優(yōu)化整合 差別管護(hù)

劉琪 王蓓

核心閱讀

自然保護(hù)地是自然生態(tài)空間最重要、最精華的組成部分，當(dāng)今世界大部分國家在構(gòu)建本國生態(tài)安全格局時都以自然保護(hù)地的形式進(jìn)行，自然保護(hù)地體系也是目前國際上被認(rèn)為最有效的自然保護(hù)手段之一。據(jù)初步統(tǒng)計，我國目前各類自然保護(hù)地超過1萬個，覆蓋了陸地面積的18%左右，國家林業(yè)和草原局從6月開始利用半年時間，在全國集中開展自然保護(hù)地大檢查，全面掌握各類自然保護(hù)地現(xiàn)狀，預(yù)防和遏制自然保護(hù)地生態(tài)破壞問題。

從國際視野來看，目前已有超過180個國家和地區(qū)參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的自然保護(hù)地分類體系劃定了本國或地區(qū)的生態(tài)保護(hù)地范圍，還參照IUCN自然保護(hù)地體系對不同類型的保護(hù)區(qū)實(shí)行不同級別的管理，通過健全法律體系、整合保護(hù)區(qū)域、明確管理機(jī)構(gòu)等方式強(qiáng)化自然地保護(hù)。

IUCN的自然保護(hù)地分類體系

自然保護(hù)地體系目前仍在不斷發(fā)展完善中，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）、聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、濕地國際（WI）、聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）等不同的國際機(jī)構(gòu)組織先后提出不同類型的自然保護(hù)地類型。其中，影響范圍最廣、最受世界各國認(rèn)可的是IUCN的自然保護(hù)地分類體系。世界上已建立起自然保護(hù)地（區(qū)）體系的國家大多沿用了IUCN的分級管理經(jīng)驗(yàn)， 雖然不同國家和地區(qū)在保護(hù)地的面積和數(shù)量上存在較大的差異，根據(jù)各國國情的不同在具體管理模式上也各自特色，但總體來看仍有許多共性的成功經(jīng)驗(yàn)和模式值得我國在推動自然保護(hù)地管理中學(xué)習(xí)和借鑒。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）成立于1948年，是歷史最悠久、規(guī)模最大的國際性非營利環(huán)保機(jī)構(gòu)，也是自然環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域唯一作為聯(lián)合國大會永久觀察員的國際組織。IUCN于1994年出版了《自然保護(hù)地管理類型指南》，根據(jù)主要管理目標(biāo)將自然保護(hù)地管制級別分成了7類，并明確了相應(yīng)的定義和目標(biāo)。其中，IUCN下屬的六個專家委員會之一的世界保護(hù)地委員會（WCPA） 專門負(fù)責(zé)推動成立陸地及海洋保護(hù)區(qū)，并推動對保護(hù)區(qū)進(jìn)行有效的管理。根據(jù)IUCN的相關(guān)報告，目前被WCPA收錄的各類自然保護(hù)地超過10萬個，覆蓋了地球表面超過1800萬平方公里的土地，占陸地總面積的比重超過13%。2014年起，IUCN為了樹立和推廣優(yōu)秀典型，建立和發(fā)布了“世界最佳管理保護(hù)地綠色名錄”（Green List，IUCN綠色名錄）。首批列入全球綠色名錄的自然保護(hù)地共23個，包括世界遺產(chǎn)地、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等，中國有6個保護(hù)地入選。

以健全法律體系作為保障

根據(jù)IUCN所界定的概念，自然保護(hù)地是一塊清晰界定的，以法律或其他有效方式予以認(rèn)可的、旨在實(shí)現(xiàn)長期保存自然以及相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)和文化價值的地理區(qū)域。采用IUCN保護(hù)地分類系統(tǒng)，需要在建立保護(hù)區(qū)時就依法明確其所屬類別并相應(yīng)確定其主要管理目標(biāo)。因此，法制建設(shè)理所應(yīng)當(dāng)是自然保護(hù)地建設(shè)和管理最基本的保障。

很多國家都高度重視立法對自然保護(hù)地的重要作用，通過立法來加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)和管理，使自然保護(hù)地在分類管理上有法可依。如英國早在1949年就制定出臺了《國家公園與鄉(xiāng)土利用法》，初步確立了英國自然保護(hù)地的管理體系和模式，而后又相繼出臺《野生生物與鄉(xiāng)村法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律予以進(jìn)一步明確和強(qiáng)化。俄羅斯1995年頒布《俄羅斯聯(lián)邦特保自然區(qū)法》，明確了各類自然保護(hù)地的性質(zhì)、資源權(quán)屬、批準(zhǔn)程序以及主要任務(wù)管理制度。澳大利亞1999年在原有涉及環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)的5部法律基礎(chǔ)上，整合頒布了國家《環(huán)境保護(hù)與生物多樣性保存法》，作為本國自然保護(hù)地的最高法。另外，加拿大的《國家公園法》《加拿大野生生物法》對本國野生生物保護(hù)區(qū)體系和國家公園體系的管理體制予以了法律上的明確。而日本則形成了以《環(huán)境基本法》為基礎(chǔ)、《自然環(huán)境保全法》為核心，自然公園、林地保護(hù)等專門法律為輔佐的自然保護(hù)地法律保障體系。

