科學(xué)劃定生態(tài)紅線 全面優(yōu)化發(fā)展空間

王合防

自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)是中央深改組確定的重大改革事項(xiàng)之一，是統(tǒng)籌土地、城鄉(xiāng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各類空間性規(guī)劃推進(jìn)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署。按照省委、省政府安排，從2017年初開始，鶴壁市開始推進(jìn)自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)一年多的努力，試點(diǎn)工作取得了重要突破。

試點(diǎn)工作開展的背景

2014年10月，中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)與鶴壁市政府簽署了國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)共建協(xié)議，鶴壁市成為全國(guó)首家國(guó)土空間優(yōu)化發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。2015年，鶴壁市編制《鶴壁市優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2015 - 2030年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），并通過(guò)原國(guó)土資源部等16個(gè)部委和科研教學(xué)單位專家評(píng)審，于2015年12月通過(guò)市人大常委會(huì)批準(zhǔn)，2016年3月印發(fā)實(shí)施。

為持續(xù)推進(jìn)空間優(yōu)化，2016年8月，該市市委專題議事會(huì)提出以《綱要》為基礎(chǔ)，謀劃國(guó)土空間規(guī)劃編制;12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，選擇了包括河南省在內(nèi)的9個(gè)省開展省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作?；邡Q壁在國(guó)土空間規(guī)劃方面做了大量探索，河南省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)最先選擇鶴壁作為省市協(xié)同編制試點(diǎn)市。2017年4月12日，河南省深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會(huì)議審議通過(guò)了《河南省省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，正式確定鶴壁、許昌、洛陽(yáng)3個(gè)地市為省市協(xié)同編制試點(diǎn)。

試點(diǎn)工作進(jìn)展情況

被確定為試點(diǎn)以來(lái)，鶴壁市委、市政府高度重視，成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，有關(guān)副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各縣（區(qū)）和市直有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，先后召開了動(dòng)員會(huì)、方案研討會(huì)、專家論證會(huì)和多次協(xié)調(diào)會(huì)，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作，研究制訂了《鶴壁市空間規(guī)劃編制實(shí)施方案》，市領(lǐng)導(dǎo)多次指導(dǎo)并對(duì)規(guī)劃文本進(jìn)行審閱和修改。

為保證高水平、高質(zhì)量完成規(guī)劃編制工作，確定中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院作為空間規(guī)劃編制單位，并委托中國(guó)國(guó)土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)組織成立了由中國(guó)人民大學(xué)嚴(yán)金明、國(guó)家發(fā)改委肖金成等20余位專家組成的咨詢委員會(huì)。

試點(diǎn)工作中，堅(jiān)持省市協(xié)同，緊密結(jié)合鶴壁實(shí)際，先后開展了專題設(shè)置和研究、資料搜集整理分析等工作。2017年9月，規(guī)劃文本、編制說(shuō)明等已經(jīng)完成，并征求了社會(huì)各界意見;10月13日，國(guó)家和省級(jí)專家對(duì)規(guī)劃進(jìn)行評(píng)審，專家組認(rèn)為規(guī)劃創(chuàng)新性、實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)劃基礎(chǔ)扎實(shí)、數(shù)據(jù)分析詳實(shí)、評(píng)價(jià)方法先進(jìn)，有利于促進(jìn)形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的空間格局，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)起到指導(dǎo)作用，一致同意通過(guò)評(píng)審;10月28日，成果與省級(jí)空間規(guī)劃成果一并在省空間規(guī)劃專家座談會(huì)上展示，原國(guó)土資源部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和省領(lǐng)導(dǎo)等給予充分肯定。之后，根據(jù)專家和省國(guó)土資源廳要求，組織規(guī)劃編制單位、市政府有關(guān)部門和相關(guān)縣（區(qū)）集中辦公，開展永久性基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界線“三線”落地和規(guī)劃修改完善工作。目前，已按1：1萬(wàn)比例劃定落地，達(dá)到了上圖落地精度;12月27日，鶴壁市九屆市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組九次會(huì)聽取了試點(diǎn)工作匯報(bào)，對(duì)規(guī)劃給予肯定，并要求做好執(zhí)行準(zhǔn)備工作。同時(shí)，還委托省遙感測(cè)繪院同步推進(jìn)空間規(guī)劃信息平臺(tái)建設(shè)工作。該院與規(guī)劃編制單位緊密配合，完成了矢量數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換和處理，搭建統(tǒng)一坐標(biāo)和用地分類標(biāo)準(zhǔn)的底圖、數(shù)據(jù)配圖、平臺(tái)構(gòu)架設(shè)計(jì)與建設(shè)開發(fā)等工作，并在省、市多次會(huì)議中與空間規(guī)劃一并演示。

