對規(guī)劃引領鄉(xiāng)村振興的思考和建議

宋鵬飛 王瑜虹 任志強

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出，要強化鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃引領。面對新形勢、新要求、新機遇，土地規(guī)劃需要從更寬更廣的維度、更高更深的層次及更多元的視角去探索、定位和謀劃規(guī)劃工作的方向和制度設計。

實施鄉(xiāng)村振興就是要滿足人民群眾日益增長的物質文化需要和實現(xiàn)美好生活的愿望。相對城鎮(zhèn)而言，鄉(xiāng)村地區(qū)具有生產力總體水平不高、產業(yè)層次較低且結構單一、用地相對粗放、生產生活條件相對落后等特點。以規(guī)劃引領鄉(xiāng)村振興需要從根本上明確：鄉(xiāng)村振興的出路、發(fā)展方向在哪？城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下的鄉(xiāng)村振興能否稱之為“鄉(xiāng)村”振興？鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標或標準有哪些？這些都是需要首先界定的概念和回答的基本問題。

規(guī)劃引領的難題

以土地規(guī)劃為例，規(guī)劃的作用在于引導和控制，但是在實際工作中，一些規(guī)劃名為“龍頭”，卻往往又會“被項目牽著走”，更談不上再去統(tǒng)籌要素、引領發(fā)展。究其原因，一方面，是以土地管理法為核心的法律框架、制度設計，如土地規(guī)劃的對象為單一要素——土地資源，且僅側重于用途管制;另一方面，是土地規(guī)劃體系本身發(fā)展的還不夠成熟、完善，規(guī)劃的縱深還不夠，規(guī)劃體系有待進一步完善。按照規(guī)劃引領鄉(xiāng)村振興的部署和要求，必須從更大的格局去重新考慮規(guī)劃的定位問題，謀劃規(guī)劃工作的方向、內容，進一步拓展規(guī)劃工作的外延，提升規(guī)劃工作的內涵。統(tǒng)籌考慮規(guī)劃工作所能夠調動的一切積極要素和資源，以“大規(guī)劃”構建新的制度設計，應該是新時代規(guī)劃工作的主要方向，也是引領鄉(xiāng)村振興的研究和探索方向。

規(guī)劃的定位或方向

從大的格局定位規(guī)劃的發(fā)展或努力方向，使之能在鄉(xiāng)村振興乃至區(qū)域經濟社會發(fā)展中發(fā)揮引領作用，首先需要明確規(guī)劃是什么、應該做什么、能夠做什么等問題。傳統(tǒng)意義上的各類規(guī)劃的概念，學界已有很嚴謹、規(guī)范的定義，而新形勢下的規(guī)劃該如何定位卻是新課題。結合國家行政體制改革部署和要求，不管規(guī)劃職能整合后的形式或名稱是什么，規(guī)劃總體上是一種行政手段，它的作用在于彌補法律法規(guī)的機械性缺位，彌補市場手段對配置資源的“失靈”或自我調節(jié)能力不足的缺位。

規(guī)劃的要義在于其前瞻性、綜合性、科學性、合法性，通過采取一系列的技術、經濟、社會、法制和行政措施，引導和促進各種要素的整合，促進經濟社會朝著預期的理性化、有序化、規(guī)范化方向發(fā)展?？梢哉f，新形勢下的規(guī)劃，應該是一種理性的總體制度設計，即凡是法律、市場缺位的“空白區(qū)域”都可以通過規(guī)劃的手段去規(guī)范。對鄉(xiāng)村振興工作來說，要發(fā)揮規(guī)劃的引領作用，需要結合國家行政體制改革的相關部署，樹立“大規(guī)劃”理念，將主體功能區(qū)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等一系列既有規(guī)劃手段整合后，進一步完善“大規(guī)劃”架構和制度，全面拓展規(guī)劃引領鄉(xiāng)村振興的空間。

做好規(guī)劃的建議

合理確定規(guī)劃的層級和范圍。新形勢下的的規(guī)劃是綜合性、復合型的規(guī)劃手段，其形式將是“多規(guī)合一”“總項+專項”后新的規(guī)劃模式和體系，即“從上至下逐級控制、逐級落實、逐步深入細化”的多層級的規(guī)劃體系。在縱向層次設置上，相較于現(xiàn)行的土地規(guī)劃體系，要進一步深入、細化，達到詳細規(guī)劃的深度。在制度設計上，高層位規(guī)劃要注重戰(zhàn)略引導控制，而底層的實施性規(guī)劃要注重不失規(guī)劃實施的靈活性，以適應市場經濟體制的發(fā)展要求。在橫向規(guī)劃專項安排上，宜根據(jù)規(guī)劃區(qū)域發(fā)展實際設置鄉(xiāng)村總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、資源生態(tài)規(guī)劃等專項規(guī)劃。在規(guī)劃范圍或基本單元設置上，宜根據(jù)各專項規(guī)劃需要確定規(guī)劃范圍，最底層的規(guī)劃成果，應以村莊為規(guī)劃單元。

因地制宜研究村莊的發(fā)展?jié)摿?，著力探索鄉(xiāng)村振興的發(fā)展模式?！兑庖姟吩诤暧^層面指明并列舉了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展方向和主導模式，而對于底層實施性的規(guī)劃，需要深入研究村莊的發(fā)展?jié)摿艾F(xiàn)實可行性，特別是提出以經濟發(fā)展為主要目標的產業(yè)發(fā)展方向，確定發(fā)展方向和模式。如區(qū)位條件較好的，可以發(fā)展物流業(yè);農業(yè)生產條件較好的村莊，可以發(fā)展特色觀光農業(yè);具有一定產業(yè)基礎的，可以發(fā)展工業(yè);具有一定旅游資源的，發(fā)展旅游業(yè)等。也可借鑒現(xiàn)行區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃方面的做法和內容，為發(fā)展壯大農村經濟提供規(guī)劃支撐。

探索并建立基于產權制度、維護權益和公平的規(guī)劃手段。當前的農村經濟社會發(fā)展中，因侵害農民利益造成信訪案件等很多問題的根源，是由于宅基地、承包耕地及集體建設用地租賃、承包、轉讓等資源型財產收益分配、權益糾紛等造成的。針對此類問題，可探索基于產權制度的規(guī)劃手段來積極保障各方利益。如在規(guī)劃編制之初，就對土地的產權屬性予以明確和界定，在管制規(guī)則中明確集體所有土地資源的利用范圍和方向，尤其是對宅基地之外的集體建設用地的開發(fā)利用權益，在規(guī)劃中明確規(guī)定、細化使用程序、方向，甚至規(guī)定收益分配和使用的程序、方式，確保集體所有財產的收益返之于民、用之于民、造福于民?？傊?，要讓規(guī)劃成為總攬全局的制度設計手段，規(guī)范農村土地資源等要素的開發(fā)利用、收益分配行為。（作者單位：安陽市國土資源局）