英國國家公園建設(shè)活動(dòng)管控的經(jīng)驗(yàn)與啟示

于涵 陳戰(zhàn)是

1 建設(shè)活動(dòng)管控的背景

英國國家公園的設(shè)立始于“二戰(zhàn)”之后①。在農(nóng)牧文明歷史悠久、國家公園居民和游客眾多、土地和其他不動(dòng)產(chǎn)廣泛私有的背景下，其國家公園管理形成了有別于美國、加拿大、新西蘭等新大陸國家的特征（圖1）。由于受到了農(nóng)牧文明上千年的影響，國家公園內(nèi)保留了大量的文物古跡并維持著特有的文化景觀特征，而這種自然和文化景觀綜合的價(jià)值特征使其屬于IUCN定義的V類保護(hù)地[1]。根據(jù)2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，英國國家公園的居民人口總數(shù)達(dá)446897人，人口密度達(dá)到19.3人/km2。由于大量的居民居住在國家公園內(nèi)的村莊和城鎮(zhèn)里，居民、國家公園管理機(jī)構(gòu)和國家信托基金（National Trust）②等都可能是國家公園內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)的所有者[2]。同時(shí)英國國家公園是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)極為活躍的區(qū)域。2012年全英格蘭地區(qū)國家公園的經(jīng)濟(jì)總附加值（GVA）③達(dá)到了41～63億歐元，與樸茨茅斯、桑德蘭等中等城市相當(dāng)。單位人口擁有的企業(yè)數(shù)量?jī)杀队谟⒏裉m地區(qū)的平均值。第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占到了總額的24%，工作就業(yè)人數(shù)占到了居民總數(shù)的10%[3]。值得一提的是，國家公園內(nèi)的旅游業(yè)非常發(fā)達(dá)，年游客量達(dá)到163人/ km2，年游客消費(fèi)額接近30億歐元，提供了國家公園內(nèi)34%的工作崗位，成為帶動(dòng)國家公園所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

1 Brecon Beacons國家公園的田園景觀The idyllic landscape of the Brecon Beacons National Park

表1 峰區(qū)國家公園區(qū)域行政區(qū)劃一覽表Tab. 1 List of Peak District National Park regional administrative division

由于利益相關(guān)者眾多，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍，建設(shè)活動(dòng)較為頻繁，國家公園內(nèi)的自然環(huán)境與文物古跡受到了潛在威脅，因此對(duì)建設(shè)活動(dòng)的管控成為了英國國家公園保護(hù)管理工作的重點(diǎn)[4]。英國城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的建設(shè)活動(dòng)管控被稱為“開發(fā)控制”（Development Control）。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法（Town and Cuntry Planning Act 1990），“開發(fā)”的定義為“在地表或地下進(jìn)行的任何建筑、工程、采礦或其他建設(shè)活動(dòng)，或?qū)θ魏谓ㄖ锘蚱渌恋厥褂蒙系奈锢硇愿淖儭薄！伴_發(fā)控制”則是在一套法律框架下對(duì)開發(fā)行為進(jìn)行管理的過程。英國的建設(shè)活動(dòng)管控根植于英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，形成了規(guī)劃引領(lǐng)為主要特征的制度體系。由于英國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系起步較早且較為成熟，因此相關(guān)制度也延伸至國家公園內(nèi)，形成了與其他區(qū)域通行的建設(shè)活動(dòng)管控體系一脈相承而又富有自身特色的特征。

2 建設(shè)活動(dòng)管控的制度基礎(chǔ)

2.1 規(guī)劃行政管理體系

英國的國家公園以聯(lián)合王國政府指定的方式設(shè)立，從1951年首次設(shè)立至今已經(jīng)有15處國家公園。國家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部（Defra）負(fù)責(zé)全國國家公園的監(jiān)督和管理。英格蘭、威爾士和蘇格蘭分別由英格蘭自然署（Natural England）、威爾士鄉(xiāng)村委員會(huì)（Countryside Council of Wales）和蘇格蘭自然遺產(chǎn)部（Scottish Natural Heritage）負(fù)責(zé)各自區(qū)域內(nèi)國家公園的監(jiān)督和管理[5]。國家公園層面設(shè)立有國家公園管理局（National Park Authority，簡(jiǎn)稱NPA）作為官方直接管理機(jī)構(gòu)，《環(huán)境法》（Environment Act 1995）規(guī)定其職能主要包括了編制管理規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃；開展規(guī)劃許可等規(guī)劃管理；管理游客和其他公眾的進(jìn)入和活動(dòng)等內(nèi)容[7]。

