國家監(jiān)察體制改革下檢察機關(guān)的發(fā)展方向

摘 要 2018年3月11日舉行的十三屆全國人大一次會議通過了新的憲法修正案，標志著正式建構(gòu)以憲法為核心的國家監(jiān)察法治體系。國家監(jiān)察體制改革必然會對現(xiàn)行檢察制度運行機制造成影響，這不僅對檢察機關(guān)的職能安排和部門設(shè)置做出了重大調(diào)整，更是借改革契機重新檢視檢察權(quán)的屬性和檢察機關(guān)的憲法定位，以厘清改革后檢察權(quán)的權(quán)能價值和檢察機關(guān)的功能架構(gòu)，重塑以公訴為中心的檢察職能體系。

關(guān)鍵詞 國家監(jiān)察體制 檢察機關(guān) 檢察權(quán)

作者簡介：劉思涵，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院行政法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.194

一、 改革下的理論爭辨：檢察權(quán)屬性和檢察機關(guān)憲法定位的再審視

（一）檢察權(quán)屬于行政權(quán)

該觀點得到了陳衛(wèi)東等學(xué)者的支持，理由是盡管在我國憲制上檢察機關(guān)不屬于行政機關(guān)序列，但檢察權(quán)只是帶有部分司法的特點，在本質(zhì)屬性上應(yīng)歸于國家行政權(quán)。

一是從“檢察一體制”原則出發(fā)，檢察機關(guān)的組織體制和行動規(guī)范使得檢察權(quán)具有上命下從、層級建構(gòu)的行政權(quán)特點。

二是從憲法體制上的權(quán)力架構(gòu)和劃分上看，西方政治權(quán)制結(jié)構(gòu)的基本劃分是立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的互相分立與制衡，檢察權(quán)不屬于與三權(quán)同層級的獨立的權(quán)力。

三是通過對比司法權(quán)和行政權(quán)的本質(zhì)屬性和特征，總結(jié)出檢察權(quán)不具有中立性、獨立性和消極主動性，從實質(zhì)上應(yīng)歸屬于行政權(quán)。

以上分析僅僅停留在形式意義上區(qū)別，即“不論活動本身的性質(zhì)如何，一律根據(jù)機關(guān)的性質(zhì)區(qū)別國家的職能?！?如果只因為檢察機關(guān)的組織體系和運作機制帶有行政機關(guān)的特點，便將檢察權(quán)定義為行政權(quán)，這是極其簡單片面的劃分。行政性特征只是檢察權(quán)的一部分，不能以局部特點代替整體的屬性。所以檢察權(quán)的屬性不應(yīng)是行政權(quán)。

（二） 檢察權(quán)屬于司法權(quán)

從我國《憲法》和《人民檢察院組織法》中對國家機構(gòu)的表述可以發(fā)現(xiàn)，法律上對檢察機關(guān)并未明確規(guī)定為司法機關(guān)，而是作為“檢察機關(guān)”與“行政機關(guān)”、“監(jiān)察機關(guān)”和“審判機關(guān)”等并列。 長期以來我國習(xí)慣將檢察院與法院并列，統(tǒng)稱為司法機關(guān)，與作為執(zhí)法機關(guān)的政府并列為二級國家機關(guān)，由作為立法機關(guān)的人民代表大會產(chǎn)生，并對其負責(zé)、受其監(jiān)督。這便是在我國“議行合一”的政治體制下實行的“二元司法體制”，檢察機關(guān)被認為是和審判機關(guān)平行的司法機關(guān)，所以檢察權(quán)當然的是司法權(quán)。

根據(jù)對學(xué)者觀點也可得出檢察權(quán)具有司法權(quán)屬性：

一是我國現(xiàn)行法明確規(guī)定檢察機關(guān)在國家體制上具有與法院相等的獨立地位，檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)。