以整合保護(hù)區(qū)域作為前提

北美、歐洲、亞洲、大洋洲的大部分國家都是參考IUCN自然保護(hù)地系統(tǒng)按照生態(tài)要素或生態(tài)用地，將本國各類自然保護(hù)地在優(yōu)化整合的基礎(chǔ)上劃分為幾個大類， 這樣的劃分便于后續(xù)明確管理部門，并厘清管理職責(zé)。比如日本在《自然環(huán)境保全法》中明確本國自然保護(hù)地類型分為三類：原生自然環(huán)境保全地域、自然環(huán)境保全地域、以及都道府縣設(shè)立的自然環(huán)境保全地域;俄羅斯自然保護(hù)地體系由國家自然保護(hù)區(qū)、國家公園、自然公園、國家禁伐（禁獵、禁漁）區(qū)、自然遺跡地、森林公園及植物園等構(gòu)成;澳大利亞的自然保護(hù)地體系設(shè)有世界遺產(chǎn)地、具有國際重要性的濕地、生物圈保護(hù)區(qū)、聯(lián)邦保護(hù)區(qū)和保存區(qū)等類型，其中聯(lián)邦保護(hù)區(qū)是核心;美國的自然保護(hù)區(qū)則大致包括國家公園、國家野生生物避難所、荒野保持地區(qū)和國家海洋保護(hù)區(qū)等。

以明確管理機(jī)構(gòu)作為重點(diǎn)

由于各國政體不同，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限的劃分各有特點(diǎn)。但可以肯定的是，各國均把根據(jù)自然保護(hù)地的特點(diǎn)明確其管理機(jī)構(gòu)作為重點(diǎn)，概括起來目前國際上自然保護(hù)地的管理體制可以分為兩種模式。

第一種模式是多部門分工負(fù)責(zé)。美國是這種模式的典型代表， 美國的各類自然保護(hù)地主要由商務(wù)部和內(nèi)政部負(fù)責(zé)管理，其中商務(wù)部負(fù)責(zé)海洋保護(hù)區(qū)的管理，而內(nèi)政部下屬的國家公園署、魚類和野生生物署、土地管理局、森林署等則分別負(fù)責(zé)對國家公園、野生生物避難所和荒野地保護(hù)區(qū)的管理。加拿大的做法與美國相似，該國的國家公園由遺產(chǎn)部國家公園署負(fù)責(zé)管理，而野生生物保護(hù)區(qū)則是由環(huán)境部野生生物署負(fù)責(zé)管理。

第二種模式是明確由專門的部門統(tǒng)一管理。這種模式目前是主流，世界上大部分國家都是采取的這種模式。如，日本自然環(huán)境保護(hù)包括自然保護(hù)地的管理工作主要由環(huán)境廳下設(shè)的自然保護(hù)局負(fù)責(zé);俄羅斯明確屬國家聯(lián)邦級的特別自然保護(hù)區(qū)統(tǒng)一由自然資源環(huán)境部管理;英國成立自然保護(hù)聯(lián)合委員會負(fù)責(zé)對英格蘭自然保護(hù)委員會、蘇格蘭自然遺產(chǎn)委員會和威爾士鄉(xiāng)村委員會的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，以此來加強(qiáng)對全國自然保護(hù)區(qū)的管理; 澳大利亞和新西蘭分別由環(huán)境、遺產(chǎn)、水資源部和自然保護(hù)部來管理保護(hù)地。

以強(qiáng)化差異化管控作為抓手

在對本國自然保護(hù)地進(jìn)行好分類并明確管理機(jī)構(gòu)的前提下，世界各國還參照IUCN自然保護(hù)地體系對不同類型的保護(hù)區(qū)實(shí)行不同級別的管理。對原始生態(tài)保存越好、保護(hù)級別越高的地區(qū)執(zhí)行越嚴(yán)格的保護(hù)措施， 甚至禁止任何形式的開發(fā)建設(shè)活動。而對那些人類活動已經(jīng)對自然環(huán)境發(fā)生較大改變的地區(qū)，相應(yīng)的管理等級就較為寬松， 允許在該區(qū)域進(jìn)行開發(fā)建設(shè)活動的范圍也越寬。比如：俄羅斯將國家自然保護(hù)區(qū)和國家公園列為管控級別最高的一類特別保護(hù)區(qū)域，規(guī)定在此區(qū)域除了能夠開展自然科學(xué)研究、動植物研究、生態(tài)宣傳教育活動，以及符合規(guī)定的旅游活動外， 禁止開展其他任何形式開發(fā)建設(shè)或者經(jīng)營活動;規(guī)定在水庫及水源保護(hù)地禁止一切形式的污染、伐木甚至旅游活動， 而在沿江河水域保護(hù)和魚類洄游區(qū)域則可以在不影響河流水源供給的前提下適度開展伐木活動等。美國針對不同類型保護(hù)地的管理實(shí)行“保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)”的原則， 也就是允許在不破壞保護(hù)地原有生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下適度開展休閑、旅游等開發(fā)和經(jīng)營活動，但是對國家公園這類保護(hù)級別高的區(qū)域，經(jīng)營權(quán)通常是通過特許經(jīng)營的方式委托給企業(yè)。德國則是將生態(tài)用地的保護(hù)利用與土地規(guī)劃的制定相結(jié)合，也就是通過規(guī)劃手段預(yù)留保護(hù)地，達(dá)到對生態(tài)用地保護(hù)的目的， 如柏林州在土地規(guī)劃中明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)面積占城市總面積的比例應(yīng)該達(dá)到3%以上，景觀保護(hù)區(qū)域的面積占城市總面積的比例應(yīng)該達(dá)到20%以上。（原載《中國自然資源報》）