基層公務員懶政惰政問題及其治理

黃少平 黃穎

摘 要：全面從嚴治黨以來，官場風氣有了很大轉(zhuǎn)變，以往貪污腐化、脫離群眾、為政失范等不正?，F(xiàn)象逐步減少，但不可忽視的是，懶政惰政問題在公務員隊伍尤其是在基層公務員隊伍中日漸增多。其在思想上表現(xiàn)為對自身職業(yè)認同感降低，在行動上表現(xiàn)為對群眾的利益訴求應而不做，嚴重影響了黨和政府的形象和地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。懶政惰政問題產(chǎn)生的原因主要有偏低的個人收入與較高的執(zhí)業(yè)要求之間產(chǎn)生了認知的錯位，既往權(quán)力自我膨脹的傾向與從嚴治黨的硬性要求產(chǎn)生了沖突，晉升通道的擁堵與尋求出路的困難導致慵懶散成為主要選擇。解決懶政惰政問題需要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展為基層公務員提供合理的經(jīng)濟收入保障，應制定明確的基層公務員行為規(guī)范以解除其不必要的后顧之憂，并建立順暢的基層公務員準入退出機制以激發(fā)其工作積極性。

關(guān)鍵詞：從嚴治黨；基層公務員；懶政惰政

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）04-0008-06

2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領(lǐng)導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上講話指出：受成長經(jīng)歷、社會環(huán)境、政治生態(tài)等多方面因素影響，當前干部隊伍也存在種種復雜情況，一個突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的“為官不為”。習近平總書記在省部級主要領(lǐng)導干部研討班上對省部級主要領(lǐng)導干部隊伍狀況的分析，也適合當前縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層公務員隊伍的狀況。2016年，湖南省黨的創(chuàng)新理論研究和學習服務中心的“全面從嚴治黨視域下基層公務員懶政惰政問題研究”課題組歷時4個月，以湖南為主，對全省包括長沙、湘潭、益陽、邵陽、常德、衡陽、湘西、懷化、婁底、岳陽、郴州、永州十二個地州市的45個縣（市、區(qū)）直屬機關(guān)、151個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，以及四川、山東、河北、江蘇、寧夏、河南、廣東7省之14個縣（區(qū)）、24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共471名縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務員進行了調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示：91.3%的基層公務員比十八大之前的顧慮增多了（注：下文所引數(shù)據(jù)均來自該項調(diào)查①）；42.3%的基層公務員對“孫連成式”②的官員表示出了同情；51.9%的受訪者把自己的工作僅當一份謀生的職業(yè)；55.72%的受訪者表示，自己所在單位存在公務員隊伍改行的情況；62.4%的受訪者表示出對自己工資待遇的“不滿意”（“滿意”的僅占3%）；56.8%的被調(diào)查對象認為公車改革后工作出行不方便了。這些數(shù)據(jù)清楚地表明，當前基層公務員懶政惰政現(xiàn)象不僅存在，而且還較普遍。以下論述主要基于這份對一線基層公務員的調(diào)查數(shù)據(jù)。

一、基層公務員懶政惰政的主要表現(xiàn)及危害

（一）懶政惰政的主要表現(xiàn)

懶政惰政，顧名思義就是指公務員在自己的工作崗位上表現(xiàn)出的懶惰和不作為。本文主要關(guān)注我國縣鄉(xiāng)基層公務員在履職方面出現(xiàn)的懶政惰政問題。黨的十八大以來，我黨為徹底扭轉(zhuǎn)此前部分黨的干部漠視群眾利益、破壞黨的形象、放松對自身要求的不正常的官場怪相，采取了“全面從嚴治黨”的重大舉措，以純潔黨的組織、提升黨的形象、打造一支全心全意為人民服務的公務員隊伍，以“反腐永遠在路上”的決心，持續(xù)對公務員隊伍開展各類思想教育，先后推出了從政治局到普通公務員的一系列舉措，如改進工作作風密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”（2012）與整治“四風”（2013）、加強公務員隊伍建設的“三嚴三實”教育（2014）、加強全黨黨性教育的“兩學一做”（2016）活動等。在這一大背景下，基層公務員擔心出事、怕?lián)?、不求有功但求無過等懶政惰政現(xiàn)象便日漸增多。基層公務員懶政惰政的主要表現(xiàn)如下：

