國(guó)際移民組織

王昉

在全球化的影響下，移民問(wèn)題對(duì)國(guó)家和人民的影響比以往任何時(shí)期都大。移民與地緣政治、貿(mào)易和文化交流交織在一起，為國(guó)家、企業(yè)和社會(huì)提供了巨大的利益。移民有助于改善原籍國(guó)和目的地國(guó)人民的生活，并為全世界數(shù)百萬(wàn)人在國(guó)外創(chuàng)造安全和有意義的生活提供了機(jī)會(huì)。然而，并非所有遷移都發(fā)生在積極的環(huán)境中。近年來(lái)，由于沖突、迫害、環(huán)境退化和變化以及人類安全和機(jī)會(huì)的嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致消極的遷移增加了。根據(jù)國(guó)際移民組織《2018年世界移民報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全球約有2.4億名國(guó)際移徙者（占世界人口的3.3%）。全球流離失所人數(shù)創(chuàng)下歷史新高，境內(nèi)流離失所者人數(shù)超過(guò)4000萬(wàn)人，難民人數(shù)超過(guò)2200萬(wàn)人。為了確保移民在全世界范圍有序地流動(dòng)，需要國(guó)際移民組織協(xié)助有關(guān)國(guó)家處理移民問(wèn)題。

國(guó)際移民組織成立于1951年12月5日，成立之初名為“歐洲移民遷移政府間臨時(shí)委員會(huì)”（Provisional Intergovernmental Committee for the Movements of Migrants from Europe，PICMME）。1952 年更名為“歐洲移民問(wèn)題政府間委員會(huì)”（Intergovernmental Committee for European Migration，ICEM）；1980 年，再次更名為“政府間移民問(wèn)題委員會(huì)”（Intergovernmental Committee for Migration，ICM）；1987年，該組織修訂章程，并于1989年執(zhí)行后，更名為“國(guó)際移民組織”（International Organization for Migration，IOM）。目前，國(guó)際移民組織擁有166個(gè)成員國(guó)和8個(gè)觀察員國(guó)?？偛吭O(shè)在日內(nèi)瓦，在100多個(gè)國(guó)家設(shè)有辦事處。

一、國(guó)際移民組織的組織架構(gòu)及其主要職能

（一）組織架構(gòu)

1.理事會(huì)

由全體成員國(guó)的代表組成，每年舉行一次會(huì)議，理事會(huì)主席任期一年。理事會(huì)的職能是決定該組織的政策，審議并批準(zhǔn)執(zhí)行委員會(huì)和總干事的報(bào)告，審議該組織活動(dòng)方案、預(yù)算、開(kāi)支等。

2.執(zhí)行委員會(huì)

由理事會(huì)選舉產(chǎn)生的11個(gè)成員國(guó)的代表組成，任期兩年。執(zhí)委會(huì)每年至少舉行一次會(huì)議，研究和審議該組織的政策、計(jì)劃和活動(dòng)、總干事的年度報(bào)告，審查理事會(huì)權(quán)限內(nèi)的財(cái)政或預(yù)算，在理事會(huì)休會(huì)期間，就理事會(huì)權(quán)限內(nèi)的問(wèn)題作出緊急決定等。

3.行政署

由總干事、副總干事和理事會(huì)決定的其他工作人員組成，總干事和副總干事由理事會(huì)選舉產(chǎn)生，任期五年，可連任。總干事對(duì)理事會(huì)和執(zhí)委會(huì)負(fù)責(zé)。

4.區(qū)域辦事處

制定區(qū)域戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，并為其區(qū)域內(nèi)的國(guó)家提供計(jì)劃和行政支持。國(guó)際移民組織有九個(gè)區(qū)域辦事處，這些區(qū)域辦事處設(shè)在塞內(nèi)加爾達(dá)喀爾、肯尼亞內(nèi)羅畢、埃及開(kāi)羅、南非茨瓦內(nèi)、哥斯達(dá)黎加圣何塞、阿根廷布宜諾斯艾利斯、泰國(guó)曼谷、比利時(shí)布魯塞爾和奧地利維也納。

5.多邊機(jī)構(gòu)

外交使團(tuán)和非政府組織關(guān)系的特別聯(lián)絡(luò)處。這些辦事處設(shè)在美利堅(jiān)合眾國(guó)的紐約和埃塞俄比亞的亞的斯亞貝巴。