1984年英國行政區(qū)劃改革以來，建立了郡、地區(qū)、教區(qū)④3個(gè)層次的行政區(qū)劃等級(jí)，每一個(gè)級(jí)別的地方議會(huì)（Council）作為政府行政的核心行使政府相關(guān)權(quán)力。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，郡和地區(qū)兩級(jí)議會(huì)是地方政府的規(guī)劃行政當(dāng)局，具有規(guī)劃政策制定、規(guī)劃編制、規(guī)劃許可等相關(guān)職能?？紤]規(guī)劃管理在國家公園內(nèi)的重要性和提升規(guī)劃管理效率的必要性，1995年頒布的《環(huán)境法》明確了國家公園管理局取代地方政府行使國家公園范圍內(nèi)唯一的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)這一重要制度。以峰區(qū)國家公園為例，其范圍覆蓋了6個(gè)郡級(jí)行政區(qū)和其下8個(gè)地區(qū)級(jí)行政單元（圖2、表1）?！董h(huán)境法》頒布后，峰區(qū)國家公園管理局單獨(dú)編制國家公園城鄉(xiāng)規(guī)劃，并成為編制國家公園地域范圍內(nèi)規(guī)劃的唯一機(jī)構(gòu)。

1995年頒布的《環(huán)境法》要求國家公園的管理局“應(yīng)當(dāng)尋求振興當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的途徑”。在國家公園由中央政府指定設(shè)立的制度下，這種對(duì)國家公園管理局職能的設(shè)定從某種程度上要求其充分平衡國家和地方的利益，而國家公園管理局內(nèi)部組織架構(gòu)則為兩者的利益協(xié)調(diào)提供了制度基礎(chǔ)。英國國家公園管理局工作人員包括了管理局成員（Member）、雇員（Staff）和志愿者（Volunteer）3種身份，其中管理局成員是國家公園管理的決策核心。國家管理局約半數(shù)成員是國家公園所在地區(qū)議會(huì)的議員，剩下的由環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部長任命，而部長任命成員身份又包括了專家和地方教區(qū)議員兩類（表2）。英國國家公園管理機(jī)構(gòu)的組成模式保證了中央和地方利益的協(xié)調(diào)，確保了國家利益和意志能在國家公園管理決策過程中得到充分的體現(xiàn)和行使，并為建設(shè)活動(dòng)管控提供了制度保障。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

2 峰區(qū)國家公園與行政區(qū)關(guān)系圖Rlation Diogram of Peak District National Park and Administrative area

英國是一個(gè)有著悠久城鄉(xiāng)規(guī)劃歷史的國家，工業(yè)革命后的城鎮(zhèn)化為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的建立提出了客觀要求，而“二戰(zhàn)”后的國家重建為英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的完善和快速發(fā)展提供了社會(huì)基礎(chǔ)。1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act 1947）確立了發(fā)展規(guī)劃（Development Plan）為核心的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系[6]。1968年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立了結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Structure Plan）和地方規(guī)劃（Local Plan）2個(gè)層次的規(guī)劃體系，分別由郡和地區(qū)兩級(jí)政府編制⑤。2004年，考慮到新的發(fā)展形勢(shì)以及原有規(guī)劃體系缺乏彈性，導(dǎo)致規(guī)劃編制審批的效率難以適應(yīng)實(shí)際需求，《規(guī)劃和強(qiáng)制收購法》（Planning and Compulsory Purchase Act 2004）提出了在英格蘭和威爾士編制本地規(guī)劃框架（Local Development Framework），用以取代之前的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和本地規(guī)劃兩級(jí)規(guī)劃體系，建立了由強(qiáng)制性文件和選擇性文件兩類規(guī)劃政策文件組成的規(guī)劃文件體系⑥。2011年英國政府提出了《地方主義法案》（Localism Act 2011），由教區(qū)議會(huì)（Parish Council）、鎮(zhèn)議會(huì)（Town Council）及鄰里論壇（Neighborhood Forum）編制“鄰里規(guī)劃”（Neighborhood Plan）[7]，國家公園內(nèi)的鄰里規(guī)劃可作為法定發(fā)展規(guī)劃的一部分，并授予地方更高的規(guī)劃發(fā)展自主權(quán)。英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系經(jīng)歷了從以土地利用控制為核心的規(guī)劃體系到涉及土地、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等多重要素的演變[8]。

