新時(shí)代的農(nóng)業(yè)發(fā)展亟需政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

李國(guó)祥

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策主要目標(biāo)是追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增長(zhǎng)。進(jìn)入新時(shí)代，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)升級(jí)等新形勢(shì)下，要求農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策目標(biāo)應(yīng)加快向提高質(zhì)量效益競(jìng)爭(zhēng)力轉(zhuǎn)變。

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策目標(biāo)手段轉(zhuǎn)變的時(shí)代要求

我國(guó)不斷提高的潛在生產(chǎn)能力，相對(duì)緩慢的人口增長(zhǎng)，以及居民食物需求已經(jīng)進(jìn)入到高質(zhì)量消費(fèi)替代數(shù)量增長(zhǎng)與消費(fèi)飽和并存的格局，決定了農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)進(jìn)入新階段?？紤]到對(duì)外開放進(jìn)一步擴(kuò)大和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源多元化，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度超過人口增長(zhǎng)速度，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給超過居民食物消費(fèi)需求將成為常態(tài)。

對(duì)農(nóng)業(yè)潛在增長(zhǎng)起決定性作用的是科技進(jìn)步。我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率己接近60%，科技創(chuàng)新對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的影響程度已經(jīng)超過農(nóng)業(yè)資源的貢獻(xiàn)。新的科技革命，特別是生物科技革命，對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)最為顯著。轉(zhuǎn)基因和基因編輯等技術(shù)使農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)潛力不斷地明顯釋放。信息化技術(shù)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化等物化技術(shù)有機(jī)融合，使農(nóng)業(yè)由過去繁重的體力勞動(dòng)向智能作業(yè)轉(zhuǎn)變。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件持續(xù)改善，農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害和病蟲害及動(dòng)物疫情能力不斷提高。過去我國(guó)農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害影響大，農(nóng)作物受災(zāi)面積占播種面積往往都超過30%。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和農(nóng)業(yè)投入的不斷增加，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地治理等國(guó)家工程的實(shí)施，近年來的受災(zāi)率大約僅有過去的一半左右。

從供求關(guān)系角度來看，糧食安全狀況取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力增長(zhǎng)與人口增長(zhǎng)速度的“賽跑”。科技進(jìn)步、食物來源多樣化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力較快增長(zhǎng)帶來不斷源泉。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入提高，世界人口仍然保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但速度會(huì)放緩。農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)速度保持快于人口增長(zhǎng)速度的態(tài)勢(shì)，意味著全球糧食安全狀況將持續(xù)改善。

“入世”以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)受國(guó)際市場(chǎng)沖擊越來越大，一些農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)出現(xiàn)了萎縮，一些農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模增長(zhǎng)速度明顯快于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)增長(zhǎng)速度。2017年農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增長(zhǎng)速度是我國(guó)農(nóng)業(yè)名義增長(zhǎng)速度的4倍多?！叭胧馈焙?，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易逆差不斷增加，2017年農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易逆差超過500億美元，比上年增長(zhǎng)30%多。

進(jìn)入2018年，中美貿(mào)易摩擦呈現(xiàn)出不斷升級(jí)的態(tài)勢(shì)。從最終結(jié)果來看，由美國(guó)單方面挑起的中美貿(mào)易摩擦必將以協(xié)商“收?qǐng)觥?。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展必須著力提高農(nóng)業(yè)對(duì)外開放水平，抓住新一輪農(nóng)業(yè)科技革命機(jī)遇，多途徑提高中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

新時(shí)代的變化，不斷給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)。多樣化、高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)的需求增長(zhǎng)，是新時(shí)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大機(jī)遇。但是，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)仍舊前所未有：農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展能力無法滿足多樣化高品質(zhì)需求；農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)與資源環(huán)境保護(hù)改善不協(xié)調(diào)問題仍然十分突出，特別是農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的有效性顯得嚴(yán)重不足；農(nóng)戶應(yīng)對(duì)氣候、市場(chǎng)及其他無法預(yù)期的沖擊的韌性亟待改善。

農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策調(diào)整的國(guó)際趨勢(shì)

從歷史趨勢(shì)來看，OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）成員雖然對(duì)農(nóng)業(yè)支持總量保護(hù)不斷擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，但單個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體獲得的支持力度呈現(xiàn)出下降態(tài)勢(shì)，扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易的支持方式總體也趨于弱化。根據(jù)OECD監(jiān)測(cè)，2015 2017年期間，OECD成員年均農(nóng)業(yè)支持總規(guī)模為3170億美元，其中72%，即2270億美元用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持總額在農(nóng)業(yè)總收入中比重下降到18%，比1995-1997年期間年均比重低12個(gè)百分點(diǎn)，OECD成員農(nóng)民收入來源于政策支持的比重呈現(xiàn)出下跌態(tài)勢(shì)。OECD對(duì)世界多數(shù)國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果表明，各國(guó)普遍采取政策支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量或者商品量超過市場(chǎng)實(shí)際需求量，這是導(dǎo)致國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于均衡價(jià)格和全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷的重要原因。

減少對(duì)生產(chǎn)和市場(chǎng)扭曲的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)已經(jīng)成為世界趨勢(shì)。2015—2017年期間，OECD成員依據(jù)當(dāng)年實(shí)際農(nóng)作物種植面積和養(yǎng)殖動(dòng)物數(shù)據(jù)計(jì)發(fā)農(nóng)業(yè)支持量在農(nóng)業(yè)總收入中比重下降到大約15%，而依據(jù)歷史上某個(gè)特定年份的農(nóng)作物種植面積和飼養(yǎng)動(dòng)物數(shù)量計(jì)發(fā)的農(nóng)業(yè)支持量在農(nóng)業(yè)總收入中比重大約占到4%左右。