1.思想上對自身職業(yè)認同感大大降低?；鶎庸珓諉T是黨和政府與人民群眾的連心橋，與廣大群眾利益關(guān)系極為密切，基層公務員不僅是一份謀生的職業(yè)，他們更多地肩負起社會治理、引領(lǐng)地方經(jīng)濟發(fā)展的重任。職業(yè)認同感的存在，是干好事業(yè)的重要前提之一，當基層公務員缺乏了職業(yè)認同感，將會從根本上影響他們工作的積極性，繼而影響到工作效率，以及與人民群眾的正常關(guān)系。雖然每個基層公務員都存在自身的個人利益訴求，但作為一份特殊的職業(yè)，尤其是對社會能產(chǎn)生重大影響的職業(yè)，如果他們忘記了自己的職業(yè)要求把自己等同于社會上的一般職業(yè)，這對基層公務員自身、對群眾、對社會、對國家將產(chǎn)生極為不利的影響?；鶎庸珓諉T隊伍數(shù)量龐大，涉及面極廣，與普通民眾接觸非常密切，其職業(yè)認同感的缺乏，乃至喪失，是一個極其嚴重的社會政治問題。51.9%的受訪者把當公務員僅作為一份有穩(wěn)定收入的職業(yè)，而且，他們對這份“穩(wěn)定”的職業(yè)也并非安心，55.72%的受訪者表示其所在單位存在或自己計劃轉(zhuǎn)行。

2.行動上對群眾的利益訴求應而不做。以前群眾辦事經(jīng)常遇到的一種情況是“門難進，臉難看，事難辦”，還有“不給錢不辦事，給了錢亂辦事”，后來甚至還出現(xiàn)“有些干部拿了好處也不辦事”[1]的現(xiàn)象，表現(xiàn)出“懶、散、慢的為官不為的普遍心態(tài)”，以及“推、阻、混的為官不為的普遍行為”[2]。經(jīng)過十八大以來的全面從嚴治黨，這些不良現(xiàn)象已有好轉(zhuǎn)，群眾辦事門好進了，臉好看了，給錢也不收了，但辦事效率降低了。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，69%的受訪者表示經(jīng)常聽取民眾意見，73.2%的受訪者則表示“群眾意見必須聽”。但與此同時，91.3%的受訪者表示在工作中比以前的顧慮增多了，58.4%的受訪者害怕個人擔責。這些比重偏高的數(shù)據(jù)表明：群眾的利益訴求在基層公務員那里一般是不敢拒絕了，甚至害怕“被群眾誤解”（32.9%）的比例大大高于擔心“被領(lǐng)導批評”的比例（8.7%）。然而，42.3%的受訪者表示出了對“孫連成式”不作為官員的同情。

（二）懶政惰政的主要危害

1.嚴重影響基層公務員隊伍自身建設?；鶎庸珓諉T隊伍在整個國家政治體系中占據(jù)非常重要的位置，它是國家行政的基礎(chǔ)?；A(chǔ)不牢地動山搖?；鶎庸珓諉T思想的波動，特別是總體思想狀況的變化，關(guān)乎基層公務員隊伍的穩(wěn)定，國家政策的公信力，政府行政的執(zhí)行力，以及公務員隊伍科學化規(guī)范化建設的水平?；鶎庸珓諉T對所從事的職業(yè)嚴重缺乏職業(yè)認同感，必然會在工作上敷衍塞責，也就談不上認真履職，更談不上牢記宗旨與使命，也就做不到全心全意為人民服務，繼而難以形成良好的干群關(guān)系。長此以往，基層公務員隊伍就真的如同其他行業(yè)一樣，僅為一個謀生的群體，而不是代行國家意志、維持社會公正、解決民眾疾苦的公權(quán)力組織。故基層公務員的懶政惰政的蔓延就像瘟疫一般影響干部隊伍的思想建設、組織建設和作風建設，繼而不斷侵蝕國家行政的基礎(chǔ)。

