基于西方新公共服務(wù)理論視角下我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府路徑探究

彭程

摘 要：新公共服務(wù)理論的核心價(jià)值訴求在于，強(qiáng)調(diào)公共管理的本質(zhì)是服務(wù)，政府和公職人員的根本任務(wù)是促進(jìn)公民的利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)，而不是試圖控制或駕馭社會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)在民主對(duì)話(huà)、溝通協(xié)商基礎(chǔ)上政府與社區(qū)、民眾的合作共治。借鑒新公共服務(wù)理論，在當(dāng)前我國(guó)的公共行政改革中，以民眾路線(xiàn)為指引，堅(jiān)持以民為本的價(jià)值取向與施政理念，建立廣大民眾廣泛參與和合作對(duì)話(huà)的共同治理機(jī)制，進(jìn)而在一切為了民眾和依靠民眾中，構(gòu)建一個(gè)公民與政府之間責(zé)任共擔(dān)、利益共享的現(xiàn)代服務(wù)型政府是不二的選擇。

關(guān)鍵詞：新公共服務(wù) 服務(wù)型政府

眾所周知，從1887年美國(guó)行政學(xué)家威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》，主張政治與行政分離開(kāi)始，一門(mén)獨(dú)立的行政學(xué)科就建立起來(lái)了。至今，行政學(xué)已有一百多年的發(fā)展歷程，其中經(jīng)歷了多次學(xué)科研究范式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)20世紀(jì)80年代新公共管理理論興起以來(lái)，傳統(tǒng)公共行政便受到了挑戰(zhàn)與批評(píng)。但是，隨著學(xué)科不斷發(fā)展，新公共管理理論的局限性也逐漸顯露出來(lái)，這推動(dòng)了以美國(guó)公共行政學(xué)家登哈特夫婦為代表人物的新公共服務(wù)理論的誕生。

一、新公共服務(wù)理論產(chǎn)生的背景

任何一種理論的產(chǎn)生、發(fā)展以及衰落都有其特定的社會(huì)歷史背景，是為當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展而服務(wù)的。新公共服務(wù)理論誕生于新公共管理理論之后，在市場(chǎng)化、個(gè)人至上的觀念盛行時(shí)，美國(guó)遭受的“9·11”恐怖襲擊事件引發(fā)了人們對(duì)公共服務(wù)的價(jià)值和尊嚴(yán)、公民權(quán)與公共利益等價(jià)值觀的反思。對(duì)此，登哈特寫(xiě)道：“這件事情使我們感到懷疑與悲傷，與此同時(shí)，當(dāng)看到那些勇敢的公務(wù)員們?nèi)绾螏椭幱诶Ь持械娜藗儠r(shí)，我們非常欽佩……這次恐怖事件產(chǎn)生了一個(gè)奇特的效果，它似乎使我們想起了從事公共服務(wù)事業(yè)的初衷。我們關(guān)心我們的鄰里，社區(qū)，也關(guān)心我們的國(guó)家。在改進(jìn)他人生活的過(guò)程中，我們每個(gè)人都出著自己的一份力。”同時(shí)，人們也已經(jīng)意識(shí)到新公共管理的種種不足：它沒(méi)能將公民與公共部門(mén)之間的合作和伙伴關(guān)系應(yīng)用到管理之中，并且它可能導(dǎo)致政府責(zé)任削弱、重復(fù)與浪費(fèi)以及顧客意識(shí)損害公民意識(shí)等負(fù)面問(wèn)題。還有人提出新公共管理所倡導(dǎo)的管理主義理念及企業(yè)家精神會(huì)損害公平、民主、正義等價(jià)值。那么可以說(shuō)新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生是一種嘗試，它在質(zhì)疑的同時(shí)也超越著新公共管理理論。

二、新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)與內(nèi)涵

（一）新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)

1.民主公民權(quán)理論。狹義的公民權(quán)指的是法律體系內(nèi)的合法身份，其廣義則代表著一種成員的資格，包括公民的權(quán)利和責(zé)任、對(duì)社會(huì)事務(wù)參與的熱情等。對(duì)民主公民權(quán)有兩種不同的解釋?zhuān)豪褐髁x的公民權(quán)觀和政治利他主義的公民權(quán)觀。在登哈特看來(lái)，公民權(quán)的內(nèi)涵是這樣的：“公民會(huì)主動(dòng)去管理政府，在這時(shí)候，他們?cè)诖龠M(jìn)社會(huì)的進(jìn)步的同時(shí)，也促進(jìn)了他們自己的健康成長(zhǎng)，這是一個(gè)民主政體中公民應(yīng)當(dāng)做的事情”。