從OECD成員農(nóng)業(yè)支持制度改革進(jìn)程來看，扭曲農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與貿(mào)易的支持量所占比重下降的同時(shí)，一些國(guó)家或者地區(qū)探索實(shí)施新的農(nóng)業(yè)支持方式，特別是旨在增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入且不以農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與貿(mào)易量為依據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持方式被不斷創(chuàng)新實(shí)施。如休耕補(bǔ)貼，根據(jù)環(huán)境和動(dòng)物福利保護(hù)改善狀況計(jì)發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持量，得到越來越多的重視。

美國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度演變的主要趨勢(shì)也值得關(guān)注。首先，美國(guó)農(nóng)業(yè)支持對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入的作用趨于下降。據(jù)資料，美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持量在農(nóng)業(yè)總收入中比重由1995—1997年期間的12%下降到20152017年期間的10%以下；其次，美國(guó)趨于放棄選擇農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格支持手段。據(jù)估計(jì)，2015—2017年期間美國(guó)年均市場(chǎng)價(jià)格支持量為105.1億美元， 比1986-1988年期間年均市場(chǎng)價(jià)格支持量減少了12.5%， 比1995 1997年期間年均市場(chǎng)價(jià)格支持量減少了7.3%；第三，美國(guó)財(cái)政給予農(nóng)民的補(bǔ)貼趨于增加。近年來美國(guó)給予農(nóng)民的財(cái)政補(bǔ)貼不斷創(chuàng)歷史新高。據(jù)估計(jì)，2017年美國(guó)給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的各類財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到396.1億美元，為歷史最高。其中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)越來越受到重視。

對(duì)全面推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的設(shè)想

對(duì)于糧食生產(chǎn)者來說，支持保護(hù)政策需要實(shí)現(xiàn)由過去的保護(hù)調(diào)動(dòng)擴(kuò)大生產(chǎn)積極性為主，向優(yōu)化配置糧食生產(chǎn)資源更好滿足市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)變。在農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系偏緊的條件下，為了保護(hù)消費(fèi)者利益，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，持續(xù)保護(hù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)積極性，增加農(nóng)產(chǎn)品供給，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策主要目標(biāo)選擇連年增產(chǎn)，這具有很強(qiáng)的邏輯性和合理性。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，且農(nóng)業(yè)潛在增長(zhǎng)速度超過人口增長(zhǎng)速度的情況下，以及進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放和堅(jiān)定走農(nóng)業(yè)國(guó)際化的背景下，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策主要目標(biāo)必然要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不斷地提高質(zhì)量效益競(jìng)爭(zhēng)力。

近年來，我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持保護(hù)制度改革基本方向，實(shí)現(xiàn)了由保護(hù)調(diào)動(dòng)糧農(nóng)積極性向保護(hù)耕地地力的轉(zhuǎn)變，甴價(jià)格支持為主向收入支持為主的轉(zhuǎn)變，由財(cái)政支持為主向財(cái)政金融支持并用轉(zhuǎn)變，由直接補(bǔ)貼向風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變。

進(jìn)入新時(shí)代以來，我國(guó)越來越重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，越來越重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支持保護(hù)手段的使用。但是，我國(guó)目前試行推行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全依賴商業(yè)保險(xiǎn)公司和市場(chǎng)化運(yùn)作的弊端十分明顯：保險(xiǎn)公司套保侵吞財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)很高，農(nóng)民理賠程序復(fù)雜困難，補(bǔ)償水平低；市場(chǎng)化運(yùn)作農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，無法根本解決商業(yè)化保險(xiǎn)公司營(yíng)利目標(biāo)和保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者利益的矛盾。如果把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的一種有效手段，最理想選擇還是將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)回歸到政策公益性上來，放棄由商業(yè)保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化運(yùn)作的做法，應(yīng)主要由財(cái)政主導(dǎo)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門參與實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。商業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)作的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全部推行市場(chǎng)化，僅僅作為農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的一種補(bǔ)充工具，不再作為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的工具或者手段。

全面推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，我國(guó)可考慮承諾在現(xiàn)有WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則下黃箱補(bǔ)貼為零，以避免農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端和沖突。

對(duì)于一般小農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可考慮主要使用政策性收入保險(xiǎn)手段，確保專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶收入水平高于絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)。凡是因自然災(zāi)害和市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶減收的，都有財(cái)政補(bǔ)助到絕對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)以上水平。

對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，可考慮主要使用政策性價(jià)格保險(xiǎn)手段。農(nóng)業(yè)政策性價(jià)格保險(xiǎn)是選擇性的且需要交納保費(fèi)的，即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以參加政策性價(jià)格保險(xiǎn)，也可以不參加政策性價(jià)格保險(xiǎn)，且根據(jù)自身實(shí)際情況選擇交納保費(fèi)金額。同時(shí)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是否具有參加政策性價(jià)格保險(xiǎn)的資格，需要設(shè)置一定的門檻和條件。

全面推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可以考慮由財(cái)政部門主導(dǎo)，根據(jù)財(cái)政支持能力和小農(nóng)戶收入情況及綠色農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格運(yùn)行等情況確定保險(xiǎn)賠付水平和預(yù)算支出，通過一卡通兌現(xiàn)到具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。同時(shí)，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門協(xié)助提供農(nóng)戶、市場(chǎng)價(jià)格、綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。