2.嚴重影響地方經(jīng)濟社會發(fā)展。習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立九十五周年大會上的講話指出，“辦好中國的事情關(guān)鍵在黨”[3]，并且多次指出，辦好中國的事情必須要抓住領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”[4]11。關(guān)鍵少數(shù)是個相對概念，從全國全黨來講，領(lǐng)導干部是“關(guān)鍵少數(shù)”，而對于基層某個具體地方而言，當?shù)氐墓珓諉T就是“關(guān)鍵少數(shù)”。在全國上下共同朝著兩個“百年目標”奮進的過程中，尤其是第一個百年目標即將實現(xiàn)的當下，各地基層公務員正全力以赴，通過發(fā)掘當?shù)貪撛谫Y源，發(fā)展各種形式的地方經(jīng)濟，與群眾打成一片，以實現(xiàn)“一個都不能少”的全面小康目標。村看村，戶看戶，群眾看的是干部。基層公務員是帶領(lǐng)鄉(xiāng)親們實現(xiàn)全面小康的帶頭人。然而，這些帶頭人出現(xiàn)了懶政惰政的現(xiàn)象，何以引領(lǐng)一個地方經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)當?shù)厣鐣牧己弥卫?？“好干部要做到信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔?！盵5]懶政惰政與當前國家建設的各項要求格格不入，基層公務員的領(lǐng)導力、執(zhí)行力的強弱，直接關(guān)系到一個地方經(jīng)濟社會的發(fā)展，關(guān)系到當?shù)厝嗣袢罕姷那猩砝?。以此類推，全國各地基層公務員的思想和行為狀況影響著整個國家發(fā)展目標和人民追求幸福生活愿望的順利實現(xiàn)。

二、懶政惰政問題產(chǎn)生的主要原因

基層公務員“懶政惰政”問題的產(chǎn)生是多種因素綜合作用的結(jié)果，主要有對全面從嚴治黨的嚴格要求難以適應、基本收入偏低、升遷機制不暢等。

（一）偏低的個人收入與較高的執(zhí)業(yè)要求之間產(chǎn)生了認知的錯位

課題組關(guān)于基層公務員收入問題的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：高達62.4%的受訪者對自己的收入表示不滿意，52.6%的受訪者表示“要想保持公務員隊伍的整體勤政廉政”，工資收入每月應在8000元以上。這些數(shù)據(jù)表明，基層公務員的個人正常收入總體偏低。我們不能任意揣測公務員都有灰色或黑色收入，更不能臆想廣大普通的基層公務員會有多少獲得灰色或黑色收入的機會。如果從以往的事實判斷，該職業(yè)具有相對而言最大的穩(wěn)定性和最可靠的未來保障，加上以往基層公務員隊伍管理的適當寬松，從利弊權(quán)衡，基層公務員不失為廣大青年求職奮斗的優(yōu)選。