2.社區(qū)與公民社會(huì)的理論。健康的社區(qū)生活對(duì)人們的生存與發(fā)展的重要性在這一理論中被強(qiáng)調(diào)。它認(rèn)為公民社會(huì)是一個(gè)互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，并且十分強(qiáng)大，現(xiàn)代人的生活甚至民主參與都與其關(guān)系巨大，因此行政官員要為此作出貢獻(xiàn)，也就是說(shuō)，政府要為建立公民與其社區(qū)之間的緊密并良好的關(guān)系發(fā)揮一種關(guān)鍵性的積極作用。

3.組織人本主義與新公共行政。這一理論主要包括阿吉利斯的人本觀和戈利姆比沃斯基的人本主義組織觀。阿吉利斯認(rèn)為，傳統(tǒng)的管理方法對(duì)復(fù)雜組織內(nèi)部個(gè)體的心理發(fā)展具有抑制作用，因此“極力主張我們要關(guān)注人們的真實(shí)性、品行，還有他們的自我實(shí)現(xiàn)，也要關(guān)注和企業(yè)的人性方面相關(guān)的東西”。同樣地，戈利姆比沃斯基也對(duì)傳統(tǒng)的組織理論進(jìn)行了批判。他認(rèn)為，傳統(tǒng)的組織形式和管理方法對(duì)于個(gè)人的道德?tīng)顩r（或個(gè)人自由問(wèn)題）不敏感，并極力主張管理者通過(guò)合作、建立自信、信息流通、加強(qiáng)員工的自我控制和自我管理而在組織中創(chuàng)造一種解決問(wèn)題的開(kāi)放氛圍。這類(lèi)組織人本主義觀點(diǎn)的集合叫做新公共行政學(xué)，它強(qiáng)調(diào)價(jià)值在公共行政中的作用，這種價(jià)值體現(xiàn)為公平、公正、責(zé)任、民主等。

4.新后現(xiàn)代公共行政。后現(xiàn)代公共行政批評(píng)了主流的，即實(shí)證的行政學(xué)思想，認(rèn)為我們應(yīng)該關(guān)注人自身的意義，而不是自然科學(xué)領(lǐng)域的技術(shù)。由此，后現(xiàn)代公共行政學(xué)家們信奉“會(huì)話(huà)”的理念，認(rèn)為公共問(wèn)題通過(guò)對(duì)話(huà)、協(xié)商和公民的充分參與才更有可能被解決，而非通過(guò)“客觀的測(cè)量”或者“理性的分析”。

新公共服務(wù)的理論家認(rèn)為，建立具有良好的反應(yīng)力、能夠積極回應(yīng)公民的政府機(jī)構(gòu)是行政工作人員的重心所在。因此，新公共服務(wù)就是這樣一套關(guān)于公共管理在新的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的理念，這個(gè)新的治理系統(tǒng)是以公民為中心的。

（二）新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵

1.政府的職能不是掌舵，而是服務(wù)。這就說(shuō)明，公務(wù)員不是來(lái)管理或是掌舵社會(huì)，控制其發(fā)展方向的，他們應(yīng)該致力于表達(dá)公民的訴求，代公民發(fā)聲，并滿(mǎn)足他們共同的利益需求。此外，行政官員應(yīng)該扮演中介人或者裁判員的角色，而不是直接供給給人們他們所需要的產(chǎn)品和服務(wù)。

2.公共利益不是一種副產(chǎn)品，而是公共部門(mén)的目標(biāo)。這種目標(biāo)的目的不在于僅僅快速地找到解決問(wèn)題的辦法，而在于創(chuàng)造公民之間的共同責(zé)任，讓共享的利益將他們聯(lián)系起來(lái)。所以，這就是行政官員工作的最終意義——建立一種共享的公共利益觀念。

3.公共部門(mén)需要具有戰(zhàn)略性的思想和具有民主性的行動(dòng)。此前人們認(rèn)為，公共利益只是政治官員的事情，但新公共服務(wù)告訴我們，公共利益同時(shí)也是行政官員的事情。我們需要通過(guò)協(xié)作努力的過(guò)程來(lái)使?jié)M足公共需要的政策通過(guò)最有效的方式負(fù)責(zé)任地實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，政治官員也需要出一份力，由他們通過(guò)鼓勵(lì)的方式強(qiáng)化公民的責(zé)任感，只有這樣社區(qū)契約才能在人們的支持下成功訂立并且實(shí)現(xiàn)。

