淺析地方政府權(quán)力清單制度的構(gòu)建路徑

馮禹君 秦曉圓

摘 要：地方政府同人民群眾有著緊密的血肉聯(lián)系，地方政府的一舉一動(dòng)都影響著人民群眾的切身利益，要使地方政府更好的為人民群眾服務(wù)，就必須將其行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。我國地方各級政府推行權(quán)力清單制度，應(yīng)以依憲依法為基礎(chǔ)、職能轉(zhuǎn)變?yōu)轶w現(xiàn)、服務(wù)人民為根本，把行政權(quán)力放在透明、公開的常態(tài)中運(yùn)行，厘清其權(quán)力行使的邊界和權(quán)限，明確其各項(xiàng)職權(quán)所對應(yīng)的責(zé)任，受人民監(jiān)督，對人民負(fù)責(zé)，為實(shí)現(xiàn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化而“做加法”。

關(guān)鍵詞： 地方政府 權(quán)力清單制度 改革 行政權(quán)力

黨的十八大以來，基于國家面臨新形勢的需要，深化改革、簡政放權(quán)成為了自中央政府到地方政府的一大改革課題，習(xí)近平總書記更是提出要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”[1]。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要“不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”、“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”。由于地方政府同人民有著直接的血肉聯(lián)系，地方政府在行使行政權(quán)力過程中的點(diǎn)點(diǎn)滴滴都與人民息息相關(guān)，將行政權(quán)力置于陽光下讓人民監(jiān)督，使權(quán)力公開透明的運(yùn)作并實(shí)現(xiàn)其制度化和常態(tài)化，是地方各級政府對人民群眾當(dāng)仁不讓之責(zé)任。因此構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度意義重大。

從嚴(yán)格意義上來講，權(quán)力清單有廣義層面和狹義層面之分。[2]廣義層面的權(quán)力清單指所有涉及公共權(quán)力性質(zhì)的職權(quán)清單，即包括立法權(quán)力清單、司法權(quán)力清單、行政權(quán)力清單、監(jiān)察權(quán)力清單及其他涉及公權(quán)領(lǐng)域的清單。而狹義層面權(quán)力清單則專指政府行政權(quán)力清單，本文探討的正是這一內(nèi)容。

一、我國地方政府推行權(quán)力清單制度的現(xiàn)實(shí)困境

自中央要求地方各級政府推行權(quán)力清單制度以來，各地政府根據(jù)自身的實(shí)際情況都將權(quán)力清單制度付諸于實(shí)踐探索當(dāng)中，取得了一些初步的成果的同時(shí)也存在了諸多現(xiàn)實(shí)困境。

（一）權(quán)力清單的制定困境

首先，地方政府普遍建立權(quán)力清單制度都是遵照黨的十八屆三中、四中全會(huì)的重大決定和中央印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》之精神而為之，嚴(yán)格來講這對于地方政府而言只是中央自上而下的一種政策性的要求，并沒有上升為具備法律效力的規(guī)范性文件，因而部分地方政府可能并不會(huì)積極主動(dòng)的遵照執(zhí)行，而是被動(dòng)接受，使得其在貫徹推行權(quán)力清單制度的過程中運(yùn)用手中的自由裁量權(quán)視其偏好有選擇性地進(jìn)行清權(quán)、定權(quán)，導(dǎo)致權(quán)力清單的制定趨于形式化，“過分以任務(wù)為導(dǎo)向，以減權(quán)為目的”[3]。其次是權(quán)力清單的制定主體尚未明確。地方各級人民代表大會(huì)是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，代表著當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷睦婧鸵庵?。然而在我國?dāng)前地方政府權(quán)力清單制定的過程中，人大的職能和作用并未得到應(yīng)有的發(fā)揮，權(quán)力清單本應(yīng)由代表人民意志的人大來審核并制定，可事實(shí)上是，權(quán)力清單的制定者似乎成了地方政府自己，這并不符合法理，其權(quán)威性受到質(zhì)疑，甚至難以在人民群眾中產(chǎn)生公信力。此外，在權(quán)力清單對職權(quán)的劃分上也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在對其職權(quán)劃分的過程中有一定的主觀隨意性。對于同一級別的不同地方政府來說，部分地方領(lǐng)導(dǎo)人以轄區(qū)利益為重，缺乏全局和長遠(yuǎn)規(guī)劃，盲目運(yùn)用手中的權(quán)力追求利益的最大化，從而濫生了許多在憲法和法律的規(guī)定里本來沒有的隱形權(quán)力，導(dǎo)致權(quán)力清單在界定權(quán)力事項(xiàng)的過程中難以避免一些遺漏的法外權(quán)力，進(jìn)而影響到權(quán)力清單制度所發(fā)揮的作用。

