全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定專(zhuān)家委員會(huì)主任委員、首席專(zhuān)家高吉喜：形成生態(tài)保護(hù)紅線“全國(guó)一張圖”

葉曉婷 鄭挺穎 崔悅

2017年，在中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋的親自倡導(dǎo)和支持下，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)組建了由郝吉明院士、高吉喜研究員、徐海云總工程師等專(zhuān)家組成的10支環(huán)境科學(xué)首席傳播專(zhuān)家及團(tuán)隊(duì)，首席專(zhuān)家及團(tuán)隊(duì)針對(duì)青少年、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民、領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員等重點(diǎn)人群，圍繞生態(tài)環(huán)填部中心工作、社會(huì)熱點(diǎn)和公眾關(guān)切，在各類(lèi)環(huán)保科普宣傳活動(dòng)、專(zhuān)業(yè)環(huán)境科技論壇中開(kāi)展環(huán)境科學(xué)傳播。本欄目將圍繞熱點(diǎn)環(huán)境話題，采訪這10位環(huán)境科學(xué)首席傳播專(zhuān)家，與公眾分享他們的最新思考?！幷?/p>

“生態(tài)保護(hù)紅線”的概念自提出至今已有十幾年，這些年來(lái)，相關(guān)工作在實(shí)際推進(jìn)中取得哪些進(jìn)展？遇到了哪些瓶頸和障礙？7月27日，《環(huán)境與生活》雜志記者就此在京采訪了中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)“生態(tài)保護(hù)科學(xué)傳播團(tuán)隊(duì)”首席傳播專(zhuān)家、全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定首席專(zhuān)家高吉喜，高吉喜研究員也兼任中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)。

提出“紅線”劃定關(guān)鍵技術(shù)

7月27日下午，《環(huán)境與生活》雜志記者來(lái)到位于北京后英房胡同5號(hào)的環(huán)境國(guó)際公約履約大樓，只見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜辦公室的案頭上，堆滿了各省市的生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案。

高吉喜是被生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)保部）首批聘任的首席專(zhuān)家。早在2000年，高吉喜就提出劃定“生態(tài)紅線”、優(yōu)化國(guó)土生態(tài)安全格局的構(gòu)想。2002年，高吉喜在為浙江省安吉縣做生態(tài)規(guī)劃時(shí)，具體提出了“紅線控制”方案。如今，“生態(tài)保護(hù)紅線”這一設(shè)想已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。作為全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作首席專(zhuān)家，他率先提出紅線劃定的關(guān)鍵技術(shù)和流程，研究制定了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》。

“生態(tài)保護(hù)紅線”寫(xiě)入國(guó)法

在中共“十八大”之后，“生態(tài)保護(hù)紅線”作為國(guó)家戰(zhàn)略，正式寫(xiě)入黨和國(guó)家文件中，寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》和《國(guó)家安全法》。

談起“生態(tài)保護(hù)紅線”的提出緣由，高吉喜回憶，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、生物多樣性退化、自然災(zāi)害加劇等一系列生態(tài)問(wèn)題。1999至2002年，“全國(guó)生態(tài)環(huán)境調(diào)查及系統(tǒng)評(píng)估”發(fā)現(xiàn)，林地、濕地、草地等生態(tài)空間被嚴(yán)重?cái)D占。“我就思考，通過(guò)什么方式來(lái)改變這種現(xiàn)象，達(dá)到既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，所以提出了‘生態(tài)保護(hù)紅線這個(gè)概念——把一些重要的生態(tài)區(qū)域嚴(yán)格保護(hù)起來(lái)，保護(hù)區(qū)之外的地域可以為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所利用?！?/p>

“在國(guó)家政策出臺(tái)之前，地方做生態(tài)規(guī)劃時(shí)就應(yīng)用了‘紅線控制的概念，比如2002年，浙江安吉提出生態(tài)縣規(guī)劃并劃定生態(tài)紅線，由縣政府審核，縣人大通過(guò);珠三角地區(qū)也劃定了生態(tài)紅線?！备咚L(zhǎng)介紹。

2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，首次提出“劃定生態(tài)紅線”，生態(tài)保護(hù)紅線也因此成為繼“18億畝耕地紅線”后又一條被提到國(guó)家層面的“生命線”;十八屆三中全會(huì)把劃定生態(tài)保護(hù)紅線作為改革生態(tài)環(huán)境管理體制、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的最重要舉措之一;2015年，劃定工作被列入我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和實(shí)施方案之中，進(jìn)入各級(jí)政府實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。