6.行政中心

國(guó)際移民組織有兩個(gè)行政中心（巴拿馬和馬尼拉），為國(guó)際移民組織的辦事處網(wǎng)絡(luò)提供信息技術(shù)和行政服務(wù)方面的核心支持。為了實(shí)現(xiàn)馬尼拉和巴拿馬行政中心效率和管理增長(zhǎng)，國(guó)際移民組織開(kāi)展了一項(xiàng)行動(dòng)，將總部和其他高成本地點(diǎn)的某些職能轉(zhuǎn)移到成本較低的地點(diǎn)。馬尼拉和巴拿馬行政中心在財(cái)務(wù)、信息技術(shù)、工作人員安全、項(xiàng)目跟蹤、健康和保險(xiǎn)等領(lǐng)域提供支持。每個(gè)行政中心的大部分功能區(qū)域都涵蓋不同的地理區(qū)域：巴拿馬行政中心為美洲提供支持，馬尼拉行政中心為世界其他地區(qū)提供支持。

7.國(guó)家辦事處

國(guó)家辦事處具有資源調(diào)動(dòng)職能，通過(guò)協(xié)助籌資活動(dòng)以及就籌資政策、優(yōu)先事項(xiàng)和程序提供咨詢意見(jiàn)，進(jìn)一步負(fù)責(zé)調(diào)動(dòng)資源。這些辦事處位于日本東京、德國(guó)柏林、芬蘭赫爾辛基和美國(guó)華盛頓特區(qū)。

（二）主要職能

國(guó)際移民組織是非政治性的人道主義組織，其宗旨是通過(guò)與各國(guó)合作處理移民問(wèn)題，確保移民有秩序地移居接收國(guó)。為此規(guī)定了以下五大職能。

1.安排沒(méi)有特別協(xié)助的移民者有組織地遷移至那些提供移民機(jī)會(huì)的國(guó)家。

2.參與對(duì)難民、流離失所者和其他需要國(guó)際移民服務(wù)的個(gè)人進(jìn)行有組織的遷移，對(duì)這些人可由本組織和有關(guān)國(guó)家包括承諾接受這些人員的國(guó)家作出安排。

3.應(yīng)有關(guān)國(guó)家的要求并同其達(dá)成協(xié)議，提供移民服務(wù)，如招募、選擇、分類、語(yǔ)言培訓(xùn)、定向活動(dòng)、醫(yī)療檢查、安置、有助于接收和融合的活動(dòng)，并就移民問(wèn)題提供咨詢服務(wù)和符合本組織目標(biāo)的其他協(xié)助。

4.應(yīng)各國(guó)要求或同其他有關(guān)國(guó)際組織合作，為移民自愿返回包括自愿遣返提供類似的服務(wù)。

5.為各國(guó)及國(guó)際組織和其他組織提供論壇，交換意見(jiàn)和經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)國(guó)際移民問(wèn)題上各種努力的合作和協(xié)調(diào)，包括對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行研究以尋求切實(shí)的解決方法。

二、國(guó)際移民組織的歷史沿革

（一）歐洲人口遷移的區(qū)域組織（1951年—1979年）

二戰(zhàn)結(jié)束后，處于戰(zhàn)后恢復(fù)期的歐洲失業(yè)率居高不下，致使大量勞動(dòng)力流入美國(guó)。1951年12月5日，由美國(guó)主導(dǎo)召開(kāi)的布魯塞爾會(huì)議結(jié)束的當(dāng)天成立了獨(dú)立于聯(lián)合國(guó)體系之外的組織——?dú)W洲移民遷移政府間臨時(shí)委員會(huì)。按照會(huì)議的安排，臨時(shí)委員會(huì)主要目標(biāo)是為西歐大多數(shù)流離失所者、失業(yè)者或者等待就業(yè)的人提供遷移服務(wù)。1952年1月，臨時(shí)委員會(huì)召開(kāi)第一次會(huì)議，規(guī)定從1952年2月1日起開(kāi)始運(yùn)行。幾個(gè)月后，臨時(shí)委員會(huì)于1952年10月13日至21日召開(kāi)第四次會(huì)議，20個(gè)國(guó)家的政府代表參加會(huì)議，就委員會(huì)是否還有存在的必要進(jìn)行討論。經(jīng)過(guò)九天會(huì)議，代表們一致同意組建正式組織即“歐洲移民問(wèn)題政府間委員會(huì)”。 從 1952 年的“歐洲移民遷移政府間臨時(shí)委員會(huì)”（CPICMME）到 1953 年更名為“歐洲移民問(wèn)題政府間委員會(huì)”（ICEM），再到 1980 年改名為“政府間移民問(wèn)題委員會(huì)”（ICM），該組織在處理移民問(wèn)題上不斷突破地域限制，冷戰(zhàn)色彩逐步淡化，移民治理功能得以擴(kuò)展。