表2 2015年部分國家公園管理局成員數(shù)量和身份類別一覽表Tab. 2 List of the number and status of some national parks authority members in 2015

國家公園建設(shè)活動(dòng)控制主要體現(xiàn)在土地用途管制和單體建筑風(fēng)貌控制2個(gè)方面。在土地用途管制中，主要的依據(jù)是地方發(fā)展框架中的核心戰(zhàn)略和批準(zhǔn)建議地圖。以峰區(qū)國家公園為例，在新的發(fā)展規(guī)劃框架下編制的“峰區(qū)國家公園本地規(guī)劃框架—核心戰(zhàn)略（Core Strategy）”是空間規(guī)劃的主要政策文件（圖3）。核心戰(zhàn)略的目的是從空間角度落實(shí)國家公園管理規(guī)劃的目標(biāo)和要求，包括空間愿景、景觀保護(hù)、游憩和旅游業(yè)、氣候變化和可持續(xù)建筑、住宅、商鋪和社區(qū)設(shè)施、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、礦產(chǎn)、可達(dá)性和交通等內(nèi)容。核心戰(zhàn)略中詳細(xì)的空間管理政策配合對(duì)應(yīng)的批準(zhǔn)建議地圖為涉及土地用途管制的規(guī)劃許可提供了依據(jù)。

在單體建筑風(fēng)貌控制方面，具有特殊意義的是規(guī)劃補(bǔ)充文件。國家公園的規(guī)劃補(bǔ)充文件包括了用于指導(dǎo)具體設(shè)計(jì)工作的設(shè)計(jì)指南、建筑設(shè)計(jì)導(dǎo)則、商鋪設(shè)計(jì)指南、開發(fā)導(dǎo)則等形式的文件，但不限于此。這些規(guī)劃補(bǔ)充文件涉及了眾多直接指導(dǎo)建設(shè)的指引性內(nèi)容，是發(fā)展規(guī)劃體系中重要的支撐性文件。以峰區(qū)國家公園的《設(shè)計(jì)指引》為例，該補(bǔ)充文件從當(dāng)?shù)氐淖匀晃幕瘋鹘y(tǒng)分析入手，從材料、可達(dá)性和建筑間空間、可持續(xù)設(shè)計(jì)、建筑改建和增建、鋪面設(shè)計(jì)等角度對(duì)與建筑物和構(gòu)筑物的設(shè)計(jì)建設(shè)提出了極為詳細(xì)的設(shè)計(jì)引導(dǎo)。而在《峰區(qū)國家公園商鋪門面細(xì)部設(shè)計(jì)指南》中，則對(duì)鋪面的風(fēng)格、構(gòu)件、色彩、細(xì)部、可持續(xù)性等方面提出了詳細(xì)的指引，并通過圖文并茂的方式予以表達(dá)（圖4）。規(guī)劃補(bǔ)充文件一方面可以作為開發(fā)商和業(yè)主在建設(shè)過程中的參考，同時(shí)也是國家公園管理局開展規(guī)劃許可的重要依據(jù)。

3 建設(shè)活動(dòng)管控的程序

3.1 規(guī)劃申請(qǐng)

規(guī)劃申請(qǐng)（Planning Application）是國家公園內(nèi)開展建設(shè)活動(dòng)的法定前提，凡是涉及開發(fā)行為的，除了在允許尺度范圍內(nèi)的之外，實(shí)施前都需向國家公園管理局提出規(guī)劃申請(qǐng)。英國規(guī)劃申請(qǐng)分為“概要申請(qǐng)”（Outline Application）與“完整申請(qǐng)”（Full Application）2種類型。“概要申請(qǐng)”不包括建設(shè)活動(dòng)的主要細(xì)節(jié)和相關(guān)要素，是在申請(qǐng)前期確定規(guī)劃申請(qǐng)能否被批準(zhǔn)的一種簡(jiǎn)略形式。一般較為重大復(fù)雜的項(xiàng)目會(huì)提交概要申請(qǐng)，而若規(guī)劃部門不同意概要申請(qǐng)的部分內(nèi)容，則將通知申請(qǐng)方提出整改意見?！巴暾暾?qǐng)”是正式的開發(fā)申請(qǐng)，內(nèi)容則包含了所有完整的信息。英國國家公園管理局對(duì)規(guī)劃申請(qǐng)的程序、格式、類型都提供了明確的指導(dǎo)，幫助業(yè)主確認(rèn)需要進(jìn)行規(guī)劃申請(qǐng)的建設(shè)行為。此外英國還建立了非正式的預(yù)申請(qǐng)機(jī)制，管理局工作人員會(huì)定期免費(fèi)為業(yè)主提供關(guān)于規(guī)劃申請(qǐng)的咨詢服務(wù)，以此來提升申請(qǐng)材料的規(guī)范性。

