如何做好鄉(xiāng)村振興背景下的“多規(guī)合一”村級規(guī)劃

王兵

黨的十九大明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！弊鳛榭傄蟆Ｍ苿余l(xiāng)村振興，需要強化規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌部署，科學(xué)安排，以發(fā)揮鄉(xiāng)村優(yōu)勢，引導(dǎo)解決存在的突出問題。為便于綜合協(xié)調(diào)和規(guī)劃實施，需要適應(yīng)空間規(guī)劃體系改革的要求，融合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)振興、村鎮(zhèn)建設(shè)、土地利用、生態(tài)保護(hù)治理等有關(guān)規(guī)劃，形成“多規(guī)合一”綜合規(guī)劃。

現(xiàn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃的基本情況

當(dāng)前，我國針對鄉(xiāng)村層面的規(guī)劃，主要有村鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。其中，影響最大、指導(dǎo)性和約束性最強的是村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃。

村鎮(zhèn)規(guī)劃是為實現(xiàn)村鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，確定村鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，協(xié)調(diào)村鎮(zhèn)布局和各項建設(shè)而制定的綜合部署和具體安排，是村鎮(zhèn)建設(shè)與管理的根據(jù)。村鎮(zhèn)規(guī)劃分為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。村鎮(zhèn)總體規(guī)劃是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行的村鎮(zhèn)布點和相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)項目的總體部署;村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃是在總體規(guī)劃指導(dǎo)下，對鎮(zhèn)區(qū)或村莊建設(shè)進(jìn)行的用地結(jié)構(gòu)與布局統(tǒng)籌、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)項目的具體安排。

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是實行土地用途管制的基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個層級，其中，與鄉(xiāng)村發(fā)展關(guān)系最為緊密的是鄉(xiāng)級和村級土地利用總體規(guī)劃。

鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃主要是根據(jù)上級規(guī)劃下達(dá)的任務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然與社會經(jīng)濟(jì)條件，綜合研究和確定土地利用目標(biāo)、發(fā)展方向;協(xié)調(diào)各行各業(yè)用地矛盾，統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村各類用地，重點落實耕地保有量及基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，控制建設(shè)用地總量，安排好村鎮(zhèn)建設(shè)用地、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地、基礎(chǔ)設(shè)施及其他基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模，優(yōu)化各類用地布局;劃定土地用途區(qū)并實行用途管制，合理安排土地整治項目（區(qū)）。

村級土地利用總體規(guī)劃主要是依據(jù)鄉(xiāng)級規(guī)劃有關(guān)要求、村域自然經(jīng)濟(jì)社會條件和村民意愿，結(jié)合村域功能定位，綜合研究確定土地利用目標(biāo)，統(tǒng)籌安排經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治、文化傳承等各項用地規(guī)模和布局，落實鄉(xiāng)級規(guī)劃確定的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，加強村莊建設(shè)引導(dǎo)和管控;制訂實施計劃。

村鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)級、村級土地利用總體規(guī)劃既有一定的共性，也有各自鮮明的特征。

從兩類規(guī)劃的共性來看，一是兩類規(guī)劃均是空間性規(guī)劃，必須在特定的空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實到土地上。二是兩類規(guī)劃均具有一定的綜合性，村鎮(zhèn)規(guī)劃是對村鎮(zhèn)布點和相應(yīng)各項建設(shè)的全面部署，是對村、路、水、電、公共建筑等方面的綜合規(guī)劃;土地利用總體規(guī)劃是對區(qū)域土地資源優(yōu)化配置和保護(hù)、利用的綜合性規(guī)劃。三是村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃均是實施性規(guī)劃，不僅有明確目標(biāo)，而且有實現(xiàn)目標(biāo)的清晰路徑，及與社會制度環(huán)境相適應(yīng)的行動策略、步驟等。

從各自的特點來看，由于兩類規(guī)劃分屬于不同的規(guī)劃系列，由不同的部門主管，因而均具有濃厚的部門特點。村鎮(zhèn)規(guī)劃重在圍繞“布局與建設(shè)”做文章，其核心是做好村鎮(zhèn)職能分工與發(fā)展布局、統(tǒng)籌配置基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施、安排建設(shè)項目，規(guī)劃導(dǎo)向性強，地方意愿能夠得到充分體現(xiàn);而土地利用總體規(guī)劃重在圍繞“保護(hù)與管控”做文章，其核心是加強耕地和基本農(nóng)田保護(hù)，有效配置各類用地尤其是建設(shè)用地，強化土地用途管制，規(guī)劃層級控制性強，必須落實上級規(guī)劃下達(dá)的任務(wù)。因此，社會上普遍認(rèn)為，村鎮(zhèn)規(guī)劃是引領(lǐng)發(fā)展、促進(jìn)建設(shè)的規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃是管控的規(guī)劃、保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的規(guī)劃，是“踩剎車”的規(guī)劃，忽略了兩類規(guī)劃的綜合性安排。

“多規(guī)合一”村級規(guī)劃的特點

當(dāng)前，我國正在積極推進(jìn)空間規(guī)劃體系改革，以解決規(guī)劃種類繁多、重疊交叉、沖突打架等問題，“多規(guī)合一”成為規(guī)劃改革的主要方向。具體到村級規(guī)劃，作為我國最基層的行政單元——村進(jìn)行各項活動的統(tǒng)籌安排，理應(yīng)是融合多類規(guī)劃于一體的“多規(guī)合一”性規(guī)劃。

