tài)安全法律制度的完善

2011年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》首次提出：“應(yīng)在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線?！贝撕蟮摹吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》再次強(qiáng)調(diào)以“生態(tài)保護(hù)紅線”等措施來(lái)完善中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立更為系統(tǒng)和完整的生態(tài)文明制度體系。這些文件的出臺(tái)，充分表明“生態(tài)紅線”已經(jīng)成為中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。

2016年6月，國(guó)家海洋局率先發(fā)布《意見》，并配套印發(fā)《技術(shù)指南》，用以指導(dǎo)全國(guó)海洋生態(tài)紅線劃定。2016年11月，經(jīng)修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》正式將海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度納入海洋環(huán)境保護(hù)基本法，海洋生態(tài)紅線制度在法律層面正式得到確立。

（一）“海洋生態(tài)紅線”的基本概念

“紅線”概念起源于城市規(guī)劃，是指不可逾越的邊界或禁止進(jìn)入的范圍，紅線具有法律強(qiáng)制效力，任何臨街建筑物或構(gòu)筑物不得超過(guò)建筑紅線。[13]海洋生態(tài)紅線指為維護(hù)海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全，將重要海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定為重點(diǎn)管控區(qū)域并實(shí)施嚴(yán)格分類管控的制度安排。

按照目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)生態(tài)紅線內(nèi)涵和外延的界定，生態(tài)紅線的內(nèi)涵和外延主要包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量基線、資源利用紅線三個(gè)方面的內(nèi)容。[14]作為維護(hù)國(guó)家海洋生態(tài)安全的根本性制度，海洋生態(tài)紅線不再局限于對(duì)少數(shù)具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)或歷史文化遺址進(jìn)行保護(hù)；而是通盤考慮國(guó)家和地區(qū)生態(tài)安全，在海洋自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)上，將那些雖不具有典型性，但將維護(hù)海洋生態(tài)健康與安全的海洋生境也納入到了保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，[15]如重要河口生態(tài)系統(tǒng)、濱海濕地、漁業(yè)海域、特別保護(hù)海島、重要砂質(zhì)岸線、沙源保護(hù)地等。海洋生態(tài)紅線區(qū)主要具有以下三個(gè)方面的特征：生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵區(qū)域；不可替代海洋生態(tài)區(qū)域；具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐性的海洋區(qū)域。[16]對(duì)于這些維系國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全的關(guān)鍵性區(qū)域，紅線制度將對(duì)它們予以嚴(yán)格、強(qiáng)制性保護(hù)。生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，就成為一條不可逾越的空間保護(hù)線，將實(shí)施最為嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入與管理措施，并最終成為中國(guó)構(gòu)建海洋生態(tài)安全基本框架的基礎(chǔ)①。

（二）海洋生態(tài)紅線對(duì)海洋生態(tài)安全法律制度的發(fā)展

作為維護(hù)海洋生態(tài)安全方面的重要制度創(chuàng)新，與傳統(tǒng)的海洋保護(hù)區(qū)制度相比，在前者基礎(chǔ)上，海洋生態(tài)紅線進(jìn)一步提高了海洋生態(tài)管理的綜合性；同時(shí)，從海洋生態(tài)安全維護(hù)的整體性出發(fā)，在管控對(duì)象和范圍上也有所擴(kuò)大；一些量化的管控標(biāo)準(zhǔn)的提出也充分反映了生態(tài)安全維護(hù)的“閾值”和制度剛性的需求。

首先，海洋生態(tài)紅線制度的構(gòu)建，將有助于提升海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的綜合性，對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的績(jī)效管理也是一個(gè)重要的完善。如前所述，海洋生態(tài)紅線本質(zhì)上是對(duì)現(xiàn)有海洋生態(tài)保護(hù)制度與機(jī)制的一次系統(tǒng)性整合。這種整合，在管理上，有利于解決當(dāng)前海洋保護(hù)區(qū)分部門、分級(jí)別管理引發(fā)的“政出多門”的問(wèn)題。[17]因?yàn)橐坏┍患{入海洋生態(tài)紅線管控范圍，將按照“從嚴(yán)保護(hù)”的原則，以禁止類紅線管控核心區(qū)和緩沖區(qū)，以限制類紅線管控自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)和特別保護(hù)區(qū)的適度利用區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)和預(yù)留區(qū)，從而避免為了經(jīng)濟(jì)目的而不斷削減、切割保護(hù)區(qū)的問(wèn)題出現(xiàn)。