4.公共部門(mén)的責(zé)任并不簡(jiǎn)單。公共利益、法律條文、職業(yè)道德、政府中的其他機(jī)構(gòu)、社會(huì)中的其他機(jī)構(gòu)、大眾傳媒、公民需要、社會(huì)發(fā)展以及環(huán)境因素等方方面面的復(fù)雜要素都在制約并且影響著公共行政官員，同時(shí)他們還要對(duì)這些不同的復(fù)雜因素負(fù)責(zé)，所以說(shuō)他們的責(zé)任重大。

5.公共部門(mén)不應(yīng)該單純地重視生產(chǎn)率，而應(yīng)重視人。如果公共部門(mén)再對(duì)任何事情行動(dòng)時(shí)能以尊重人為基礎(chǔ)，這種運(yùn)行方式從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看才能獲得信賴(lài)與成功。

6.新公共服務(wù)的最后一大基本內(nèi)涵是公民權(quán)和公共服務(wù)才是政府工作的核心，它們?cè)诂F(xiàn)代社會(huì)中比企業(yè)家精神更為重要。新公共服務(wù)的理論家相信，愿意對(duì)社會(huì)做出貢獻(xiàn)的公民和了解自己工作意義所在的公務(wù)員才是真正能夠促進(jìn)公共利益的人，而不是那些總想將公共資金占為己有的企業(yè)家們。

從新公共服務(wù)的內(nèi)涵可以看出，公共部門(mén)的根本目的在于為公民服務(wù)。這體現(xiàn)了其以公共利益為中心的價(jià)值取向。正如登哈特所說(shuō)：“重新肯定公共利益，將其視作政府工作的中心才是這個(gè)理論的核心原則之一?！?/p>

三、西方新公共服務(wù)理論對(duì)我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的啟示

我國(guó)從1978年改革開(kāi)放以來(lái)，進(jìn)行了一場(chǎng)場(chǎng)舉世矚目的改革，也因此出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展勢(shì)頭。政府行政效率的改進(jìn)以及地方政府的強(qiáng)化、政府行政過(guò)程的合理化、政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這一切正在悄悄地改變著中國(guó)公共管理的面貌。在過(guò)去的這幾十年間，中國(guó)已經(jīng)成為了世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家之一。在這個(gè)過(guò)程中，公共管理方面的研究也在不斷發(fā)展進(jìn)步。

在改革發(fā)展的過(guò)程中我們必然也會(huì)迎來(lái)各種挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)在許多方面是獨(dú)一無(wú)二的。但是，從更廣泛的角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)與一些西方國(guó)家在所面臨的問(wèn)題上也有著許多共同的主題，在所涉及問(wèn)題的種類(lèi)上也有一定的相似性。例如，怎樣使我們的行政機(jī)構(gòu)更加高效、民主、公正、有代表性又負(fù)責(zé)任？我們的政府應(yīng)該促進(jìn)什么樣的價(jià)值觀？我國(guó)的行政官員與公共管理學(xué)者所面臨的問(wèn)題與西方在很多方面都有差別，但是我們希望可以通過(guò)相互交流和學(xué)習(xí)，豐富我們對(duì)將要解決的問(wèn)題的本質(zhì)性認(rèn)識(shí)，獲得更多有益的經(jīng)驗(yàn)與方法。

（一） 建立公民廣泛參與和合作對(duì)話(huà)的治理機(jī)制

今天，面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和因價(jià)值多元而引起的價(jià)值沖突，政府部門(mén)在行動(dòng)上一定要體現(xiàn)民主，把民眾的廣泛參與視為民主政府制定政策中必要的程序和環(huán)節(jié)。為此，在服務(wù)型政府建設(shè)中，首先，應(yīng)努力培育廣大民眾的民主參與意識(shí)，并努力拓寬民主參與的領(lǐng)域和渠道，創(chuàng)新公民參與的方式、方法。在決策民主、科學(xué)的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)政策執(zhí)行和監(jiān)督領(lǐng)域的公民參與，提高政策執(zhí)行的效率。其次，應(yīng)建立良好的官民對(duì)話(huà)溝通機(jī)制。公共行政官員一開(kāi)始就應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，一種參與并且開(kāi)明的公民權(quán)對(duì)于民主治理是至關(guān)重要的，公共利益超越了自身利益的聚集，應(yīng)通過(guò)廣泛的對(duì)話(huà)和公民參與來(lái)追求共同的價(jià)值觀和共同利益。這是公共利益觀念形成和公共利益最終實(shí)現(xiàn)所必備的治理平臺(tái)。