3 峰區(qū)國家公園地方發(fā)展框架組成Composition of local development framework for Peak District National Park

4 傳統(tǒng)式商鋪門面主要構(gòu)件The main components of the traditional shop front

3.2 規(guī)劃許可

規(guī)劃許可（Planning Permission）是國家公園管理局對(duì)規(guī)劃申請(qǐng)作出回應(yīng)的形式。國家公園管理局的職責(zé)是維持“本地開發(fā)框架”這一本區(qū)域的空間規(guī)劃指引，在本地開發(fā)框架的強(qiáng)制條款和相關(guān)規(guī)劃補(bǔ)充文件的指導(dǎo)下為開發(fā)行為批準(zhǔn)規(guī)劃許可，因此在居民點(diǎn)和工業(yè)開發(fā)、建筑和構(gòu)筑物設(shè)計(jì)以及采礦上給予很強(qiáng)的直接控制能力[9]。規(guī)劃許可最終的形式分為許可、有條件許可和否決3種形式，其中有條件許可是在許可之上附加了條款，即在實(shí)施建設(shè)的過程中必須滿足國家公園管理局提出的條件方可實(shí)施，如建筑改造所使用的材料變更、構(gòu)筑物尺寸變更等。英國國家公園管理局的規(guī)劃權(quán)利和其他規(guī)劃當(dāng)局一致，但是其政策和決策比非國家公園地區(qū)要嚴(yán)格，這有助于實(shí)現(xiàn)國家公園保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)。由于英國國家公園的歷史文化特征，往往存在大量的歷史文化保護(hù)區(qū)和登錄建筑，在對(duì)待涉及這兩類保護(hù)性命名的申請(qǐng)上，除了申請(qǐng)格式較一般對(duì)象有所區(qū)別外，管理機(jī)構(gòu)也會(huì)根據(jù)相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)劃的要求做出更為謹(jǐn)慎和嚴(yán)格的許可。如遇到對(duì)國家公園影響較大的開發(fā)項(xiàng)目，中央政府有權(quán)將許可決策權(quán)上調(diào)，國家公園規(guī)劃當(dāng)局不再享有決策權(quán)。

在英國國家公園，召開規(guī)劃委員會(huì)會(huì)議是進(jìn)行規(guī)劃許可的工作方式。規(guī)劃委員會(huì)成員和管理局規(guī)劃部門官員是處理規(guī)劃申請(qǐng)的主體。在峰區(qū)國家公園，規(guī)劃委員會(huì)每月召開一次會(huì)議來討論規(guī)劃申請(qǐng)、上訴和執(zhí)行問題。出席規(guī)劃委員會(huì)的人員包括公眾成員、國家公園管理局的雇員以及規(guī)劃委員會(huì)的成員（即國家公園管理局成員）。許可結(jié)果將以規(guī)劃公告（Planning Bulletin）的形式進(jìn)行公示。在規(guī)劃申請(qǐng)被國家公園管理局駁回，國家公園管理局沒有在限定期限對(duì)規(guī)劃申請(qǐng)做出回應(yīng)等情況下，業(yè)主有權(quán)向中央政府下派的規(guī)劃督察員進(jìn)行規(guī)劃申訴（Planning Appeal）。申述案件的最終裁決權(quán)將歸于國家公園的主管部門—國家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部[10]。

3.3 規(guī)劃執(zhí)法

規(guī)劃執(zhí)法（Planning Enforcement）是用來處理團(tuán)體和個(gè)人開發(fā)活動(dòng)違反開發(fā)控制的行為，包括了需要規(guī)劃許可的建筑工程沒有獲得許可、附加條件不符合規(guī)劃許可、規(guī)劃和土地的使用不符合規(guī)劃許可3種情況。以峰區(qū)國家公園管理局為例，其內(nèi)部設(shè)有規(guī)劃辦公室和監(jiān)測(cè)執(zhí)法隊(duì)，主要職責(zé)是調(diào)查違反開發(fā)控制的行為。為確保工程按照批準(zhǔn)的許可和條件進(jìn)行建設(shè)，管理局會(huì)對(duì)相應(yīng)的地點(diǎn)進(jìn)行檢查。管理局通常會(huì)以非正式地形式要求當(dāng)事方自行解決問題或者視情況給予有追溯力規(guī)劃許可。然而如果違反規(guī)劃許可的破壞行為極其嚴(yán)重，管理局有權(quán)力采取正式執(zhí)法行動(dòng)。