其次，從海洋生態(tài)安全維護(hù)的整體性出發(fā)，與傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度相比，海洋生態(tài)紅線在管理范圍上有所擴(kuò)展。按照當(dāng)前《意見》和《技術(shù)指南》的要求，那些可能并不符合海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，但同時(shí)對(duì)海洋生態(tài)安全又具有重要作用的一些海洋生境，如河口生態(tài)系統(tǒng)、重要濱海濕地、重要漁業(yè)區(qū)域等12類生境均被納入到了海洋生態(tài)紅線保護(hù)的范疇。將上述可能并不在海洋保護(hù)區(qū)覆蓋范圍內(nèi)，但卻同樣具有重要海洋生態(tài)安全價(jià)值的海域納入紅線的管控范圍，一方面有利于中國(guó)整體海洋生態(tài)安全的維護(hù)；另一方面，在客觀上，也有利于中國(guó)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成，進(jìn)而促進(jìn)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)養(yǎng)護(hù)功能的發(fā)揮。其中，把大陸自然岸線納入生態(tài)紅線的管控范圍，則更是極大地減少了海洋保護(hù)區(qū)所面臨的陸源排放和污染的壓力。

值得強(qiáng)調(diào)的是，海洋生態(tài)紅線把大陸和海島自然岸線納入生態(tài)紅線管控范圍的做法極大提高了海洋生態(tài)安全維護(hù)網(wǎng)絡(luò)的完整性。自然岸線是一個(gè)地理概念，通常指那些未受人為干擾的水陸分界線。[18]作為人類活動(dòng)和生態(tài)環(huán)境的重要緩沖帶，大陸和海島自然岸線本身是一種有著重要生態(tài)價(jià)值的自然形態(tài)。其海洋生態(tài)多樣性也十分豐富和特殊，是海龜、部分鳥類和水生生物的重要棲息地和產(chǎn)卵育幼地。然而，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，自然岸線沒(méi)有被歸入林、田、海洋領(lǐng)域，成為中國(guó)法律明確管理的對(duì)象，其生態(tài)價(jià)值也沒(méi)有得到足夠重視，大量海岸工程建設(shè)、海岸固堤行為在該區(qū)域發(fā)生，自然岸線資源也因此日益縮減。在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)32 000公里的海岸線中，自然岸線占比已經(jīng)不到50%。35%自然岸線保有率指標(biāo)的設(shè)定，一方面將將大陸和海島自然岸線這種獨(dú)特的海洋生境納入了嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)的范疇；另一方面，也有利于其他海洋生態(tài)紅線區(qū)的養(yǎng)護(hù)和管理。畢竟，當(dāng)1/3以上的海洋自然岸線需要保持原樣或恢復(fù)原狀時(shí)，經(jīng)由這一海陸分界線流入近海其他紅線區(qū)的陸源污染，以及其他人類擾動(dòng)將大大減少。而中國(guó)的海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐表明，毗鄰保護(hù)區(qū)的海岸開發(fā)項(xiàng)目，以及陸源污染，如岸線排污口的增加、未經(jīng)處理的陸源污水的流入正是當(dāng)前部分海洋保護(hù)區(qū)所面臨的最大環(huán)境威脅之一。

海洋生態(tài)紅線既是一條維護(hù)海洋生態(tài)功能的地理區(qū)域邊界線，同時(shí)也是一條相關(guān)管理指標(biāo)的控制線。[19]針對(duì)傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度中管理有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)的不足與缺失，《技術(shù)指南》確立了生態(tài)紅線管理效果評(píng)價(jià)的三大指標(biāo)：海洋生態(tài)紅線區(qū)面積控制指標(biāo)、大陸和海島自然岸線保有率控制指標(biāo)、海水質(zhì)量控制指標(biāo)。按照《技術(shù)指南》的要求，海洋生態(tài)紅線區(qū)面積占沿海各省（區(qū)、市）管理海域總面積的比例不得低于30%，自然岸線保有率不低于35%、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一、二類水質(zhì)）比例要提升到70%，并且這些量化的具有約束性的目標(biāo)將與沿海地方官員的政績(jī)直接掛鉤。這些海洋生態(tài)紅線管理質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的確立，反映了中國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)正逐漸從定性向定量、從單純看投入（input）向注重結(jié)果（outcome/output）導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。[20]

