工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革要求下的信息化平臺建設(shè)

文｜上海數(shù)慧系統(tǒng)技術(shù)有限公司 李云鵬

在我國社會經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定發(fā)展的背景下，營商環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣越來越被人們所關(guān)注。工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的出世，無疑是近年來優(yōu)化營商環(huán)境工作的最強(qiáng)音。面對這樣一項(xiàng)全新的改革，面對綜合而全面的改革要求，信息化的支撐作用格外凸顯——以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為實(shí)現(xiàn)手段，建立起“橫向到邊，縱向到底”的工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革信息平臺，助推改革實(shí)施，深化落實(shí)“放管服”，著力優(yōu)化營商環(huán)境。

一、政策驅(qū)動

黨中央、國務(wù)院一直高度重視優(yōu)化營商環(huán)境工作，持續(xù)深入推進(jìn)“放管服”改革。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種做法，實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策。李克強(qiáng)總理親自部署“放管服”改革，并在《政府工作報告》中明確提出了“工程建設(shè)審批時間再壓減一半”的要求。

5月18日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號，簡稱《通知》），明確要求2018年，試點(diǎn)地區(qū)建成工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度框架和管理系統(tǒng)。根據(jù)《通知》在“完善審批體系”內(nèi)容中的要求，需要通過“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺統(tǒng)籌各類規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施。通過建立“橫向到邊、縱向到底”的工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革信息平臺，實(shí)現(xiàn)“一個系統(tǒng)”實(shí)施統(tǒng)一管理。并且引入“雙隨機(jī)、一公開”等監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)工程建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管，進(jìn)而深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

圖1 工程建設(shè)項(xiàng)目審批信息高速公路

二、平臺實(shí)現(xiàn)

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革離不開信息化平臺的支撐，以“共享、協(xié)作、監(jiān)管”為理念，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的手段，構(gòu)建起深度應(yīng)用、上下聯(lián)動、綜合協(xié)同的全方位的業(yè)務(wù)協(xié)同大平臺——工程建設(shè)項(xiàng)目審批信息高速公路，助力打造審批最快、材料最少、流程最優(yōu)、效率最高的工程建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)境，確保實(shí)現(xiàn)“工程建設(shè)項(xiàng)目審批時間再壓減一半”的目標(biāo)。如圖1所示。

（一）總體思路

工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的信息化建設(shè)工作，應(yīng)從業(yè)務(wù)域、應(yīng)用域、標(biāo)準(zhǔn)化三部分著手開展：

● 業(yè)務(wù)域

對工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度進(jìn)行全過程、全覆蓋、全層級改革，構(gòu)建科學(xué)、便捷、高效的工程建設(shè)項(xiàng)目審批體系。全過程包含項(xiàng)目生成、立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗(yàn)收階段；全覆蓋包含審批事項(xiàng)、區(qū)域范圍、投資類別、投資規(guī)模、項(xiàng)目類型；全層級包含國家級、省級、市（縣）級、區(qū)（鎮(zhèn)街）級。

● 應(yīng)用域

建設(shè)覆蓋全國的整體聯(lián)動、省級統(tǒng)籌、部門協(xié)同、一網(wǎng)辦理的互聯(lián)網(wǎng)+工程建設(shè)項(xiàng)目審批應(yīng)用平臺，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目審批全過程的共享、監(jiān)管、協(xié)作。支持統(tǒng)一申請、綜合受理、集中辦理、統(tǒng)一反饋、全流程信息共享、全階段信息關(guān)聯(lián)、業(yè)務(wù)協(xié)同、監(jiān)督考核、統(tǒng)計(jì)分析等應(yīng)用。

● 標(biāo)準(zhǔn)化

通過統(tǒng)一審批事項(xiàng)、統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一辦事指南，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批全過程標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、無差異快捷辦理。包含審批流程標(biāo)準(zhǔn)化、事項(xiàng)清單標(biāo)準(zhǔn)化、辦事指南標(biāo)準(zhǔn)化、申請材料標(biāo)準(zhǔn)化、審查工作細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)化、考核評估指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化等。

圖2 平臺層級框架

（二）層級框架

工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革信息平臺應(yīng)由國家級平臺、省級平臺、地市級平臺三個層級組成，各層級之間通過電子政務(wù)網(wǎng)采用信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、統(tǒng)計(jì)分析監(jiān)督考核等方式進(jìn)行監(jiān)管、協(xié)作和共享：如圖2所示。

（三）業(yè)務(wù)應(yīng)用

● “多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同系統(tǒng)

以“一張藍(lán)圖”為支撐，在工程建設(shè)項(xiàng)目審批前期，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門提出的建設(shè)需求，建立多部門協(xié)同的工作機(jī)制，落實(shí)項(xiàng)目投資、預(yù)選址、用地指標(biāo)等建設(shè)條件，實(shí)現(xiàn)在線協(xié)商、意見跟蹤、信息共享、矛盾協(xié)調(diào)，促使策劃生成的項(xiàng)目可落地、可決策、可實(shí)施、可評估、可考核、可督察，并將策劃生成的項(xiàng)目推送審批，為審批提速創(chuàng)造條件。如圖3、4所示。