2017年7月初，原環(huán)保部、發(fā)改委同財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家林業(yè)局、中科院、中國(guó)氣象局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局等部門(mén)，聯(lián)合成立了“生態(tài)保護(hù)紅線部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線各項(xiàng)任務(wù)，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專(zhuān)家委員會(huì)、協(xié)調(diào)工作小組和辦公室。“專(zhuān)家委員會(huì)的專(zhuān)家來(lái)自各系統(tǒng)各部門(mén)，而辦公室工作人員主要由生態(tài)環(huán)境部的人員組成，負(fù)責(zé)執(zhí)行劃定工作，包括頂層設(shè)計(jì)、制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，并指導(dǎo)地方進(jìn)行紅線的劃定。”高吉喜說(shuō)。

“生態(tài)保護(hù)紅線”理念從提出到被納入國(guó)家文件經(jīng)歷了十多年。高吉喜說(shuō)，“任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)，都需要理論延伸以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累過(guò)程，從這方面看進(jìn)程并不緩慢。但從環(huán)保工作者迫切的心態(tài)來(lái)看，十幾年是漫長(zhǎng)的。”

將納入中央環(huán)保督察范疇

生態(tài)保護(hù)紅線劃定和落實(shí)情況還將納入中央環(huán)保督察范疇，高吉喜表示，這說(shuō)明中央對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線工作的重視程度?！肮姸颊J(rèn)為治理水污染和霧霾非常重要，其實(shí)包括生物多樣性在內(nèi)的生態(tài)保護(hù)，對(duì)可持續(xù)發(fā)展也至關(guān)重要?！?/p>

我國(guó)生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)此前以建立自然保護(hù)區(qū)為主，后來(lái)主張建立重要生態(tài)功能區(qū)，再之后提出全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，如今提出“生態(tài)保護(hù)紅線”，高吉喜介紹，這一系列變化是生態(tài)保護(hù)體系逐步完善的過(guò)程，彼此有關(guān)聯(lián)，并不脫節(jié)?！吧鷳B(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)范圍和保護(hù)對(duì)象更廣，保護(hù)類(lèi)型更齊全。”

形成生態(tài)紅線“全國(guó)一張圖”

2017年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）。高吉喜說(shuō).這個(gè)《意見(jiàn)》在中國(guó)生態(tài)保護(hù)歷史上意義非凡，將生態(tài)保護(hù)紅線劃定作為國(guó)家深化改革的任務(wù)來(lái)執(zhí)行，代表了黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的決心及意志?！兑庖?jiàn)》發(fā)布宣示紅線劃定工作正式啟動(dòng)。

該《意見(jiàn)》提出，2017年年底前，完成京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線省（市）生態(tài)保護(hù)紅線劃定;2018年年底前，其他省份完成劃定，形成生態(tài)保護(hù)紅線“全國(guó)一張圖”;2020年年底前，全面完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定、勘界定標(biāo)和監(jiān)管體系建設(shè)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。

高吉喜解釋?zhuān)走x京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是因?yàn)榧t線劃定是系統(tǒng)性工作，過(guò)去并無(wú)充足經(jīng)驗(yàn)，要在一年內(nèi)全部啟動(dòng)、完成，是做不到的，京津冀和長(zhǎng)三角的生態(tài)區(qū)域非常重要，保護(hù)迫在眉睫，而且這兩個(gè)區(qū)域的技術(shù)團(tuán)隊(duì)實(shí)力相較其他地區(qū)雄厚，具備優(yōu)先劃定的條件。

高吉喜指出，紅線劃定時(shí)要注意區(qū)域間的協(xié)調(diào)，以及生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)之間的矛盾協(xié)調(diào)。具體說(shuō)來(lái)，一是要求各個(gè)省份間進(jìn)行有效銜接，比如京津冀地區(qū)要求北京要與天津、河北銜接，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)要求11個(gè)相關(guān)省份銜接，二是統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)的整體性和系統(tǒng)性，結(jié)合山脈、河流、植被、地貌單元等自然邊界以及生態(tài)廊道的連通性，盡量避免生境破碎化，三是加強(qiáng)跨區(qū)域間生態(tài)保護(hù)紅線的有序銜接，保證劃定范圍的連續(xù)性與完整性。

“祁連山過(guò)去在甘肅省有自然保護(hù)區(qū)，在青海省也有保護(hù)區(qū)，整個(gè)山脈被分片劃分保護(hù)，現(xiàn)在紅線的重新劃定改變了祁連山被分成若干塊的局面，使其形成了完整、連續(xù)的保護(hù)區(qū)域?！备咚L(zhǎng)舉例說(shuō)。

生態(tài)保護(hù)紅線不是無(wú)人區(qū)