（二）權(quán)力清單制度對應(yīng)的責(zé)任困境

推行權(quán)力清單制度就是為了把政府權(quán)力放在“無霾”的陽光環(huán)境下受到社會(huì)各界尤其是人民群眾的監(jiān)督，防止權(quán)力的濫用。然而，當(dāng)權(quán)力清單制度發(fā)揮作用并且在其進(jìn)行監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)部分地方政府的權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)問題時(shí)該如何追責(zé)？這同樣是目前我國地方政府建立這一制度時(shí)所遇到的困境之一。例如，天津市政府在2015年3月中旬就部署實(shí)施了關(guān)于政府工作部門的權(quán)力清單制度，這一制度運(yùn)行還不到半年，天津港“8.12”特別重大爆炸事故就發(fā)生了，釀成了極其慘重的傷亡和損失，責(zé)任涉及交通運(yùn)輸、海關(guān)、安全監(jiān)管、環(huán)保、規(guī)劃和國土資源管理等多個(gè)政府部門。[4]慘痛的教訓(xùn)表明，在權(quán)力清單制度的實(shí)施過程當(dāng)中，僅僅依靠權(quán)力清單而缺乏與之對應(yīng)的責(zé)任清單制約政府權(quán)力時(shí)，這一制度也會(huì)失靈。就此來講，如果單強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單中的權(quán)力公開而不強(qiáng)調(diào)對應(yīng)的責(zé)任，那么地方政府以及工作部門在行使權(quán)力的過程中很容易忽視自己的責(zé)任，缺乏因?yàn)樾惺箼?quán)力不當(dāng)而可能造成不良后果的憂患意識，從而難以真正使權(quán)力清單產(chǎn)生對行政職權(quán)的約束力。因此地方在制定權(quán)力清單的同時(shí)應(yīng)考慮到按照權(quán)責(zé)一致的原則配備相應(yīng)的責(zé)任清單，真正確保權(quán)力清單的實(shí)施能夠落實(shí)到位。

（三）權(quán)力清單制度的參與困境

地方政府公開權(quán)力清單只是推行權(quán)力清單制度的第一步，權(quán)力清單制度真正發(fā)揮作用還需要社會(huì)尤其是人民群眾的參與，以達(dá)到監(jiān)督和制權(quán)的目的。在當(dāng)前，人民群眾參與到地方政府權(quán)力清單制度的運(yùn)行中的這一客觀要求也面臨著現(xiàn)實(shí)困境。近年來，隨著我國互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展和電子政府與電子政務(wù)的推行，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為人民群眾監(jiān)督和制約政府權(quán)力的有效工具和途徑。但是，部分地方政府利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行政務(wù)公開的專業(yè)技術(shù)程度不高，從而影響了人民群眾的知情和監(jiān)督。例如，絕大部分地方政府都建立了自己的“官方微博”或是“微信公眾平臺”，可是沒有對其進(jìn)行充分利用。寧夏中衛(wèi)市政府建立了名為“微中衛(wèi)”的微信公眾平臺，如果進(jìn)入其公眾號點(diǎn)擊“政務(wù)公開”欄就會(huì)發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入的界面仍是通過鏈接而生成的電腦版的中衛(wèi)市政府網(wǎng)頁，而不是通過轉(zhuǎn)碼后的手機(jī)版網(wǎng)頁，這給公眾的瀏覽帶來了不便，也說明該政府利用信息技術(shù)進(jìn)行權(quán)力公開的專業(yè)技術(shù)水平有待提高。同樣打開陜西渭南市政府的名為“渭南發(fā)布”的微信公眾平臺，便可以發(fā)現(xiàn)其發(fā)布的政務(wù)信息有時(shí)隔一周才會(huì)更新，這也表明其信息公開沒有進(jìn)入常態(tài)化，給公眾參與帶來不便。此外，人民群眾中的部分群體對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)陌生，如大部分老年群體根本不會(huì)或是不熟悉上網(wǎng)，這也為他們能參與到權(quán)力清單制度的運(yùn)行中來帶來一定程度的困難。