圖3 項(xiàng)目儲備庫

圖4 前期策劃

圖5一窗受理

圖6 辦理狀態(tài)跟蹤

圖7 審批時限跟蹤

圖8 領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙

圖9 BPM動態(tài)子流程

● 工程建設(shè)項(xiàng)目審批系統(tǒng)

遵循“減、放、并、轉(zhuǎn)、調(diào)”的原則優(yōu)化建立工程建設(shè)項(xiàng)目審批體系，搭建“橫向到邊、縱向到底”的工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革信息平臺，實(shí)現(xiàn)各部門和市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各層級的互聯(lián)互通，集成統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實(shí)時流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦、信息共享等應(yīng)用，同時對接投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)平臺、中介服務(wù)系統(tǒng)、市政公用服務(wù)系統(tǒng)及信用管理等系統(tǒng)，支撐多評合一、多圖聯(lián)審、測驗(yàn)合一等集成改革應(yīng)用，打造審批最快、材料最少、流程最優(yōu)、效率最高的工程建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)境。如圖5所示。

● 項(xiàng)目綜合監(jiān)管系統(tǒng)

面向部門監(jiān)管人員，落實(shí)國家“強(qiáng)化事中事后監(jiān)管”要求，提供項(xiàng)目審批程序合規(guī)和項(xiàng)目審批時限效能“雙監(jiān)管”，實(shí)時動態(tài)顯示工程建設(shè)項(xiàng)目審批情況，對業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的辦理時間進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，并自動給出催辦、到期督辦信息；實(shí)時監(jiān)控項(xiàng)目審批各環(huán)節(jié)的規(guī)范性操作，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批程序規(guī)范化，全程精準(zhǔn)監(jiān)管、項(xiàng)目進(jìn)度實(shí)時督辦，落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制。如圖6、7所示。

● 統(tǒng)計(jì)分析決策系統(tǒng)

面向各層級領(lǐng)導(dǎo)決策人員，依托工程建設(shè)項(xiàng)目主數(shù)據(jù)庫，將分散在各個審批部門的項(xiàng)目信息抽取匯集，以圖文交互的方式直觀體現(xiàn)全市工程建設(shè)項(xiàng)目總體情況，建設(shè)起集信息匯集、跟蹤監(jiān)測、決策分析于一體的全過程、全覆蓋、全層級的統(tǒng)計(jì)分析決策系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全市工程建設(shè)項(xiàng)目總體情況的統(tǒng)籌管理，輔助城市決策。如圖8所示。

三、關(guān)鍵技術(shù)問題

審批管理平臺相較于部門內(nèi)部業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)有業(yè)務(wù)范圍廣、流程與數(shù)據(jù)復(fù)雜度高、對接系統(tǒng)多、用戶量大且并發(fā)高等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)都對審批平臺的后臺技術(shù)提出更高的要求，因此，工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革信息平臺的搭建需要解決如下六大關(guān)鍵技術(shù)問題：

(一)流程問題

工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革信息平臺的業(yè)務(wù)流程涉及跨多個部門的并聯(lián)審批，多層級主子流程結(jié)合審批，若使用傳統(tǒng)的工作流技術(shù)實(shí)現(xiàn)，很容易形成一張蜘蛛網(wǎng)，邏輯混亂，難以維護(hù)。業(yè)務(wù)流程管理（BPM）技術(shù)為解決這類跨部門、多層級、端到端的業(yè)務(wù)流程提供了可執(zhí)行的路徑。因此，工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革信息平臺的建設(shè)運(yùn)用業(yè)務(wù)流程管理BPM技術(shù)以解決流程問題，讓業(yè)務(wù)流程“跑順跑通”。如圖 9所示。

（二）數(shù)據(jù)問題

圖10 并行版本控制

圖11 分層分級運(yùn)維管理

圖12 高性能集群案例

圖13 統(tǒng)一應(yīng)用安全中心

數(shù)據(jù)問題體現(xiàn)在兩個方面。一方面審批管理平臺中承載的數(shù)據(jù)量更大、數(shù)據(jù)邏輯結(jié)構(gòu)關(guān)系更加復(fù)雜；另一方面并聯(lián)審批過程中多個子流程和外部系統(tǒng)對同一份項(xiàng)目數(shù)據(jù)的同時讀寫，容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)覆蓋、臟數(shù)據(jù)、壞數(shù)據(jù)等情況。針對第一種情況需要采用“統(tǒng)一模型庫”實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)模型的統(tǒng)一運(yùn)維管理，“分布式實(shí)例庫”實(shí)現(xiàn)運(yùn)行時業(yè)務(wù)實(shí)例數(shù)據(jù)的垂直拆分，降低單庫數(shù)據(jù)量與復(fù)雜度；針對第二種情況，需要運(yùn)用“并行版本控制”技術(shù)與相應(yīng)的“數(shù)據(jù)一致性”方案相結(jié)合，保證各個子流程擁有獨(dú)立的數(shù)據(jù)版本以及數(shù)據(jù)的最終一致性。整個審批過程中的每個分支版本都將歸入全過程檔案庫中，最終版本歸入成果庫。如圖10所示。