三、生態(tài)安全視角下海洋生態(tài)紅線進(jìn)一步完善的路徑選擇

對(duì)于未來(lái)的海洋生態(tài)紅線，首先應(yīng)強(qiáng)化其合法性；在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)建海洋生態(tài)紅線綜合管理機(jī)制，同時(shí)完善公眾參與和生態(tài)紅線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如此方可真正實(shí)現(xiàn)用“一條紅線管控重要（海洋）生態(tài)空間”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）海洋生態(tài)紅線制度的進(jìn)一步法律化是其實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全維護(hù)功能的前提

客觀而言，盡管2014年4月修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）和2016年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》均對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”進(jìn)行了法律確認(rèn)，使海洋生態(tài)紅線正式上升為一種法律制度。然而，也必須看到，無(wú)論是《環(huán)境保護(hù)法》第29條1款，還是《海洋環(huán)境保護(hù)法》第24條2款，都只是原則性、宣示性地規(guī)定要“嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線”，至于如何去“嚴(yán)格遵守”，法律層面并未給出具體落實(shí)建議。如此一來(lái)，兩部環(huán)境法上有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)定形同擺設(shè)，也因此勢(shì)必影響海洋生態(tài)保護(hù)紅線的“落地”。具體而言，兩部環(huán)境法都沒(méi)有對(duì)生態(tài)紅線的基本內(nèi)涵加以明確，由此也導(dǎo)致不同領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)紅線存在不同理解，進(jìn)而在生態(tài)紅線的推進(jìn)和管理上出現(xiàn)不同部門或領(lǐng)域的“紅線”制度之間相互交叉和“打架”的現(xiàn)象。[21]其次，兩部環(huán)境法都只規(guī)定要“嚴(yán)格遵守生態(tài)保護(hù)紅線”，但并未明確究竟應(yīng)該遵守何種“生態(tài)保護(hù)紅線”，實(shí)施依據(jù)指向不明無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致紅線制度實(shí)施過(guò)程的混亂。就海洋生態(tài)紅線而言，除海洋局發(fā)布的《意見》和《技術(shù)指南》，還有環(huán)境保護(hù)部的《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，以及國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》；在地方層面，還有沿海各省市政府頒布的有關(guān)海洋生態(tài)紅線的地方政府文件，如《天津市海洋生態(tài)紅線區(qū)管理規(guī)定》《山東省人民政府辦公廳關(guān)于建立實(shí)施渤海海洋生態(tài)紅線制度的意見》等。在這些規(guī)范性文件中，有些屬于國(guó)家政府政策性文件，有些屬于部門規(guī)章，有些屬于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有些則屬于地方政府“紅頭文件”?！皣?yán)格遵守”究竟是遵守什么？如果這個(gè)問(wèn)題不解決，海洋生態(tài)紅線將很難落實(shí)，也無(wú)從肩負(fù)起維護(hù)國(guó)家和地區(qū)海洋生態(tài)安全的重任。

（二）以海洋生態(tài)紅線整合海洋管理是其實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)安全維護(hù)功能的核心

海洋事務(wù)具有高度的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性。不同海區(qū)、不同涉?；顒?dòng)、海陸之間的高度聯(lián)動(dòng)要求對(duì)海洋實(shí)行綜合管理。海洋生態(tài)保護(hù)并非單純的生境和物種保護(hù)，保護(hù)區(qū)或紅線區(qū)的建立和管理無(wú)不牽涉到海洋航行、海洋漁業(yè)等生物資源開發(fā)、海底礦場(chǎng)等非生物資源、海岸和近海開發(fā)利用、海岸排污等眾多方面的問(wèn)題，其管理的有效性同樣需要一個(gè)綜合的海洋管理體制的支撐。海洋綜合管理最初由美國(guó)在20世紀(jì)30年代提出。到20世紀(jì)90年代，在聯(lián)合國(guó)的推動(dòng)下，海洋綜合管理的理念得到進(jìn)一步發(fā)展。[22]然而，盡管自1980年以來(lái)，圍繞國(guó)家海洋局組織設(shè)置及其職能轉(zhuǎn)變，中國(guó)已經(jīng)就海洋綜合管理體制的建立和完善進(jìn)行了多次嘗試，[23]但海洋保護(hù)區(qū)等海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐表明，當(dāng)前中國(guó)海洋管理體制中的多層次、多部門重疊管轄的問(wèn)題仍未得到根本解決，并因此成為妨礙海洋生態(tài)和文化資源的主要障礙。這種管理體制上的重疊投射到海洋生態(tài)與環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中就表現(xiàn)出嚴(yán)重的分散執(zhí)法的特點(diǎn)。以沿岸紅樹林保護(hù)為例，它將可能涉及到漁政、海事、海警、海監(jiān)，以及主管陸源污染的環(huán)保部門和主管森林資源的林業(yè)部門，這種嚴(yán)重的職能交叉最終導(dǎo)致了管理和執(zhí)法效率的低下。