（四）權(quán)力清單制度的法律困境

首先，權(quán)力清單制度面臨法律效力地位不高的困境。自權(quán)力清單制度在地方各級政府推行以來，始終沒有法律法規(guī)對其進(jìn)行界定，所以使得權(quán)力清單的效力備受爭議。例如，在公眾輿論的報(bào)道中經(jīng)?？梢月牭健扒鍐沃鉄o權(quán)力”之類的話，但是如果嚴(yán)格地推敲，行政權(quán)力是憲法和法律所賦予的，如果“清單之外無權(quán)力”的話，將憲法和法律置于何等境地？這表明權(quán)力清單的權(quán)威性和實(shí)效性需要國家為地方政府進(jìn)一步權(quán)威界定和說明。其次是權(quán)力清單制度的運(yùn)行缺乏與之配套并行之有效的法律法規(guī)來支撐和保障。例如相對于目前已有的《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》《行政訴訟法》《行政許可法》來說，還需要有關(guān)行政程序、罷免、問責(zé)追責(zé)等方面的立法為權(quán)力清單制度保駕護(hù)航。此外，地方政府權(quán)力清單制度的運(yùn)行必須要有專門的法律法規(guī)對權(quán)力清單的制定主體及程序、權(quán)力劃分依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力分類、遵循原則等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，這需要國家進(jìn)行相關(guān)的立法。總之，目前大部分地方政府的權(quán)力清單制度尚處于初步探索階段，缺乏系統(tǒng)的相關(guān)法律提供支撐和保障，尤其是部分相關(guān)法律亟需國家層面進(jìn)行出臺和完善，單靠地方政府是無法完成的。

二、我國地方政府構(gòu)建權(quán)力清單制度的路徑建議

建立和實(shí)施權(quán)力清單制度是我國地方政府推進(jìn)政府體制改革的主要舉措，任重道遠(yuǎn)。立足于當(dāng)前我國地方政府構(gòu)建并實(shí)施權(quán)力清單制度的普遍實(shí)際，并針對推行這一制度的過程中所遇到的現(xiàn)實(shí)困境問題，提出以下相應(yīng)的路徑建議作為參考。

（一）完善清單制定程序，充分發(fā)揮人大作用

地方各級政權(quán)在制定本級政府權(quán)力清單之前，必須制定并形成一整套關(guān)于對政府及其工作部門進(jìn)行清權(quán)、定權(quán)、授權(quán)、曬權(quán)、制權(quán)的具體程序和與之配套的準(zhǔn)則辦法，防止地方政府利用手中的自由裁量權(quán)隨意性地左右權(quán)力清單的制定，確保權(quán)力清單制度規(guī)范平穩(wěn)地運(yùn)行。在清權(quán)過程中，要明確依據(jù)哪部法律清理哪些權(quán)力、由哪個(gè)機(jī)關(guān)來申請清理、由哪一級機(jī)關(guān)審核并決定清理結(jié)果、清理掉的權(quán)力取消還是下放及下放給誰等；在確權(quán)過程中，應(yīng)確認(rèn)地方各級政府及其工作部門應(yīng)分別保留各自對應(yīng)的多少項(xiàng)權(quán)力，保留多少項(xiàng)權(quán)力才是最科學(xué)的，怎樣論證等，同時(shí)還應(yīng)考慮哪些權(quán)力應(yīng)新形勢發(fā)展需要列入清單但未在國家法律體系中包含的，應(yīng)向有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)提請立法；在授權(quán)過程中，要充分體現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”之原則，將確定好被列入清單的權(quán)力由地方各級人民代表大會(huì)分別授予本級地方政府；在曬權(quán)過程中，應(yīng)考慮通過怎樣的方式將制定好的權(quán)力清單公之于眾，是通過網(wǎng)絡(luò)媒介、書面公告還是社會(huì)聽證，并且公開到什么程度什么范圍等；在制權(quán)環(huán)節(jié)，一方面應(yīng)充分發(fā)揮地方各級人民代表大會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督和監(jiān)察作用，對違背法律和清單的越權(quán)行為及權(quán)力行使的主體進(jìn)行問責(zé)和追責(zé)，另一方面也要建立人民群眾對行政權(quán)力的評議機(jī)制，督促政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