“絕大多數(shù)省份在‘生態(tài)功能重要性與敏感性評(píng)估后，發(fā)現(xiàn)被評(píng)估區(qū)域里存在很多企業(yè)，有些甚至從事礦石開(kāi)采。保護(hù)還是開(kāi)發(fā)？這是很大的矛盾點(diǎn)，亟需解決?！备呒矎?qiáng)調(diào)，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定“既要尊重科學(xué)，又要實(shí)事求是，保證劃定后能落地操作”。生態(tài)保護(hù)紅線不是橡皮筋，《意見(jiàn)》規(guī)定，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)壓力而改變紅線范圍，除非有戰(zhàn)略發(fā)展需求，比如存在特別重要的礦產(chǎn)資源需要開(kāi)發(fā)或要建設(shè)公路鐵路等，可對(duì)紅線在科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上適度調(diào)整。“全國(guó)就一條生態(tài)保護(hù)紅線，這條紅線由國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，各省組織實(shí)施，同時(shí)要和相應(yīng)市縣進(jìn)行充分溝通銜接;通過(guò)科學(xué)性評(píng)估確定范圍，與市縣對(duì)接，保障紅線實(shí)實(shí)在在落地。因《意見(jiàn)》明確規(guī)定，一條生態(tài)紅線管控所有重要生態(tài)空間，所以地市不再單獨(dú)劃生態(tài)保護(hù)紅線?！?/p>

高所長(zhǎng)提醒，公眾對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的認(rèn)知存在誤區(qū)，有人以為紅線內(nèi)不許存在人類(lèi)活動(dòng)。從保護(hù)和利用角度講，紅線里面確實(shí)是極重要、極敏感、最需要保護(hù)的區(qū)域，必須“嚴(yán)格管控”，但如果限制了地區(qū)發(fā)展，就要進(jìn)行“合理的補(bǔ)償”;在保護(hù)的前提下，要進(jìn)行“科學(xué)的利用”。

目前各省生態(tài)保護(hù)紅線劃定比例多在20%～30%之間，西部地區(qū)更大一些?！叭暨@些區(qū)域完全不讓用，是不科學(xué)、不合理的，比如草地也要適當(dāng)放牧，不然可能退化。保護(hù)和利用是一體化的，關(guān)鍵不是能不能利用，而是怎么利用的問(wèn)題。”

高所長(zhǎng)以非洲的馬賽馬拉國(guó)家公園為例介紹，該公園開(kāi)放供游客觀看野生動(dòng)物，卻沒(méi)有影響物種的生存。“這種方式一來(lái)讓人體驗(yàn)自然，認(rèn)識(shí)到生物多樣性保護(hù)的重要性，二來(lái)創(chuàng)收可以反哺生態(tài)保護(hù)，這是把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的典型案例，怎么科學(xué)化利用，不同區(qū)域要因地制宜探索。”高吉喜還透露，在生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法中，還明確提出了區(qū)域內(nèi)可以進(jìn)行和不能進(jìn)行的活動(dòng)清單。

劃紅線不是限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展

高吉喜告訴《環(huán)境與生活》，劃紅線的目的不是限制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，它其實(shí)是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展最重要的基礎(chǔ)?！鞍布?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線后，2003～2017年，林草覆蓋率持續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也非常迅速，當(dāng)?shù)睾侠砝蒙鷳B(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游，促進(jìn)各種副業(yè)發(fā)展，既保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，又將綠水金山變成了金山銀山。這是天時(shí)地利人和共同作用的結(jié)果，最重要的還是‘人的作用。有些地方也有類(lèi)似安吉的自然環(huán)境，但缺少‘人的思考?！?/p>

高所長(zhǎng)還補(bǔ)充，海南省也是典型案例，海南省劃定生態(tài)紅線的時(shí)間相對(duì)較早，他們依靠生態(tài)環(huán)境搞生態(tài)旅游，帶動(dòng)了整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！八侨珖?guó)第一個(gè)省域‘多規(guī)合一改革試點(diǎn)，先啃下規(guī)劃‘各自為政這塊硬骨頭，把海南的主體功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)體系、土地利用、林地保護(hù)利用和海洋功能區(qū)6個(gè)空間規(guī)劃，統(tǒng)籌在一張藍(lán)圖上，劃定了必須嚴(yán)守的陸地和海洋生態(tài)保護(hù)紅線，數(shù)百個(gè)不符合要求的建設(shè)項(xiàng)目被拒之門(mén)外。”

高吉喜強(qiáng)調(diào)，生態(tài)保護(hù)紅線劃定還有利于區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。譬如西藏、青海是我國(guó)的“水塔”，對(duì)長(zhǎng)江、黃河至關(guān)重要，在這些地方劃紅線，讓它們成為永久的水塔，可保證中下游地區(qū)的水源供給，再通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式回饋上游，就有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、保證不同區(qū)域發(fā)揮不同的作用。