二是認為檢察官行使的實際上是原本屬于法官的部分職權(quán)，充當?shù)氖恰罢局姆ü佟钡慕巧?，認為檢察官和法官同質(zhì)但不同職，具有等同性。

三是檢察機關(guān)的基本職能是行使公訴權(quán)，通過審查證據(jù)材料及運用法律代表國家追訴犯罪活動，具有司法權(quán)性質(zhì)。

應(yīng)認識到，簡單的將檢察權(quán)定性為司法權(quán)、將檢察機關(guān)定位為司法機關(guān)，不能完全解釋清楚檢察權(quán)的另一部分行政權(quán)屬性。檢察權(quán)只是帶有部分司法權(quán)的特點，且該特點只是相對的、不全面的，另外檢察官的獨立性只是相對的，并不能改變檢察權(quán)的本質(zhì)特性 。將檢察權(quán)的屬性定位司法權(quán)，同樣落入了以片面代替整體的困境。

（三）檢察權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)

從我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定看，檢察權(quán)的屬性應(yīng)為法律監(jiān)督權(quán)，因為檢察機關(guān)在憲法規(guī)范層面被定義為法律監(jiān)督機關(guān)。

我國作為社會主義國家，人民檢察制度是在借鑒蘇聯(lián)1936年憲法的基礎(chǔ)上建立起來的。但從憲法體制上看，檢察機關(guān)對行政機關(guān)和審判機關(guān)實行一般監(jiān)督權(quán)無疑是越權(quán)行為，破壞了我國在人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下互相平等的二級國家權(quán)力體制，檢察機關(guān)過度寬泛的監(jiān)督權(quán)也會造成對行政機關(guān)內(nèi)部權(quán)力運行的干涉和對審判機關(guān)獨立裁判的影響。所以1979年《檢察院組織法》和1982年憲法將人民檢察院規(guī)定為“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，并取消了一般監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。

我國的檢察體制自建國后發(fā)生過數(shù)次大的變動，如果能在司法改革和國家監(jiān)察體制改革的契機下，對現(xiàn)有的法律監(jiān)督權(quán)理論和檢察職能配置體系重新思考，從國家公權(quán)力結(jié)構(gòu)和憲法體制上重新認識檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)定位、重新審視檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的定性，從而厘清改革后檢察權(quán)的權(quán)能價值和檢察機關(guān)的功能架構(gòu)，這是深入推進檢察體制改革的良機。

二、改革下的內(nèi)部調(diào)整：重塑以公訴為中心的檢察職能體系

公訴職能是檢察機關(guān)的基本職能和本職任務(wù)，在整個檢察機關(guān)職能體系中處于中心地位。無論是以1954年憲法為根據(jù)建立的“以一般監(jiān)督權(quán)為主導(dǎo)”的檢察職能體系，還是后來建立的“以偵查為中心”的檢察職能體系，都是對檢察權(quán)屬性的認識不清和對檢察機關(guān)職權(quán)配置的理解錯位。另外無論是抗訴還是檢察意見都是檢察官對法官違法或不當?shù)脑V訟行為的異議，是將自己的意見表達出來請求法官作出合適的處理，所以這只是審判過程中的訴訟權(quán)利，應(yīng)該歸屬于公訴權(quán)。

除此之外，實踐中長期以來忽略了對民事公訴和行政公訴的發(fā)展。黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“探索建立見檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，并授權(quán)北京等13個省市區(qū)開展公益訴訟試點。這不僅是對檢察機關(guān)在職能調(diào)整和人員轉(zhuǎn)隸的背景下對其進行的職權(quán)填補和重新配置，也是對檢察制度改革的重新探索和規(guī)劃。

一是從行政公益訴訟來看?，F(xiàn)在檢察機關(guān)可以對履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國家財產(chǎn)保護等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，致使國家利益或社會公共利益受到侵害，向行政機關(guān)提出檢察建議或提起行政公益訴訟。

二是從民事公益訴訟涉及的大多是社會公共利益，當沒有法定、適格的機關(guān)組織、社會團體時，檢察機關(guān)可以代為提起民事公益訴訟，作為此類侵權(quán)案件的最后救濟。

可以說公益訴訟作為檢察機關(guān)新增加的職能，完善了檢察機關(guān)公訴制度的內(nèi)容，彌補了以往檢察機關(guān)對相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)督空白點，也發(fā)展了檢察機關(guān)內(nèi)部的民事訴訟職能和行政訴訟職能，有利于檢察機關(guān)以公訴為中心的檢察職能體系的重構(gòu)。