需要強(qiáng)調(diào)的是，權(quán)力清單制度不是政府一方的“獨(dú)角戲”，在各級地方黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府權(quán)力清單的所有制定程序都應(yīng)由本級人民代表大會(huì)來主導(dǎo)而不能由政府本身來主導(dǎo)。至于有些例如清權(quán)或確權(quán)的程序需要政府參與進(jìn)來的，應(yīng)由本級地方政府向本級地方人大提出申請經(jīng)審核批準(zhǔn)后即可。

（二）同步制定責(zé)任清單，實(shí)行權(quán)力責(zé)任對等

如果權(quán)力清單是規(guī)定政府不能做什么，那么責(zé)任清單便是規(guī)定政府該做的不做或是沒做到位堅(jiān)決不行。權(quán)力清單為政府權(quán)力劃定邊框，政府不可行使憲法法律規(guī)定和清單之外的權(quán)力。權(quán)力清單制度雖然一定程度上禁止了政府的權(quán)力的濫用行為，但如果因?yàn)檫@一制度又使得部分政府部門及工作人員庸政、懶政不作為，是否又有可能將權(quán)力清單制度帶入一個(gè)誤區(qū)？所以，在地方各級政府在推行權(quán)力清單制度的同時(shí)也應(yīng)制定相應(yīng)的責(zé)任清單，保證地方政府在“法無授權(quán)不可為”的情況下，也要做到“法定職責(zé)必須為”。

地方各級人民代表大會(huì)要根據(jù)政府權(quán)力清單為本級地方政府制定相應(yīng)的責(zé)任清單，使地方政府按照權(quán)責(zé)一致的原則在行使權(quán)力的同時(shí)要履行對應(yīng)的責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)。在制定責(zé)任清單的過程中，應(yīng)注意逐項(xiàng)明確哪級政府或是哪個(gè)部門負(fù)責(zé)這項(xiàng)權(quán)力的行使、權(quán)力行使范圍內(nèi)應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任、權(quán)力行使不當(dāng)造成了不良后果應(yīng)受到怎樣的處罰等。在責(zé)任清單制度實(shí)施的過程中，如果地方政府出現(xiàn)履責(zé)不到位、權(quán)力行使錯(cuò)位、權(quán)力行為失誤釀成不良后患時(shí)，本級地方人大應(yīng)嚴(yán)格按照權(quán)力清單和責(zé)任清單對其進(jìn)行嚴(yán)肅的行政問責(zé)和責(zé)任追究，并視情況向人民群眾公開，促使地方政府在行使權(quán)力時(shí)戒字當(dāng)頭、心存敬畏、心中有責(zé)。在這方面的實(shí)踐中，安徽省在建立實(shí)施政府權(quán)力清單制度的過程中已經(jīng)成立了責(zé)任清單公關(guān)小組，并初步建立了政府權(quán)力、法定責(zé)任、追責(zé)情況“三位一體”的權(quán)力責(zé)任體系，將法定責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)的情況詳細(xì)列出且公之于眾，其運(yùn)行取得了良好的效果[5]。

（三） 培育群眾參與意識，優(yōu)化權(quán)力公開平臺

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持以人民為中心”。權(quán)力清單制度的建立最終是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民群眾的根本利益，同時(shí)權(quán)力清單制度的實(shí)施也同樣要依靠人民群眾的支持和參與。地方政府推行權(quán)力清單制度，就是要將權(quán)力曬給人民群眾看，讓人民群眾對其進(jìn)行知情、質(zhì)詢和監(jiān)督，以達(dá)到權(quán)力制衡的目的。故不僅要培育群眾的參與意識，也要優(yōu)化權(quán)力公開的平臺，為人民群眾的監(jiān)督創(chuàng)造條件。

