對“城市的土地屬于國家所有”的理解

摘 要：“城市的土地屬于國家所有”這一憲法規(guī)定近年來受到了較多的關注，也在實踐中引發(fā)了一定的問題。如何對這一規(guī)定作出合憲的解釋，學界提出了若干的觀點和見解。這一憲法規(guī)定中需要進一步解釋的是“國家所有”與“城市”兩個概念?！皣宜小笔且环N名義上的所有，它不同于《物權法》中的“所有權”，且從憲法體系來看，它兼具經濟意義上的“所有制”和法律意義上的“所有權”性質。而“城市”的概念，由于我國實在法進一步區(qū)分了“市區(qū)”和“郊區(qū)”的概念，而這兩個概念在理論上存有模糊與不確定，在實踐上“郊區(qū)”有轉變?yōu)椤笆袇^(qū)”的趨勢，故此，再以“市區(qū)”和“郊區(qū)”作為區(qū)分土地所有的標準也不再合適了。

關鍵詞：城市土地 國家所有 所有權

一、何謂“國家所有”？

（一）不同于民法的“所有”

《物權法》中的的“所有”是指所有權，包括占有、使用、收益和處分等權能。在筆者看來，如果將“國家所有”理解為民法上的“所有權”，那么至少有以下兩個疑問：

1.國家是否是民事主體？

無論是《民法通則》還是《民法總則》都沒有明確的將“國家”列為民事主體之一。但可以找到與之相接近的概念：如機關法人。但兩者并不能直接畫上等號。國家是一個抽象的概念，不同的機關分別承擔不同的國家權力。這些機關分別代表了“國家”的某個特定的部分，而“機關法人”則是對上述這些行使不同國家權力的機關在民法上的界定。因此，國家作為民事主體難以實際的對城市土地實施占有、使用、收益和處分行為?！段餀喾ā返?5、46條的規(guī)定也在一定程度上印證了這一觀點，希冀通過將權力賦予作為國家代表的國務院這一更為具體的存在形式來行使以緩解“國家”行使的困難。

2. 如何理解第10條第3款的規(guī)定？

82憲法第10條第3款規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。如果我們將憲法的“國家所有”等同于民法《物權法》中的“所有權”，那么，國家作為城市土地的所有權人在行使所有權時為何要受到如第3款規(guī)定的如此多的限制呢？第3款規(guī)定的存在是對國家處分城市土地權利（力）的限制，旨在保護公民對土地的合法權利，所以，憲法中的“國家所有”難以和民法中的“所有”劃上直接的等號。

（二）兼具“所有制”與“所有權”性質

從憲法條文的語義來看，除了“所有權”，還有“所有制”。按照“所有制”的定義，生產資料所有制是指占有生產資料的形式，生產資料則是勞動者進行生產時所需要適用的資源或工具。

從憲法結構上來看，82憲法第6-18條都涉及對經濟事項的規(guī)定。其中第6-10條暗含著“總—分”的邏輯關系，具體來說，第6-10條都是對生產資料社會主義公有制的規(guī)定，而生產資料社會主義公有制又是后文關于社會主義經濟制度條款的基礎。其中，第6條是關于生產資料社會主義公有制的“總”的規(guī)定，它將生產資料的社會主義公有制區(qū)分為全民所有制和勞動群眾集體所有制，并且確立了基本經濟制度和分配制度；第7條是將國有經濟與全民所有制經濟劃上等號，并明確其在國民經濟中的地位；第8條則是明確勞動群眾集體所有制經濟的范圍以及國家對待集體所有制經濟的態(tài)度。第9條和第10條則是對國家所有和集體所有的范圍作出劃分。

城市和農村的土地都是生產資料，且都是社會主義公有制的生產資料。因此，因此，第6條的“所有制”會影響到第10條第1款的“國家所有”，即國家所有”具有“所有制”的意義。