試點(diǎn)取得的主要成果

經(jīng)過(guò)1年多的努力，試點(diǎn)工作取得的主要成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃編制說(shuō)明等。規(guī)劃通過(guò)開展資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)、自然生態(tài)空間用途管制研究等專題研究，研判鶴壁市功能定位，提出國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)與實(shí)施路徑，以“三區(qū)三線”為載體，實(shí)施分類分級(jí)管控，優(yōu)化空間配置，促進(jìn)形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的空間格局。規(guī)劃對(duì)國(guó)土空間開發(fā)等作出總體部署，是編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、各類事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的依據(jù)，是協(xié)調(diào)人口資源環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和綜合性規(guī)劃。試點(diǎn)工作立足于綠色發(fā)展和改革創(chuàng)新，主要體現(xiàn)以下方面：

構(gòu)建科學(xué)適度有序的空間格局體系。在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性基礎(chǔ)上，綜合考慮地形地勢(shì)及現(xiàn)有交通布局、水源分布狀況、生態(tài)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌安排全市生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)。建設(shè)“三廊三帶三區(qū)”生態(tài)保護(hù)格局， “三板塊、多園區(qū)、眾節(jié)點(diǎn)”農(nóng)業(yè)發(fā)展格局（三板塊分別是山地農(nóng)業(yè)板塊、都市農(nóng)業(yè)板塊、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)綜合提升板塊，多園區(qū)是若干個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，眾節(jié)點(diǎn)是多個(gè)現(xiàn)代田園綜合體），“一核雙星多支點(diǎn)”城鎮(zhèn)格局。

劃定“三區(qū)三線”，實(shí)現(xiàn)“三線”精準(zhǔn)落地。以空間功能特征為依據(jù)、以主導(dǎo)功能分類為基礎(chǔ)，將市域劃分為生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等區(qū)域空間;依據(jù)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)結(jié)果，科學(xué)劃定“三線”。其中，劃定生態(tài)保護(hù)紅線274.15平方千米，占全市總面積的12.8%;劃定永久性基本農(nóng)田913.83平方千米，占全市面積的42.69%;劃定城市開發(fā)邊界260平方千米，占全市面積的12.15%。“三線”均按1：1萬(wàn)比例落地上圖，達(dá)到了中央和省對(duì)空間規(guī)劃的要求。

構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的國(guó)土空間綜合整治行動(dòng)體系。強(qiáng)調(diào)國(guó)土綜合整治對(duì)國(guó)土空間的積極塑造和功能提升作用，構(gòu)建以國(guó)土綜合整治為平臺(tái)，政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、多元化投入的機(jī)制，實(shí)施綜合整治重大工程，修復(fù)國(guó)土功能，提高國(guó)土開發(fā)利用的效率和質(zhì)量。明確“一帶、三廊、四核、多片區(qū)”國(guó)土綜合整治格局（“一帶”是指沿鶴山區(qū)一山城區(qū)一金山辦事處一廟口鄉(xiāng)方向延伸的礦山生態(tài)修復(fù)帶，“三廊”是指西部太行山生態(tài)廊道、南水北調(diào)中線工程廊道，淇河沿岸生態(tài)廊道，“四核”是指淇濱區(qū)、朝歌鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)、山城與鶴山四片城鎮(zhèn)集中分布的核心區(qū)域，“多片區(qū)”是指鶴壁市中東部、南部、西北部耕地和農(nóng)村居民點(diǎn)集中分布的區(qū)域），分別實(shí)施城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和采礦空間的國(guó)土綜合整治。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，打造特色小鎮(zhèn)。按照“串點(diǎn)成線、連線成片、整體推進(jìn)”思路，以國(guó)家級(jí)、省級(jí)試點(diǎn)為依托，改善農(nóng)村人居環(huán)境提升和建設(shè)人居環(huán)境示范村為切入點(diǎn)，著力打造沿太行山東麓、淇河沿岸等美麗鄉(xiāng)村示范帶，將美麗鄉(xiāng)建設(shè)逐步由環(huán)境提升向美麗經(jīng)濟(jì)延伸，建設(shè)集歷史、人文、山水、民俗為一體，以宜游、宜居、宜購(gòu)、宜業(yè)為特色的美麗鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。以山城區(qū)石林鎮(zhèn)成功申報(bào)省級(jí)特色小鎮(zhèn)為樣板，圍繞國(guó)家級(jí)、省級(jí)創(chuàng)建要求，聚焦特色和新興產(chǎn)業(yè)，將現(xiàn)代物流、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)融入特色小鎮(zhèn)建設(shè)，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游發(fā)展互促共融、新型城鎮(zhèn)化與旅游有機(jī)結(jié)合，形成各具特色的小城鎮(zhèn)。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新減少資源消耗和環(huán)境污染，推動(dòng)清潔能源與新材料產(chǎn)業(yè)升級(jí)，打造兩個(gè)“千億級(jí)”以上產(chǎn)業(yè)（依托寶山循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，打造“千億級(jí)”產(chǎn)業(yè)集聚群與全國(guó)重要的煤基新材料新能源生產(chǎn)示范基地;依托?？h產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、糧食深加工園區(qū)、鶴淇產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，創(chuàng)建全產(chǎn)業(yè)鏈可追溯綠色食品生產(chǎn)基地，建成“千億級(jí)”鶴壁食品產(chǎn)業(yè)集群）、一個(gè)“五百億級(jí)”產(chǎn)業(yè)（依托鶴淇產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與金山產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，建成超五百億級(jí)汽車零部件和電子電器產(chǎn)業(yè)集群，打造中原光谷）、兩個(gè)“超百億級(jí)”產(chǎn)業(yè)（建成百億級(jí)鎂基新材料研發(fā)制造應(yīng)用示范基地，打造“中國(guó)鎂谷”;提升“超百億級(jí)”現(xiàn)代家居產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展水平，努力打造“中原現(xiàn)代智能家居之都”）。發(fā)展旅游、物流等，拓展第三產(chǎn)業(yè)空間，提升城市服務(wù)功能，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)企業(yè)或大型項(xiàng)目，增加第三產(chǎn)業(yè)比重，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型優(yōu)化。以農(nóng)業(yè)品牌化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化等促進(jìn)農(nóng)旅融合，提升第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。通過(guò)三次產(chǎn)業(yè)調(diào)整優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資轉(zhuǎn)型發(fā)展。