全面從嚴治黨之后，之所以會出現(xiàn)基層公務員懶政惰政現(xiàn)象，絕不是“從嚴治黨”之策本身出了問題，而是此前對基層公務員的管理失之于寬，而現(xiàn)如今則全面持續(xù)從嚴管理，以高標準、嚴要求規(guī)范公務員的從政行為，打擊貪腐、強化責任、規(guī)矩挺在前面，用黨的性質(zhì)和宗旨規(guī)范公務員的行為，這使得部分基層公務員一時難以適應，并尋找各種借口為自己的懶政惰政進行辯護。正如某公務員為此發(fā)出“內(nèi)分泌失調(diào)”的論調(diào)一樣。[6]這位干部的“怨言”代表的或許不只是他一個人，產(chǎn)生這種“內(nèi)分泌失調(diào)”也不只是因為“禁煙”令，或許十八大以來的很多從嚴治黨的法律、法規(guī)和政策都導致了這些干部的“內(nèi)分泌失調(diào)”。然而，這些人的“內(nèi)分泌”可能早已失調(diào)，只是他們早已習慣于這種“失調(diào)”，難以恢復并拒絕恢復正常？①可以說，十八大以來的“全面從嚴治黨”，形成了一種全面、長期、持久、力度空前的從嚴治吏的氛圍，尤其是占公務員群體數(shù)量大多數(shù)的基層公務員，感受到了持續(xù)的外部壓力，他們表面上表現(xiàn)為害怕?lián)?，實則是不滿被擠壓出了更多的權(quán)力“增值”空間，從而產(chǎn)生了懶政惰政現(xiàn)象。72.3%的受訪者認為，當前腐敗產(chǎn)生的主要原因是“權(quán)力缺乏監(jiān)督”，51.9%的受訪者僅把公務員當做一份謀生的職業(yè)，60.2%的受訪者認為高薪可以養(yǎng)廉。這些數(shù)據(jù)顯示：在合法收入較低的情況下，沒有了灰色或黑色收入，部分基層公務員就失去了工作積極性。

（二）既往權(quán)力自我膨脹的傾向與從嚴治黨的硬性要求產(chǎn)生了沖突

對公務員而言，不僅要求工作能力突出，還要求思想境界比普通群眾更高，這不僅僅是公務員個人的道德自覺，還是黨的建設、黨的先進性的必然要求。但自改革開放以來，黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設為中心上面來，各地為了快速擺脫經(jīng)濟落后的局面，發(fā)展本地經(jīng)濟，成為了基層公務員一切工作的重中之重，各級公務員的行政權(quán)力也隨之不斷自我擴張，基層公務員更是如此。這種權(quán)力的自我擴張在打破舊有制度藩籬，搞活發(fā)展本地經(jīng)濟方面確實起到了很大的作用，“個性領(lǐng)導”一時間成為了“能干”的代名詞，但也要看到，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制的不斷轉(zhuǎn)變，有些基層公務員把自己手中的權(quán)力當做一種換取個人利益的資源，進行權(quán)錢交易，并認為這是正常的市場行為，于是，放松黨性要求，把自己等同于普通群眾，把當官發(fā)財作為自己的人生追求，思想墮落，誤入歧途。

十八大以來，習近平總書記提出“四個全面”、“五位一體”的治國理念，不僅要有經(jīng)濟發(fā)展，更要有政治、文化、社會、生態(tài)等的全面健康發(fā)展，這讓基層公務員，尤其是早已習慣于長官作風、自感身份優(yōu)越的基層公務員覺得權(quán)力受到了約束。更有甚者，認為當官沒了“好處”，于是，失去了工作的積極性，產(chǎn)生了懶政惰政現(xiàn)象。按照中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、根本宗旨以及社會主義核心價值觀的要求，作為人民公仆的公務員，肩負著領(lǐng)導全國各族人民全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的艱巨歷史任務，基層公務員則更是責任重大。