（三）服務(wù)管控問題

審批管理平臺存在大量的系統(tǒng)對接工作，比如政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、綜合受理平臺、投資項(xiàng)目審批監(jiān)管平臺、多規(guī)業(yè)務(wù)協(xié)同平臺、信用管理平臺、電子證照庫以及各部門內(nèi)部審批系統(tǒng)等。如果單純的采用代碼編寫來實(shí)現(xiàn)所有的接口對接將會導(dǎo)致接口關(guān)系錯綜復(fù)雜、難以維護(hù)、后期問題排查困難。這就需要采用面向服務(wù)的企業(yè)級架構(gòu)的支持，通過ESB（企業(yè)服務(wù)總線）實(shí)現(xiàn)所有服務(wù)接口的統(tǒng)一管理、注冊、發(fā)現(xiàn)、路由和監(jiān)控。

（四）運(yùn)維管理問題

審批管理平臺的最終用戶包括市區(qū)各級機(jī)關(guān)單位、建設(shè)單位、中介機(jī)構(gòu)等，用戶量大且組織機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，簡單的統(tǒng)一運(yùn)維管理模式將很難支持系統(tǒng)的正常運(yùn)行，因此系統(tǒng)必須支持“分層分級”管理模式，實(shí)現(xiàn)各個組織和部門可以擁有獨(dú)立的管理員，各自管理所轄范圍內(nèi)的所有系統(tǒng)資源且互不影響，引入“管理域”的概念將管理層級與機(jī)構(gòu)層級解耦，實(shí)現(xiàn)更加符合實(shí)際情況的“分層分級”管理模式。如圖11所示。

（五）性能問題

隨著用戶量的增加，并發(fā)數(shù)的提升，系統(tǒng)性能問題是一個不得不考慮的問題，一個普通市級審批管理憑條，高峰并發(fā)數(shù)至少在1000以上，比一個普通單位內(nèi)部審批系統(tǒng)的并發(fā)要高出10倍以上，為保障平臺穩(wěn)定、高效的運(yùn)行，可以從三個方面來提高并發(fā)響應(yīng)速度：

● 運(yùn)用緩存技術(shù)降低數(shù)據(jù)庫讀寫壓力

● 實(shí)現(xiàn)服務(wù)拆分分散單個服務(wù)的并發(fā)壓力

● 搭建高性能服務(wù)器集群部署，實(shí)現(xiàn)高并發(fā)的服務(wù)可以進(jìn)行水平擴(kuò)展。如圖12所示。

（六）安全問題

審批管理平臺部署在政務(wù)外網(wǎng)上，對外需要與互聯(lián)網(wǎng)打通、對內(nèi)需要與各部門內(nèi)部系統(tǒng)打通，網(wǎng)絡(luò)環(huán)境比較復(fù)雜，如何避免黑客攻擊，保護(hù)應(yīng)用系統(tǒng)安全是一個十分重要的問題。建立“統(tǒng)一應(yīng)用安全中心”即是解決這個問題的有效手段，該平臺實(shí)現(xiàn)了4A級應(yīng)用安全防護(hù)，支持“三權(quán)分立”的安全管理模式，同時可以與第三方系快速集成，確保平臺通過安全等保三級認(rèn)證。如圖13所示。

四、建設(shè)成效

工程建設(shè)項(xiàng)目審批改革信息平臺的建立，有利于進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，深化落實(shí)“放管服”，提升工程建設(shè)項(xiàng)目審批信息化、便利化程度，便利企業(yè)群眾辦事，充分激發(fā)市場活力，確保實(shí)現(xiàn)“工程建設(shè)項(xiàng)目審批時間再壓減一半”的目標(biāo)。其預(yù)期建設(shè)成效體現(xiàn)在以下方面：

● 打造業(yè)務(wù)管理新模式

實(shí)現(xiàn)縱向上全面貫通、統(tǒng)籌一體，橫向上協(xié)同合作，統(tǒng)一共享，消除跨部門、跨層級的信息孤島，打造科學(xué)、高效的業(yè)務(wù)管理新模式，提升工程建設(shè)項(xiàng)目審批服務(wù)水平，深化工程建設(shè)項(xiàng)目審批全過程、全覆蓋改革。

● 構(gòu)筑事項(xiàng)審批新生態(tài)

對審批流程去繁化簡、優(yōu)化再造，為審批業(yè)務(wù)找到最高效、最簡明的辦理流程，形成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項(xiàng)目審批體系和制度框架，進(jìn)而構(gòu)筑起全新的事項(xiàng)審批生態(tài)環(huán)境，為工程建設(shè)項(xiàng)目宏觀統(tǒng)籌和精細(xì)化管控提供全方位的信息服務(wù)，保障審批的規(guī)范性和科學(xué)性。

● 建立信息化新架構(gòu)

通過引入BPM（業(yè)務(wù)流程管理）/SOA（面向服務(wù)的架構(gòu)），開啟規(guī)劃信息化升級轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。充分運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，強(qiáng)化服務(wù)能力輸出，推動規(guī)劃信息化的創(chuàng)新和賦能，打造全棧的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”能力。