國家公園執(zhí)法管理有一套明確的調(diào)查程序，監(jiān)測(cè)和執(zhí)法隊(duì)有進(jìn)入私有土地進(jìn)行調(diào)查的特殊權(quán)利。執(zhí)法隊(duì)會(huì)在獲得在場(chǎng)地進(jìn)入許可的前提下進(jìn)行調(diào)查。如果問題十分嚴(yán)重，管理局會(huì)在接到舉報(bào)后一星期內(nèi)進(jìn)行調(diào)查。如果發(fā)現(xiàn)了違法行為，除了影響微小等不需要采取行動(dòng)的情況外，國家公園管理局會(huì)要求違法對(duì)象自行更正違法行為，包括修復(fù)、給出改正時(shí)間表或補(bǔ)充規(guī)劃申請(qǐng)。如果相關(guān)非正式的執(zhí)法行為對(duì)違法方不起作用，國家公園管理局會(huì)和法官會(huì)決定采取聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)[10]。

4 討論

4.1 英國國家公園建設(shè)活動(dòng)管控的特點(diǎn)

英國國家公園建設(shè)活動(dòng)管控根植于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，形成了以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，與國家公園管理目標(biāo)和理念相結(jié)合的管控體系。總體來看，英國國家公園建設(shè)活動(dòng)管控的特點(diǎn)主要有四。第一，具有完善的管理架構(gòu)和法律法規(guī)基礎(chǔ)，對(duì)涉及中央和地方，保護(hù)和發(fā)展這兩個(gè)不同意志利益的博弈平衡構(gòu)建了政治基礎(chǔ)。其次，擁有完整而健全的規(guī)劃文件體系，特別是針對(duì)建設(shè)活動(dòng)管控方面，發(fā)展規(guī)劃系統(tǒng)下的規(guī)劃文件為不同層面的建設(shè)活動(dòng)管控提供了依據(jù)。第三，具有較為健全的規(guī)劃審批程序，為開發(fā)主體在符合規(guī)劃的前提下順利開展建設(shè)活動(dòng)提供了途徑。第四，具有較為完善的執(zhí)法制度，為涉及建設(shè)的違法行為處理糾正提供了保障。

4.2 中國國家公園試點(diǎn)區(qū)建設(shè)活動(dòng)管控的主要問題

2015年，中國開展建立國家公園體制試點(diǎn)工作。作為自然資源保護(hù)管理體制改革的重要組成部分，國家公園體制建立對(duì)未來中國自然保護(hù)地體系完善具有重要意義。從10處國家公園試點(diǎn)區(qū)來看，全部是基于現(xiàn)有自然保護(hù)地開展試點(diǎn)。中國自然保護(hù)地與英國國家公園在文化景觀特征和居民社會(huì)的特點(diǎn)上有諸多相似之處[11]。以三江源國家公園試點(diǎn)區(qū)為例，其中分布12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民超過6萬人，試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)生活活動(dòng)對(duì)其中的自然資源有著現(xiàn)實(shí)和潛在威脅。當(dāng)前中國自然保護(hù)地建設(shè)活動(dòng)管控存在較多制度空缺，主要包括以下幾個(gè)方面。

首先，從立法上看，中國尚未有明確的法律對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)活動(dòng)管控的實(shí)施主體和程序進(jìn)行確定，在建設(shè)控制的基本法—《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中也沒有針對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)控制的專門條文。其次，在規(guī)劃許可開展的空間范圍看，自然保護(hù)地往往不在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，在當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃法律框架下難以納入地方規(guī)劃行政管理部門的有效管理之下，開展高質(zhì)量的規(guī)劃許可工作[12]。第三，雖然規(guī)劃部門認(rèn)為有必要介入對(duì)自然保護(hù)地鄉(xiāng)村建設(shè)的干預(yù)，但對(duì)鄉(xiāng)村自建單體住宅的規(guī)劃引導(dǎo)與控制手段仍是中國規(guī)劃體系中的空白[13]。第四，多數(shù)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)均屬于隸屬地方的事業(yè)單位，與中央政府缺少行政隸屬關(guān)系，在履行其保護(hù)職能上容易陷入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益驅(qū)動(dòng)中。第五，中國自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)劃執(zhí)法權(quán)等規(guī)劃管理權(quán)限，導(dǎo)致在處理違法違規(guī)建設(shè)上處于弱勢(shì)地位。此外，我國自然保護(hù)地建設(shè)活動(dòng)控制的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、機(jī)構(gòu)管理能力等方面均存在一定的缺陷。