在新時代背景下，村級規(guī)劃應(yīng)對打造“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興做出系統(tǒng)性、長期性安排，應(yīng)對解決鄉(xiāng)村發(fā)展中存在的產(chǎn)業(yè)單一、農(nóng)民收入較低，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重滯后，農(nóng)村環(huán)境破壞嚴(yán)重，村莊布局散亂、缺乏特色，農(nóng)村缺乏活力等突出問題做出規(guī)劃引導(dǎo)和針對性安排，因此，村級空間規(guī)劃是村域產(chǎn)業(yè)振興、村莊建設(shè)、資源保護(hù)與開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)治理、文化傳承與發(fā)揚等的綜合性安排，它主要有以下幾個特點。

時代性。任何一個規(guī)劃都有深深的時代烙印。以人民為中心的思想，“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展以及“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草是一個生命共同體”“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”等要求已深入人心。村級空間規(guī)劃也必然要貫徹落實這些新理念，并以此為指導(dǎo)，重點引領(lǐng)解決新時代農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村存在的主要問題和最迫切的需求。

綜合性。村級規(guī)劃需要綜合考慮與農(nóng)村發(fā)展密切相關(guān)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃安排，做好銜接，綜合考慮農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展的現(xiàn)實要求和長遠(yuǎn)需要，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口發(fā)展、村莊建設(shè)、人居環(huán)境改善、資源保護(hù)利用等各項活動，適應(yīng)農(nóng)民對美好生活的追求。

實施性。村級規(guī)劃是微觀層面的規(guī)劃，應(yīng)簡潔明了，能讓農(nóng)村基層干部和普通農(nóng)民群眾看得懂、說得清的實施性規(guī)劃。一方面要落實上級有關(guān)規(guī)劃下達(dá)的任務(wù)，將耕地和基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地總量控制等落到實處;另一方面，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊布局優(yōu)化、建新拆舊、土地整治、生態(tài)環(huán)境治理等方面，要科學(xué)合理安排各類項目，量力而行，先急后緩，突出重點，分步實施，循序漸進(jìn)。

多樣性。由于農(nóng)村地域廣，村莊數(shù)量多、分布散，每個村莊都或多或少具有一定的個性，或自然景觀優(yōu)美，或歷史遺存豐富，或村落風(fēng)貌獨特，或人文氣息濃厚，或產(chǎn)業(yè)特色突出;每個村莊亟需解決的主要問題，如上學(xué)就醫(yī)、飲水灌溉、村莊環(huán)境臟亂差等不盡相同。農(nóng)村的多樣性和現(xiàn)實問題的差異性，也就決定了村級空間規(guī)劃應(yīng)是一個靈活多樣的、彰顯村莊個性的規(guī)劃，是一個能讓農(nóng)民群眾有深刻感受、看得到希望的規(guī)劃。

“多規(guī)合一”村級規(guī)劃的主要任務(wù)

根據(jù)村級規(guī)劃定位和基本特征，圍繞鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)，村級規(guī)劃應(yīng)考慮落實以下任務(wù)。

明確經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)。以自然條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀分析為基礎(chǔ)，預(yù)測人口、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)利用趨勢，制定發(fā)展戰(zhàn)略和總體目標(biāo)。

制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，制定農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)如旅游、礦產(chǎn)開發(fā)等共同發(fā)展的方向，提出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、競爭力提升、空間布局優(yōu)化方案和村民就業(yè)創(chuàng)業(yè)方案，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。

優(yōu)化村莊布局與建設(shè)用地安排。制訂村莊布局調(diào)整（遷并）方案，明確村莊地位、職能分工和人口規(guī)模，確定村莊發(fā)展時序和建設(shè)用地控制規(guī)模，提出村莊內(nèi)部各項用地結(jié)構(gòu)和布局。

統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。提出村莊路、水、電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療保健、衛(wèi)生、文娛、商貿(mào)服務(wù)等主要公共服務(wù)設(shè)施配置方案。

統(tǒng)籌資源保護(hù)與開發(fā)。提出土地資源優(yōu)化配置方案，合理確定土地利用結(jié)構(gòu)和布局，落實耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，控制建設(shè)用地總量，提高利用效益;提出礦產(chǎn)資源、文化旅游資源及其他重要資源保護(hù)和利用方案。

強化生態(tài)修復(fù)與環(huán)境保護(hù)。提出生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)方案，落實生態(tài)保護(hù)紅線，實施水土污染治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、村莊人居環(huán)境改善、土地綜合整治等工程，改善生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)安全。

加強村莊風(fēng)貌保護(hù)與文化傳承。提出傳統(tǒng)民居、特色建筑、古樹名木、歷史遺存及村落整體風(fēng)貌保護(hù)與修繕方案，整理傳統(tǒng)技藝、民俗等非物質(zhì)文化資源，展現(xiàn)鄉(xiāng)村文化，促進(jìn)文化傳承與鄉(xiāng)風(fēng)文明。

制定規(guī)劃實施保障措施。圍繞規(guī)劃實施，提出資金籌措、風(fēng)險防范、項目實施監(jiān)督、村民共建共管共享等具體保障措施。

當(dāng)然，由于村莊的差異性，每個村莊的具體情況不盡相同，村級規(guī)劃的主要任務(wù)并非千篇一律，也應(yīng)當(dāng)有所差別。如有的村莊應(yīng)將田園綜合體建設(shè)、自然災(zāi)害預(yù)防治理等納入規(guī)劃，以突出發(fā)展重點和解決主要問題。（作者單位：河南省國土資源調(diào)查規(guī)劃院）