首先，國家應(yīng)通過各種形式的官方媒介向人民群眾廣泛宣傳、闡述在地方政府推行權(quán)力清單制度的作用和意義，讓群眾認(rèn)識到這是政府在向他們公開權(quán)力并受其監(jiān)督，進(jìn)而產(chǎn)生一種參與權(quán)力監(jiān)督的意識，同時(shí)地方各級政府也應(yīng)根據(jù)自身權(quán)力清單制度實(shí)施的實(shí)際情況向當(dāng)?shù)厝罕娮鞒鐾瑯拥男麄鞴ぷ?，甚至宣傳工作要更加具體到位，鼓勵(lì)民眾監(jiān)督政府行為。其次，要充分考慮到人民群眾中的不同群體的實(shí)際情況，運(yùn)用多種形式的信息平臺讓群眾知情和監(jiān)督。如目前大部分地方政府都開始運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行權(quán)力信息的公開，但是相當(dāng)一部分上了年齡的老年群體以及偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的群眾無法利用互聯(lián)網(wǎng)工具來了解政府信息，更不用說監(jiān)督政府權(quán)力。對于這部分群體，地方政府應(yīng)在人口密集的地方如廣場、社區(qū)、主要街道設(shè)立LED大屏幕，或是設(shè)立專門的調(diào)頻廣播，用于政府信息公開，充分保證每個(gè)群體都能夠?qū)φ畽?quán)力知情和監(jiān)督。[6]此外，地方政府還應(yīng)提高政務(wù)公開的信息技術(shù)水平，比如將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的最新成果云計(jì)算、大數(shù)據(jù)引入權(quán)力清單制度的運(yùn)行中，同時(shí)使信息公開實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，以助于群眾更加便利的參與。[2]

（四）健全配套法律體系，護(hù)航權(quán)力清單常態(tài)

當(dāng)前，我國地方各級政府推行的權(quán)力清單制度尚未具備法律效力，與之相關(guān)的都是一些“指導(dǎo)意見”、“通知”之類的政策性文件，這樣就將權(quán)力清單制度置于一個(gè)定位模糊的境地，權(quán)力清單制度法律效力不足，權(quán)威性也就不足，那么實(shí)施起來就會(huì)有困難。遂要建立和完善與之配套的法律體系，使其成為保障權(quán)力清單制度常態(tài)化運(yùn)行的“定海神針”。

首先，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)由全國人大進(jìn)行相關(guān)立法，出臺一部能夠保障行政權(quán)力清單制度常態(tài)化運(yùn)行的法律，提高權(quán)力清單制度的法律地位，對權(quán)力清單制度的組織架構(gòu)、運(yùn)行程序、保障機(jī)制、權(quán)責(zé)分配、追責(zé)問責(zé)辦法做出明文規(guī)定，并在不違背憲法和其他法律的前提下對各級政府及其各個(gè)部門權(quán)力的類別、適用情節(jié)、規(guī)范程序及其它權(quán)力要素進(jìn)行完整界定，以使得地方各級政府在建立并實(shí)施權(quán)力清單制度的過程中有法可依、有據(jù)可循，例如2018年3月《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布就是與之相關(guān)性的一大進(jìn)步。其次是地方各級政府要處理好權(quán)力清單制度與《行政許可法》《行政訴訟法》《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》《政府信息公開條例》等事關(guān)行政權(quán)力和政務(wù)公開的法律之間的關(guān)系，不能在權(quán)力清單制度運(yùn)行的過程中與相關(guān)法律產(chǎn)生沖突，這就要求地方各級人大要視情況進(jìn)行相關(guān)法規(guī)立法，對本級或下級地方政府的自由裁量權(quán)作出不違背憲法及其相關(guān)他法律的規(guī)定和約束。此外，國家層面也應(yīng)該對不順應(yīng)新時(shí)代行政體制改革形勢、不符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的法律法規(guī)進(jìn)行修改或廢除，為地方各級政府權(quán)力清單制度的運(yùn)行掃清障礙。

三、結(jié)語

我國地方政府權(quán)力清單制度的構(gòu)建是一項(xiàng)龐大而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，完成它既要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，又需要地方層面務(wù)實(shí)高效的執(zhí)行力去探索實(shí)踐，同時(shí)還需要人民群眾的積極關(guān)注和參與。大道之行，積于跬步；百尺竿頭，更進(jìn)一步。對此，把握好清單制定主體、權(quán)責(zé)對等、群眾參與、配套法律四個(gè)方面十分重要。

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