三、改革下的外部建構(gòu)：形成全面系統(tǒng)的國家公權(quán)力制約體系

盡管國家監(jiān)察委員會整合了原屬于檢察機關(guān)的部分職能，但檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)和國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)仍具有明顯的差異。

一是從權(quán)力指向的對象來看，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象僅限于行使國家公權(quán)力的公職人員是否存在貪污腐敗行為，不涉及其他國家機構(gòu)的權(quán)力運行和決定；但是檢察機關(guān)的監(jiān)督對象是國家機關(guān)的行為。

二是從權(quán)力包含的范圍來看，監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍從公職人員是否依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政一直囊括到是否遵守道德操守情況；而檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍僅僅限于國家機關(guān)的活動是否具有合法性，其依據(jù)的是法律而不是黨紀黨規(guī)和道德規(guī)范。由此可以看出，國家監(jiān)察委員會和檢察機關(guān)的關(guān)系不是以此代彼的沖突關(guān)系，而是相互補充、相互彌補的關(guān)系，從而在重構(gòu)憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)下形成全面系統(tǒng)的國家公權(quán)力制約體系。

（一）構(gòu)造檢察制度和國家監(jiān)察制度的有效聯(lián)動機制

檢察機關(guān)和國家監(jiān)察委員會間相互配合、協(xié)調(diào)分工，使檢察機關(guān)對行為的監(jiān)督和監(jiān)察機關(guān)對人員的監(jiān)督形成有效聯(lián)系的監(jiān)督體系。檢察機關(guān)在對國家機關(guān)的行為合法性進行法律監(jiān)督時，如果發(fā)現(xiàn)該機關(guān)的公職人員存在違法違紀、貪污腐敗、失職瀆職等問題，應(yīng)如何申請監(jiān)察委員會介入案件調(diào)查。

（二）建立檢察機關(guān)對國家監(jiān)察委員會的有效監(jiān)督制約機制

國家監(jiān)察委員會作為一個前所未有的龐大的反腐敗機構(gòu)，擁有的權(quán)力如果得不到有效的制約和監(jiān)督，會造成權(quán)力異化、甚至破壞建立該制度的最初目的。檢察機關(guān)作為“法律的守護人”和國家、社會公共利益的代表著，可以對監(jiān)察委員會在行使權(quán)力的過程中的違法行為進行有力的監(jiān)督和制約。例如檢察機關(guān)可以通過審查監(jiān)察委員會調(diào)查移送的職務(wù)犯罪案件是否符合起訴條件從而行使法律監(jiān)督權(quán)，另外檢察機關(guān)還可以通過監(jiān)察委員會行使的對公民人身權(quán)和公民、法人、其他組織的財產(chǎn)權(quán)的強制措施進行法律監(jiān)督，從而達到維護人權(quán)的目的。

四、總結(jié)

國家監(jiān)察制度改革改動了我國的權(quán)力運行架構(gòu)，也變動了檢察機關(guān)的職權(quán)配置和機構(gòu)設(shè)置，給現(xiàn)行檢察體制造成了巨大的影響。通過改革契機，在新的憲法體制中重新審視檢察權(quán)的屬性、明確檢察機關(guān)的憲法定位，有利于推進檢察改革的深入進行，并促使檢察體制內(nèi)部重塑以公訴為中心的檢察職能體系，嘗試構(gòu)建檢察制度與國家監(jiān)察制度的有效聯(lián)動機制，從而形成全面系統(tǒng)的國家公權(quán)力制約體系。

注釋：

陳衛(wèi)東.我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析.法學(xué)研究.2002（2）.

王名揚在《法國行政法》一書中認為，法國法律對于國家的活動和國家職能的分類按照行使國家職能的表現(xiàn)機關(guān)的不同劃分，并不是完全正確，尤其是對于行政機關(guān)和司法機關(guān)的區(qū)別比較復(fù)雜。參見王名揚：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第6頁～第8頁。

如2018年3月11日新修改的憲法第3條第3款為“國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督”；第65條第4款為“全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)”；第127條第2款為：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”等。

參考文獻：

[1]陳瑞華.論檢察機關(guān)的法律職能.政法論壇.2018（2）.

[2]韓大元.堅持檢察機關(guān)的憲法定位.人民檢察.2012（23）.

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[4]韓大元.論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題.法學(xué)評論.2017（3）.