相較于傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度，海洋生態(tài)紅線在管控范圍上有明顯的擴(kuò)大，其管理難度也勢(shì)必大大增加。而且，與傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)制度相比，海洋生態(tài)紅線區(qū)制度的一個(gè)顯著變化是將自然岸線納入了生態(tài)紅線的管控范圍，并將一定長(zhǎng)度的自然岸線保有率作為一個(gè)衡量海洋生態(tài)紅線管控有效性的重要指標(biāo)，這就進(jìn)一步加大了海洋生態(tài)紅線綜合管理體制構(gòu)建的難度，原因在于海岸線所處的陸海交接帶長(zhǎng)期以來(lái)就處于海洋、國(guó)土、港務(wù)、海事、漁業(yè)、環(huán)保、城建、旅游、能源等眾多部門重疊管轄之所在。2017年國(guó)家海洋局頒發(fā)的《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》雖然提出應(yīng)該由國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)全國(guó)海岸線保護(hù)與利用工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。但一來(lái)該辦法僅是國(guó)家海洋局的部門規(guī)章，在法律位階上層次過(guò)低；二來(lái)即使按照這一規(guī)定，國(guó)家海洋局享有的也只是有限的指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)限。因此，海洋生態(tài)紅線制度應(yīng)盡快建立并完善相應(yīng)的綜合管理體制。

（三）建立公眾參與機(jī)制是海洋生態(tài)紅線維持剛性的保障

海洋生態(tài)紅線被視為海洋生態(tài)安全的“底線”和“屏障”，也因此必然要求具備足夠的制度剛性，然而任何法律制度的剛性不會(huì)完全倚賴于嚴(yán)格的執(zhí)法與嚴(yán)苛的懲戒措施。內(nèi)生性規(guī)則理論告訴我們，生態(tài)紅線的剛性從根本上而言，并不是，至少不主要倚賴于紅線制度的外迫性，而更多必須依賴于相關(guān)利益主體對(duì)紅線立法及其價(jià)值的認(rèn)同。[24]當(dāng)海洋生態(tài)紅線制度不是由政府自上而下強(qiáng)加給公眾，而是由社會(huì)公眾自己參與所創(chuàng)制的內(nèi)生性規(guī)則時(shí)，海洋生態(tài)紅線的合理性與正當(dāng)性，以及背后所代表的社會(huì)公眾利益才會(huì)真正為公眾所認(rèn)同和遵守，進(jìn)而才能真正提升海洋生態(tài)紅線的剛性。具體而言，海洋生態(tài)紅線的公眾參與應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：第一，完善公眾的海洋生態(tài)紅線立法參與。如通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等形式強(qiáng)化公眾對(duì)海洋生態(tài)紅線法律制度構(gòu)建與實(shí)施的參與。事實(shí)上，由于本地居民對(duì)于其生活所在地的生境、物種的狀況、特點(diǎn)具備更多經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)，例如漁民對(duì)魚類種群和其海洋物種的棲息地分布情況等的了解可能比專業(yè)海洋監(jiān)測(cè)人員更為豐富。對(duì)自己生存地點(diǎn)的環(huán)境變化他們往往也較社區(qū)以外群體更為敏感。因此，公眾的積極參與完全可以為海洋生態(tài)紅線的選劃、管理提供有用的意見和建議。[25]第二，提高公眾海洋生態(tài)紅線管理的行政決策參與和行政執(zhí)法參與。如就紅線區(qū)的選劃、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、紅線監(jiān)督管理等參考公眾意見。目前國(guó)家海洋局正在制定《海洋生態(tài)紅線監(jiān)督管理辦法》，但從目前的“征求意見稿”來(lái)看，海洋生態(tài)紅線的公眾參與似乎尚未引起足夠重視。從當(dāng)前征求意見稿的內(nèi)容來(lái)看，僅第18條涉及公眾參與，而按照該條，公眾僅有違法舉報(bào)權(quán)①。