我國(guó)公共服務(wù)的問(wèn)題存在于教育、交通、衛(wèi)生、住房、環(huán)境、文化等許多領(lǐng)域當(dāng)中，因此想要滿(mǎn)足各種公共產(chǎn)品的供給需要，不能只依靠政府。為了實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給主體多元化，公共部門(mén)應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)公民的主動(dòng)性與積極性，形成了這樣的多中心治理模式后，不但能夠提高公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量，這種溝通與協(xié)商的過(guò)程還可以提高公民的參與感，使政府和公民之間的聯(lián)系大大加強(qiáng)，這為提高公民對(duì)政府的信任感、樹(shù)立政府的良好形象、創(chuàng)造和諧社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色定位，以公民本位為核心價(jià)值

新公共服務(wù)理論的核心觀點(diǎn)是：公民不僅是國(guó)家的主人也應(yīng)是公共管理行為的主體。因此政府需要知道，主宰者并不是其合理的身份，它應(yīng)該是公共服務(wù)的協(xié)調(diào)者、公共政策的服務(wù)者，為公民服務(wù)才是其最本質(zhì)的工作。在公民和各社區(qū)團(tuán)體的利益之間進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào)，為創(chuàng)建共同的價(jià)值觀而努力，這是一個(gè)現(xiàn)代政府應(yīng)該學(xué)會(huì)做的。

登哈特曾強(qiáng)調(diào)，當(dāng)我們成為舵手時(shí)，千萬(wàn)不要忘記是誰(shuí)讓我們掌舵，掌舵為了誰(shuí)，誰(shuí)才是船的主人。建設(shè)服務(wù)型政府，必須堅(jiān)持以民為本的施政理念。祛除政府公職人員官本位、社稷次之、民為輕的封建特權(quán)思想，培育公仆意識(shí)和全心全意為人民服務(wù)的觀念。

總的來(lái)說(shuō)，我們可以從新公共服務(wù)理論中汲取公正與民主的營(yíng)養(yǎng)來(lái)處理政府與社會(huì)、社區(qū)的關(guān)系，培養(yǎng)人們的公民意識(shí)、民主精神。在具體措施上我們可以完善人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商和多黨合作制度；著力培養(yǎng)公民社會(huì)；創(chuàng)建社區(qū)文化，加強(qiáng)社區(qū)參與；政府提高自身的回應(yīng)性，更加透明化；鼓勵(lì)并扶持第三部門(mén)的建立與發(fā)展；利用大眾媒體等不同文化形式來(lái)幫助人們樹(shù)立民主公民精神等。

登哈特在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書(shū)中發(fā)出了這樣的疑問(wèn)：“公共服務(wù)的理想怎么啦？我們什么時(shí)候開(kāi)始聽(tīng)不到它們的？管理哲學(xué)和管理理論對(duì)于政府之適當(dāng)角色與身份的看法變化是如何改變公務(wù)員的思維方式和行為方式的？在這個(gè)過(guò)程中公共服務(wù)的那些價(jià)值觀被丟失了嗎？特別是那些可以為公共服務(wù)領(lǐng)域提供尊嚴(yán)、勇氣和承諾的價(jià)值觀在這一過(guò)程中丟失了嗎？我們?cè)鯓硬拍苤匦掳l(fā)現(xiàn)并肯定這些價(jià)值觀？”我們知道，在他的理論中，他已經(jīng)為這些問(wèn)題提供了答案。也許這個(gè)理論中的答案和價(jià)值觀并不都正確，但他已經(jīng)做到讓人們重新開(kāi)始談?wù)撨@些價(jià)值觀，把這些觀念重新帶回人們的視野之中。新公共服務(wù)的理論家們想要幫助公務(wù)員重新發(fā)現(xiàn)其行為的精髓和意義以及他們這樣做的理由——這種積極的行政倫理精神也許才是新公共服務(wù)理論最值得借鑒的地方。

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