（三）晉升通道的擁堵與尋求出路的困難導致慵懶散成為主要選擇

公務員隊伍管理的科層制和我國集中領(lǐng)導的行政模式，使得處于該體系中的基層公務員，每上升一個臺階都非常困難。據(jù)《2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2016年底，全國共有公務員 719 萬人。我國《公務員法》第十六條規(guī)定，公務員領(lǐng)導職務層次分國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職，共10級。廳局級以下設非領(lǐng)導職務，包括巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員共8級。最為關(guān)鍵的是，《公務員法》明確規(guī)定“職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據(jù)”（第十九條）。我國的行政機構(gòu)由下至上，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、地（州/市）、?。ㄊ?區(qū)）、國家五級，每年新錄入的公務員絕大部分都在基層，2016年新錄入公務員的85.6%在地方，更多入職基層的公務員不少服務于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其下屬的村（社區(qū)）。就湖南而言，現(xiàn)有14個地（州）市，125個縣（區(qū)/市），2400多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）。根據(jù)《公務員職務與級別管理規(guī)定》（2006），每個職務又與多個級別相對應，由高到低從一級直到二十七級。一個剛?cè)肼毜霓k事員進入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科行政領(lǐng)導職位則要在定級后躍升三級達到二十四級，并在十七級之前繼續(xù)努力，才有繼續(xù)上升的機會。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，把當公務員作為“實現(xiàn)個人社會價值”的占42.9%，對這些“積極青年”而言，其晉升的難度非常之大。尤其是當他們奮斗了十多年后，人到中年，若升遷無望，則進退兩難。如果級別也上不去，待遇上不來，則必然會滋生消極思想，再若沒有合理的容錯機制，他們必然會選擇懶政惰政。

三、解決懶政惰政問題的主要路徑

為解決當前基層公務員隊伍中的懶政惰政問題，各地進行了一些有益的探索，如貴州省黔西南州實施了“向惰政宣戰(zhàn)，向惰政問責”的“干部召回管理制度”[7]，湖南郴州、湘潭等市構(gòu)建了問責為官不為的督辦平臺[2]。江蘇泰州則用“蝸牛獎”的黃牌警告警醒督促惰政基層公務員[8]。解決基層公務員懶政惰政問題并非某單一措施就能奏效，需要綜合權(quán)衡、從長計議，形成一套既能發(fā)揮基層公務員工作積極性，又能使其嚴格遵守黨紀國法、秉持職業(yè)操守的長效機制，讓想干事、能干事的人大膽放手干事業(yè)，讓思想認識不正確，尤其是想利用手中權(quán)力謀取私利的人無藏身之地。根據(jù)當前實際情況，解決基層公務員懶政惰政問題應從以下三個方面著手：

（一）為基層公務員群體提供合理收入保障以適應經(jīng)濟社會發(fā)展

這種收入保障主要是指基層公務員群體必要的工資類合法收入。如果從基本工資性收入來講，基層公務員的基本工資不算很高，某些級別較低的基層普通公務員甚至還很低。本課題的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，受訪者中62.4%的人表示對自己的工資待遇“不滿意”，表示“滿意”的僅占3%。52.6%的受訪者表示“要想保持公務員隊伍的整體廉潔”，工資收入每月應在8000元以上。雖然基層公務員工資待遇不高，但公務員的各種“福利”待遇大大提高了他們的實際生活水平。因此，這種工資不高、“錢”途無量的局面吸引了大量高校畢業(yè)生報考公務員，并刺激了公務員們?yōu)楂@得一官半職、實現(xiàn)名利雙收的強大內(nèi)在動力，一旦時機成熟，有些黨性不強、意志不堅的人就會大撈一把，以彌補此前的“虧空”。此類忽視基層公務員實際經(jīng)濟生活狀況，一味強調(diào)“黨性”的管理理念在市場經(jīng)濟條件下越來越顯蒼白。高薪不一定養(yǎng)廉，但低薪肯定會刺激貪腐。所以，讓基層公務員群體用較低的收入維持群體性的一種清廉且高尚的職業(yè)操守實屬困難。如果沒有合理的工資性合法收入的基本保障，其他的制度建設都將失去堅實的基礎(chǔ)。一時的高標準嚴要求或許能夠奏效，但這些要求一旦放松，反彈將會更加厲害。