分區(qū)管制，提高空間管理能力。按照《省級(jí)空間規(guī)劃》制定的規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)規(guī)劃底圖形成的圖斑，結(jié)合《鶴壁市空間規(guī)劃》指標(biāo)體系以及三區(qū)三線劃定成果，分別賦予每個(gè)地塊不同的用地地類屬性。根據(jù)地塊地類屬性，將全市用地形成五個(gè)用途管制區(qū)，分別為生態(tài)空間管制區(qū)、農(nóng)業(yè)空間管制區(qū)、城鎮(zhèn)空間管制區(qū)、采礦影響空間控制區(qū)和其他空間管制區(qū)。

建設(shè)空間規(guī)劃信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃數(shù)據(jù)部門共享，提高行政審批效率。按照國(guó)家、省要求，開展平臺(tái)建設(shè)，除了融合本部門數(shù)據(jù)外，還將其他27個(gè)市政府部門的空間數(shù)據(jù)納入平臺(tái)。為確保信息的共享，增加檢測(cè)、審批等功能。通過(guò)建立空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺(tái)，最大限度挖掘國(guó)土空間數(shù)據(jù)資源潛力，加快建立“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新機(jī)制，發(fā)揮空間規(guī)劃“底圖”“底線”作用，支撐政府各部門科學(xué)規(guī)劃，有效監(jiān)管國(guó)土空間開發(fā)利用活動(dòng)，提升管理決策水平。

遇到的問(wèn)題下步打算

試點(diǎn)工作是一項(xiàng)重大改革創(chuàng)新工作，其審批和執(zhí)行尚無(wú)法定依據(jù)，如，空間規(guī)劃成果誰(shuí)來(lái)驗(yàn)收、由誰(shuí)審批、誰(shuí)來(lái)執(zhí)行、如何執(zhí)行等沒有明確部門和辦法;規(guī)劃涉及部門多，規(guī)劃之間的沖突和矛盾協(xié)調(diào)難度大，表現(xiàn)在土地規(guī)劃與林業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃之間，通過(guò)政府多次協(xié)調(diào)，雖然解決了一些問(wèn)題，但與各部門規(guī)劃和有關(guān)縣（區(qū)）發(fā)展需要存在不完全銜接的問(wèn)題，還需進(jìn)一步協(xié)調(diào)落實(shí)。

下一步，鶴壁市將深入學(xué)習(xí)和貫徹黨的十九大精神，進(jìn)一步提升完善規(guī)劃成果，按省試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室安排，及時(shí)匯報(bào)，總結(jié)梳理全市空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)程和市（縣）空間規(guī)劃編制辦法，努力探索出可復(fù)制、能推廣的市（縣）級(jí)空間規(guī)劃編制辦法和模式。