（二）由區(qū)域組織發(fā)展為國(guó)際組織（1980年—2000年）

經(jīng)過(guò)20世紀(jì)70年代的發(fā)展，ICEM 援助對(duì)象不再局限于國(guó)家移民，還包含難民等；援助內(nèi)容除傳統(tǒng)的運(yùn)輸任務(wù)外，還形成涵蓋登記、培訓(xùn)、醫(yī)療等全方位的服務(wù)內(nèi)容；援助對(duì)象的來(lái)源地不再集中在歐洲，而是過(guò)渡到亞非拉美國(guó)家。1980年11月1日，在第55次會(huì)議上，為了更好地運(yùn)作，理事會(huì)通過(guò)一項(xiàng)決議——委員會(huì)改名為政府間移民問(wèn)題委員會(huì)（ICM）

這一時(shí)期，除了進(jìn)行難民安置工作外，借鑒在非洲國(guó)家開(kāi)展移民發(fā)展計(jì)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，ICM在亞洲、非洲國(guó)家也開(kāi)展了移民發(fā)展計(jì)劃。1985年在馬來(lái)西亞啟動(dòng)職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃；1989年在曼谷與泰國(guó)政府聯(lián)合成立人力資源發(fā)展辦公室，致力于促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家之間的專家交流。ICM還在非洲國(guó)家肯尼亞（1982年）和索馬里（1984年）相繼組建區(qū)域辦公室，幫助這些國(guó)家分析國(guó)內(nèi)就業(yè)狀況，并將高技能非洲人回遷到這些國(guó)家。

1987年5月20日，成員國(guó)在修訂章程上達(dá)成一致，并于1989年11月14日開(kāi)始執(zhí)行。修訂的章程執(zhí)行后，委員會(huì)改為現(xiàn)名國(guó)際移民組織（IOM）。

（三）加入全球移民治理工作 （2001年至今）

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)際移民組織一方面不斷發(fā)展以應(yīng)對(duì)全球移民遷移及其帶來(lái)的挑戰(zhàn)，另一方面，則不斷地促使各國(guó)參與到全球移民治理的討論、全球移民治理事務(wù)中來(lái)。這一時(shí)期，國(guó)際移民組織成員國(guó)數(shù)量劇增，從2001年的86個(gè)成員國(guó)增加到2017年的166個(gè)成員國(guó)，基本上涵蓋了世界各大洲的國(guó)家。

為了加強(qiáng)成員國(guó)國(guó)家間的交流與合作，促進(jìn)移民治理經(jīng)驗(yàn)的分享實(shí)踐，2001年11月，國(guó)際移民組織搭建國(guó)際移民論壇，成為全球移民問(wèn)題領(lǐng)域的動(dòng)員樞紐。通過(guò)論壇探尋應(yīng)對(duì)國(guó)際移民問(wèn)題挑戰(zhàn)的合作治理途徑的一個(gè)非正式機(jī)制。

2016年7月25日，聯(lián)大通過(guò)決議，批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)同國(guó)際移民組織間關(guān)系協(xié)定》的決議草案，同意國(guó)際移民組織成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的相關(guān)機(jī)構(gòu)。這一協(xié)定旨在加強(qiáng)雙方合作，增強(qiáng)各自履行任務(wù)的能力，對(duì)今后的合作與協(xié)調(diào)方式等作出一系列具體安排。

三、中國(guó)與國(guó)際移民組織的關(guān)系

國(guó)際移民組織成立的早期，與中國(guó)的聯(lián)系和交往并不多。1952年3月，國(guó)際移民組織在香港地區(qū)成立了辦事處。20 世紀(jì) 70 年代后期，中國(guó)開(kāi)始對(duì)外開(kāi)放，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，中國(guó)也加強(qiáng)了與國(guó)際移民組織的合作。1996年，中國(guó)參與了由國(guó)際移民組織發(fā)起的打擊和減少東亞和東南亞人口販賣和偷渡的“馬尼拉機(jī)制” （Manila Process）。隨后每年中國(guó)均參加該機(jī)制的移民問(wèn)題會(huì)議。

2001年，中國(guó)成為國(guó)際移民組織的觀察員國(guó)，而后出席國(guó)際移民組織理事會(huì)的歷屆會(huì)議。2004年至2006年，中國(guó)參加了國(guó)際移民組織主辦的國(guó)際移民論壇（International Dialogue on Migration）、伯爾尼倡議（Berne Initiative）亞洲區(qū)域磋商會(huì)議。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)20年的溝通與合作，2016年6月30日，中國(guó)正式成為國(guó)際移民組織的成員國(guó)，標(biāo)志著中國(guó)與國(guó)際移民組織的合作取得了歷史性進(jìn)步。中國(guó)加入國(guó)際移民組織不僅有助于完善國(guó)際移民管理制度，促進(jìn)本國(guó)出入境管理體制改革，還有助于加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的合作，共同防控非法移民、解決難民問(wèn)題和打擊國(guó)際犯罪。 ■