4.3 英國經(jīng)驗(yàn)的啟示

以英國國家公園中的規(guī)劃直接納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的體系這一特征以及取得的成效來看，筆者認(rèn)為中國國家公園建設(shè)活動(dòng)管控應(yīng)盡快納入城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的軌道，強(qiáng)化國家公園的管控的力度，具體主要從以下幾個(gè)方面展開。首先，應(yīng)通過立法將國家公園規(guī)劃作為建設(shè)管控的直接依據(jù)。國家公園規(guī)劃應(yīng)針對(duì)國家公園資源保護(hù)的要求提出設(shè)施建設(shè)的控制性內(nèi)容，并對(duì)于國家公園建設(shè)管控的內(nèi)容提出明確要求和規(guī)定。其次，應(yīng)建立完善的規(guī)劃文件體系，增強(qiáng)規(guī)劃內(nèi)容的引導(dǎo)性，提升規(guī)劃的深度，在完善土地用途管制內(nèi)容的同時(shí)，通過完備的規(guī)劃文件深化對(duì)于具體開發(fā)項(xiàng)目的引導(dǎo)[12]。第三，應(yīng)建立完善的規(guī)劃許可制度，對(duì)國家公園內(nèi)的居民點(diǎn)及各類設(shè)施建設(shè)進(jìn)行全面覆蓋，分類實(shí)施的規(guī)劃控制[9]。第四，應(yīng)通過中央國家公園主管部門任命管理機(jī)構(gòu)管理人員的方式，建立中央領(lǐng)導(dǎo)和屬地管理相結(jié)合的管理制度，提升建設(shè)活動(dòng)管控的執(zhí)行力度。第五，應(yīng)完善管理機(jī)構(gòu)的規(guī)劃管理職能，通過立法授權(quán)等方式賦予管理機(jī)構(gòu)規(guī)劃管理和執(zhí)法等相關(guān)職能，并明確執(zhí)法的程序和相關(guān)權(quán)力，使管理機(jī)構(gòu)在開展建設(shè)活動(dòng)管控中具有相應(yīng)的強(qiáng)制力，提高管理機(jī)構(gòu)建設(shè)管控能力。

注釋：

① 由于英國國家公園絕大多數(shù)分布在英格蘭地區(qū)，且英國的威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)管控體系多以英格蘭為范本，因此本文討論對(duì)象以英格蘭地區(qū)為主。

② 該機(jī)構(gòu)是英國的一家非政府組織，主要工作是通過向社會(huì)募集資金用于國內(nèi)文化和自然遺產(chǎn)的保護(hù)。

③ GVA是英國常用的衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)值的指標(biāo)。

④ 英格蘭的郡一級(jí)行政區(qū)分為都市郡、非都市郡，單一管理區(qū)和大倫敦；威爾士和北愛爾蘭郡一級(jí)層面行政區(qū)劃類別不做細(xì)分；蘇格蘭郡一級(jí)層面行政區(qū)劃稱為管轄區(qū)和島區(qū)。

⑤ 威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃體系與英格蘭略有不同。

⑥ 2004年《規(guī)劃和強(qiáng)制收購法》中提出在該法通過后，原有的規(guī)劃體系可以保留3年，在3年的過渡期后若有充分理由保留原有規(guī)劃中的相關(guān)政策，則可經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)可后繼續(xù)保留。以峰區(qū)國家公園為例，其原有的結(jié)構(gòu)規(guī)劃廢除，但本地規(guī)劃中部分條款仍有效。

⑦ 圖1引自http://cn.bing.com；圖2引自峰區(qū)國家公園官方網(wǎng)站（www.peakdistrict.gov.uk）；圖3由作者根據(jù)峰區(qū)國家公園官方網(wǎng)站（www.peakdistrict.gov.uk）信息改繪；圖4摘自《峰區(qū)國家公園商鋪門面細(xì)部設(shè)計(jì)指南》（Shop fronts Detailed Design Guide）

⑧ 表1 由作者自繪；表2由作者根據(jù)The National Park Authorities（England）Order 2015改繪。