“劃紅線是為了子孫后代的可持續(xù)發(fā)展。我們這一代人不能把所有資源都開(kāi)發(fā)了，把自然景觀都破壞了，讓后續(xù)發(fā)展失去生態(tài)支撐?！备咚L(zhǎng)表示。

紅線面積只能增不能減

“生態(tài)保護(hù)紅線的面積會(huì)逐步擴(kuò)大，依據(jù)有三?！备咚L(zhǎng)表示，一是隨著經(jīng)濟(jì)水平和生產(chǎn)力提高，單位面積的土地產(chǎn)出也會(huì)相應(yīng)提高，這么一來(lái)，用于生產(chǎn)的土地面積將逐步減少。二是隨著生物多樣性保護(hù)進(jìn)程加陜，物種所需棲息地面積也應(yīng)逐漸增大。三是隨著全球氣候變化，適宜各物種生存的地點(diǎn)也在發(fā)生變化，紅線范圍也要做相應(yīng)調(diào)整，計(jì)劃每5年調(diào)整一次，調(diào)整的面積只能增加，不能縮小。

他還強(qiáng)調(diào)，劃紅線時(shí)頂層設(shè)計(jì)要有前瞻性，比如特別考慮了氣候變化，計(jì)算、模擬了“國(guó)寶”大熊貓的實(shí)際分布范圍，預(yù)測(cè)到2050年，大熊貓的分布范圍會(huì)向西北方向發(fā)生一定變化?，F(xiàn)實(shí)中劃紅線時(shí)還要考慮當(dāng)?shù)鼐用竦纳顮顩r，在保證大熊貓生存區(qū)域完整性的基礎(chǔ)上，考慮當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的空間，必要時(shí)對(duì)一些重要區(qū)域的居民進(jìn)行外遷。

對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線面積大的市縣弱化考核GDP

紅線劃定后如何監(jiān)控執(zhí)行狀態(tài)？高吉喜介紹，國(guó)家目前正制定相關(guān)評(píng)估辦法，采取年度管理評(píng)估，每年對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域進(jìn)行績(jī)效考核，指標(biāo)相對(duì)簡(jiǎn)單，包括面積是否改變、有無(wú)人為活動(dòng);5年進(jìn)行一次全面評(píng)估行動(dòng)，包括生態(tài)區(qū)域功能是否發(fā)生變化等。這種考核相當(dāng)于給各級(jí)政府戴上了“綠色緊箍咒”。

高所長(zhǎng)笑著說(shuō)：“我們希望對(duì)紅線面積大的市縣弱化GDP考核，甚至不要考核GDP，而是看生態(tài)環(huán)境保護(hù)得好不好，有很多市縣已經(jīng)實(shí)行這種方式，不能說(shuō)只有GDP上升了，干部才能升遷，生態(tài)環(huán)境保護(hù)好了，也要掛紅花。”

此外，國(guó)家正建設(shè)和完善生態(tài)保護(hù)紅線綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系及監(jiān)管平臺(tái)。據(jù)了解，目前，發(fā)改委已批復(fù)國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，總投資2 86億元，前期土建工作已開(kāi)展，預(yù)計(jì)2020年年底前建成?！氨O(jiān)管平臺(tái)將依托衛(wèi)星遙感手段和地面生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，形成天一空一地一體化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)評(píng)估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)時(shí)監(jiān)控人類(lèi)干擾活動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)保護(hù)紅線的行為，立即依法依規(guī)處理，以確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變?！?/p>

高所長(zhǎng)還介紹，接下來(lái)要進(jìn)行勘界定標(biāo)、規(guī)劃并落實(shí)生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)及人口退出、制定生態(tài)補(bǔ)償辦法等。高吉喜談到，在生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作的推進(jìn)中，地方政府及公眾提出了不少意見(jiàn)和建議，這表明公眾高度關(guān)注此事?？苯缍?biāo)后會(huì)將范圍及保護(hù)對(duì)象明確標(biāo)示，樹(shù)立標(biāo)識(shí)牌，公眾心中有數(shù)后，若發(fā)現(xiàn)破壞行為就可以進(jìn)行舉報(bào)。

在高吉喜看來(lái)，“紅線”理念是中國(guó)特色，但也得到發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的贊賞。“因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)紅線體系是迄今為止最完整的保護(hù)體系，國(guó)際上大部分國(guó)家以世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）提出的保護(hù)體系為主，主要保護(hù)生物多樣性和自然景觀、白然資源，但我國(guó)的生態(tài)保護(hù)紅線將內(nèi)涵擴(kuò)展了，值得國(guó)際借鑒?！?/p>