（四）構(gòu)建海洋生態(tài)紅線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是其實(shí)現(xiàn)生態(tài)公正的必由之路

對(duì)紅線區(qū)實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)和監(jiān)管是海洋生態(tài)紅線的基本目標(biāo)。嚴(yán)格的保護(hù)和監(jiān)管固然可以帶來(lái)海洋生態(tài)環(huán)境的改善，部分人甚至整個(gè)社會(huì)將因此而受益。但良好海洋生態(tài)環(huán)境的維護(hù)不僅需要保護(hù)者付出直接的管理成本，而且紅線區(qū)內(nèi)居民等其他用海者將因此承擔(dān)海洋生態(tài)保護(hù)所帶來(lái)的機(jī)會(huì)成本。例如紅線區(qū)的劃定就意味著傳統(tǒng)漁民將因此面臨失海的風(fēng)險(xiǎn)，位于海洋自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)居民也可能被迫遷徙。如果不對(duì)后者因此承受的犧牲和損失予以補(bǔ)償，將明顯違反生態(tài)公正這一基本原則。因此，為確保海洋生態(tài)紅線制度的可持續(xù)性，在推進(jìn)嚴(yán)格海洋生態(tài)紅線保護(hù)的同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建并完善符合海洋生態(tài)紅線保護(hù)要求的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度。

符合海洋生態(tài)紅線保護(hù)要求的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，首先要求其符合生態(tài)紅線的“剛性”要求。換言之，當(dāng)前《海洋生態(tài)紅線劃定指南》確定的十五種海洋生態(tài)紅線區(qū)類型的保護(hù)事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全，其生態(tài)功能不得以任何形式加以損壞。在這一前提下，符合海洋生態(tài)紅線保護(hù)要求的生態(tài)補(bǔ)償不包括海洋生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)利用者對(duì)開發(fā)利用海洋環(huán)境資源過(guò)程中的生態(tài)利益受損者的補(bǔ)償。理由很簡(jiǎn)單：紅線區(qū)內(nèi)的海洋生態(tài)系統(tǒng)是具有獨(dú)特性和重要性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)服務(wù)事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全，既難以用異地修復(fù)重建、替換來(lái)獲得同等生態(tài)功能，更不容在金錢補(bǔ)償基礎(chǔ)上加以開發(fā)利用。因此，那些從“資源利益”角度出發(fā)界定的所謂海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如資源稅費(fèi)制度、排污費(fèi)制度、生態(tài)損失補(bǔ)償費(fèi)制度等應(yīng)該排除在海洋生態(tài)紅線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制外，否則海洋生態(tài)紅線的剛性自是難以維持。由此，所謂符合海洋生態(tài)紅線制度的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是指為恢復(fù)與保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，由生態(tài)受益者和海洋自然資源開發(fā)利用者向特定的海洋生態(tài)功能和生態(tài)利益的重大貢獻(xiàn)者，按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的合理補(bǔ)償。[26]

海洋生態(tài)紅線所維護(hù)的生態(tài)利益具有公共利益屬性，理論上，所有社會(huì)成員均屬受益者，這種情況下，除非存在明確的生態(tài)受益者，如某遷徙性海洋魚類育幼地的保護(hù)使另一海域此類成魚密度顯著增加，那么后者（補(bǔ)償主體）應(yīng)對(duì)前者（受償主體）的生態(tài)功能服務(wù)付費(fèi)。除此以外，在受益主體不明確的情況下，作為公共利益的代言人，政府自然而然成為了最佳的補(bǔ)償主體，應(yīng)由其代表人民履行補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。[27]

在受償主體的識(shí)別上，那些為維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境而犧牲發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)權(quán)利的個(gè)人，以及為海洋生態(tài)保護(hù)作出特殊貢獻(xiàn)的個(gè)人或群體，政府或生態(tài)受益者應(yīng)就其犧牲和/或貢獻(xiàn)予以補(bǔ)償。例如對(duì)那些因海洋生態(tài)紅線區(qū)的劃定而直接喪失傳統(tǒng)漁區(qū)用海權(quán)的漁民，政府應(yīng)該對(duì)他們因此遭受的損失予以資金、實(shí)物、政策和/或技術(shù)上的補(bǔ)償。