農(nóng)村“三塊地”，怎么改？

2014年12月2日，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議。會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。此前9月舉行的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

給農(nóng)民留下生蛋的雞，遠(yuǎn)好過(guò)分筐雞蛋

韓俊（中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）

在家庭承包制下，土地流轉(zhuǎn)的客體是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在理論和政策上明確這一點(diǎn)具有重大意義。

過(guò)去一講穩(wěn)定似乎就不允許經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)，而一講流轉(zhuǎn)和集中似乎就只有集體重新收回農(nóng)民土地承包權(quán)。事實(shí)上，以“三權(quán)分置”作為基本遵循，有利于使土地承包者和實(shí)際經(jīng)營(yíng)者都能建立起穩(wěn)定的預(yù)期，才能使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度充滿持久的制度活力。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇等，決策權(quán)都在農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于客觀估計(jì)土地對(duì)農(nóng)民的意義及農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)度。

對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來(lái)講，土地仍然是安身立命之本，仍然是維持生存和發(fā)展的基本依靠。對(duì)一部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地的生存保障功能雖已淡化，但農(nóng)民完全放棄承包土地還有種種顧忌。

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率只有28%左右。農(nóng)戶愿意轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，但不愿放棄承包權(quán)。

要堅(jiān)持依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。而承包權(quán)則仍應(yīng)明確是農(nóng)戶的，不能強(qiáng)迫收回農(nóng)民的承包地。

推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，不是為了把東西分光，而是為在城市化、工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，讓集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，給農(nóng)民留下生蛋的雞，遠(yuǎn)好過(guò)分筐雞蛋。

確權(quán)后賦權(quán)是改革關(guān)鍵

黃延信（農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司副司長(zhǎng)）

推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，意義何在？

一是建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系的需要。通過(guò)改革在農(nóng)村建立歸屬清晰的產(chǎn)權(quán)制度，才能為集體資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)交換奠定制度基礎(chǔ)。

二為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。目前農(nóng)民收入構(gòu)成中，財(cái)產(chǎn)性收入所占比例最小，僅為3.1%，這是未來(lái)農(nóng)民增收的潛力所在。

此外，產(chǎn)權(quán)制度改革可助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程;有利于加強(qiáng)和鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)。

十多個(gè)中央文件年年提發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，卻收效甚微，為什么？集體資產(chǎn)的權(quán)能不夠，一如被綁住手腳。

賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的權(quán)利是對(duì)股權(quán)權(quán)能的完善，應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)政策法規(guī)。從實(shí)踐看，多數(shù)開展產(chǎn)權(quán)制度改革的地方只將資產(chǎn)按份量化作為成員參與收益分配的依據(jù)，并未將資產(chǎn)價(jià)值真正量化給成員。對(duì)于這種“股權(quán)”，有的地方規(guī)定不允許繼承和流轉(zhuǎn)，有的地方允許繼承或在成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但不得退股變現(xiàn)。

所以，需要在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，為抵押物的流轉(zhuǎn)變現(xiàn)提供公開、公正、規(guī)范的平臺(tái)。如果僅對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)確權(quán)而不允許股權(quán)流轉(zhuǎn)，那么量化的集體資產(chǎn)就只能是“僵化的資產(chǎn)”，不能與其他要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合，不能像其他產(chǎn)權(quán)一樣產(chǎn)生增值的效能，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)量化的功效將大打折扣。

農(nóng)村土地制度改革已走在理論前面

姚紅（全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室主任）

出于保障糧食安全、確保農(nóng)民基本生存權(quán)利、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定三重考量，《物權(quán)法》規(guī)定：家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。而中央關(guān)于農(nóng)村集體土地制度改革的最新設(shè)想顯然是要突破《物權(quán)法》現(xiàn)有框架。

比如宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)，爭(zhēng)論一直很大?！段餀?quán)法》歷經(jīng)八次審議，最終在第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”

現(xiàn)在看來(lái)，當(dāng)時(shí)這一原則性規(guī)定為“改革改善農(nóng)村宅基地制度……慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”預(yù)留了充足空間。

再比如，2014年中央一號(hào)文件“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。如果農(nóng)民無(wú)法償清貸款，金融機(jī)構(gòu)將土地變現(xiàn)給誰(shuí)？如果是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部變現(xiàn)，價(jià)格一定不高;如果對(duì)外變現(xiàn)，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致土地性質(zhì)的改變？這又對(duì)“三條底線”提出挑戰(zhàn)。

現(xiàn)在提所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，學(xué)物權(quán)或者民商法的人肯定會(huì)有困惑：經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)？同一塊土地上又有土地承包權(quán)又有經(jīng)營(yíng)權(quán)，這跟我們“一物一權(quán)”的基本理論是矛盾的。

當(dāng)前，農(nóng)村土地制度改革已走在理論、特別是立法前面。要做到重大改革于法有據(jù)，必須突破理論束縛，根據(jù)中央精神修改完善法律制度。

大資管背景下的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理

郭光磊（北京市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理辦公室黨組書記、主任）

近年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了瓶頸——農(nóng)民專業(yè)化、市場(chǎng)化能力不足;集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善;內(nèi)部監(jiān)督失靈與外部監(jiān)管不到位;二元體制阻礙農(nóng)村資源類資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng);部門利益和條塊分割阻礙集體資源資產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的發(fā)現(xiàn);資產(chǎn)流動(dòng)性差、不良資產(chǎn)占比過(guò)高成為痼疾。

多種因素共同作用下，集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益低下。以北京為例，截至2013年底，郊區(qū)農(nóng)村共有賬內(nèi)集體資產(chǎn)5049億元，其中負(fù)債總額為3297.4億元，總資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)65.3%，人均總負(fù)債10.4萬(wàn)元。

大資管時(shí)代的到來(lái)給農(nóng)村集體資產(chǎn)管理帶來(lái)戰(zhàn)略機(jī)遇，為破解集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理困境、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式提供了可能。

要做到既尊重農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，又充分發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，引入金融手段是必由之路和可行模式。應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)委托代理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，按照資產(chǎn)證券化的思路，推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的市場(chǎng)化進(jìn)程。要完善集體資產(chǎn)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)資產(chǎn)管理的信托化和委托化，通過(guò)資產(chǎn)證券化跨越二元體制的鴻溝。