（二）明確基層公務員的基本行為規(guī)范以解除不必要的后顧之憂

行政事務紛雜的特點，為行政權(quán)力的擴張?zhí)峁┝丝趯?。以往基層公務員權(quán)力不斷膨脹，由此形成了權(quán)力不受約束的狀況，而且責任追究制度不完善，各級基層公務員只聽上不聽下，只要按照上級領(lǐng)導意圖行事，就不會出什么大問題。這樣，他們用職業(yè)優(yōu)越感進行自我安慰，有灰/黑色收入的“美好”預期維持既有的生活狀態(tài)，基層公務員的工作、生活就這樣年復一年的維持著。但從嚴治黨以來，這種平衡被打破了。習近平總書記強調(diào)說，“當干部就不要想發(fā)財，想發(fā)財不要當干部”，否則，就要出問題。[4]181現(xiàn)在特別強調(diào)層層追責，并實行一崗雙責，行政責任層層傳導，千條線萬條線，都在基層一線穿，于是，各種責任最終落到基層公務員身上。上級的督查追責，群眾的各種意見訴求，使基層公務員在工作中增添了太多的顧慮。多干事出差錯的機會多，少干事出差錯的機會自然少。有想法有能力想干事的人在嚴厲追責機制下，因害怕追責自然萌生“吃力不討好”不如少做或不做的懶政惰政想法，這是調(diào)研中基層公務員反映比較普遍的現(xiàn)象。全國政協(xié)常委、湖南省政協(xié)副主席張大方在全國政協(xié)十三屆常委會第二次會議分組討論會上，為精準扶貧戰(zhàn)線的基層公務員說話：“基層干部本身待遇偏低，壓力大，有時候自己的孩子、老婆都顧不上，貼錢貼精力，往往還得不到肯定?！痹诮鉀Q這一問題方面，張大方提出，要對基層公務員在政治上給“活力”，思想上給“定力”，以結(jié)果為導向，把握臨界點，避免矯枉過正，要建立科學評價體系，建立并落實為好干部撐腰的容錯機制。這些建議可細化為基層公務員行政行為的基本規(guī)范，讓他們明確自己權(quán)力行使的邊界，同時為非主觀故意的失誤提供政治上的保護，不要因為追責而誤傷了他們的積極性，打消他們的后顧之憂，使其主動放手干事業(yè)。

（三）建立正常的基層公務員準入退出機制以激發(fā)工作積極性

從現(xiàn)在的公務員管理體制來看，公務員有問題了才清退，自動退出則被認為“不正?！薄Ｆ鋵?，除了涉密或暫時無法替代的專業(yè)技術(shù)特殊崗位外，絕大部分崗位的公務員換崗或流動不會產(chǎn)生人才匱乏的問題。在市場經(jīng)濟條件下，如果有些基層公務員轉(zhuǎn)變了自己的職業(yè)目標，想離開公務員隊伍，應該成為一種正?，F(xiàn)象。只要通過了離任審計，應準予離職。如果擔心這些人離職后會利用曾經(jīng)的影響力和人脈謀取私利，那是國家規(guī)范市場行為和官場行為的其它相關(guān)法律制度所管理的范圍，不應成為基層公務員主動離職的障礙。讓想留在公務員隊伍中的人安心大膽地去干事業(yè)，讓心不在焉的人主動離開，這樣，基層公務員隊伍懶政惰政的現(xiàn)象自然就會減少很多。從調(diào)查情況看，表示考慮過轉(zhuǎn)行的占比34.94%，被調(diào)查對象所在單位存在有轉(zhuǎn)行的占55.72%。這種情況表明，當前公務員管理機制下，安心本職工作公務員所占比例并不高。為了讓基層公務員積極勤奮工作，應有相應順暢的退出機制，不應等到懶政惰政的人出了大的問題再開除他們。至于有人擔心，如果允許公務員自由退出，是不是會出現(xiàn)類似于美國政府停擺的現(xiàn)象？這種考慮未免顯得有點多余。有出有進，讓想干事的人留下來，何來政府停擺？更何況，退出并非沒有程序，說走就走，而要通過離任審計、完成工作交接，政府部門的工作，怎會因為幾個懶政惰政的公務員的退出就停擺呢！

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責任編校 王學青