筆者贊同，82憲法第10條第1款中的“國家所有”宜界定為“名義上所有”的觀點①，主要理由有：

一是它符合我國土地作為生產資料公有制的憲法規(guī)定。確立國家對城市的土地“名義上”所有沒有突破我國將土地這一生產資料界定為公有制的憲法規(guī)定，也保持了人們對“所有”這一概念在憲法與民法上認識的一致性。同時，允許城市土地的使用權能從所有權中分離，并且可以發(fā)生流轉，解決“國家”作為一個虛位概念無法真正實施私法上所有權的權能。

二是賦予相對人長期穩(wěn)定的土地使用權與賦予其土地所有權產生高度接近的法律效果。國家以外的其他主體能通過買賣、劃撥等方式取得城市土地的使用權。使用權人可以通過買賣使用權的方式使得城市土地實質上地在不同的權利人之間發(fā)生流轉。這是基于城市土地的使用權和所有權可以發(fā)生分離。國家以拍賣的方式出讓城市建設用地使用權就是兩權分離的具體實踐。此外，使用區(qū)別于所有的一個標志就是期限。在城市土地使用權的期限問題上，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》也作出了規(guī)定：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生和體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年等?？梢钥闯觯@些最長年限的規(guī)定使得土地使用權人可以在較為長期和穩(wěn)定的時間里享有權利。以居住用地使用權期限為例，按照自然人的普通生命周期計算，70年的時間甚至足以覆蓋到自然人生命的終止。如此長期穩(wěn)定的土地使用權期限在實際上獲得了與土地所有權一樣的效果。

第三，滿足我國正在推進的“以人為核心的城鎮(zhèn)化”進程的需要。當下我國正在繼續(xù)推進的城鎮(zhèn)化進程，同樣面臨著土地的問題。特別是在土地所有城鄉(xiāng)二元結構的背景下，如何兼顧城鎮(zhèn)化進程的推進與失地農民的權益保障是非常重要的問題。十八屆三中全會公報提出：“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”；“推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民”；“把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”等內容，都是對以土地為核心的城鎮(zhèn)化的糾偏?！俺鞘谢倪^程就是農民向城市城市遷徙并且順利融入城市的過程?！雹?/p>

82憲法第10條第3款的“唇齒條款”可以為“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”提供基本的保障。對城市土地的需要與建設開發(fā)，既是城鎮(zhèn)化的一個誘因也是城鎮(zhèn)化的結果，“城市的土地屬于國家所有”這一規(guī)定更有利于政府基于城鎮(zhèn)化的需要對由集體所有轉變?yōu)閲宜泻蟮耐恋氐拈_發(fā)和管理。換言之，盡管土地不應該再是城鎮(zhèn)化推進的核心要素，卻是基礎要素。城鎮(zhèn)化的建設離不開對原屬集體所有的農村土地的需要，因此，在這一點上，可以說與82憲法新增這一規(guī)定有著相似的現實考量。

二、何謂“城市”？

（一）實在法中“城市”的界定

“城市”是一個廣泛被使用，但是其內涵和外延都不甚明確的概念。由于我國憲法確立了土地所有上的二元結構，那么土地是為國家所有還是集體所有，主要取決于土地所在的是“城市”還是“農村”。

已經失效的《城市規(guī)劃法》中定義的城市為“國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮(zhèn)?！边@一定義是從行政建制的維度來定義城市的概念，也就是說，凡事被稱為“市”的地區(qū)都可以被界定為“城市”。依此界定，經過“撤縣改市”后而設立的“市”都屬于“城市”的范疇。那么，隨之而來的問題是，經過“撤縣改市”的地區(qū)的土地所有是否也自然發(fā)生了變化呢？即，經過“撤縣改市”后，原先“縣”里屬于集體所有的農村土地是否自然的變更為“市”里屬于國家所有的城市土地呢？如果是，那么“征收或征用條款”存在的意義又何在呢？國家只需要通過“改市”的行為就可以自然的變更土地性質，獲得土地所有。很顯然，這樣的推演是不能夠成立的。如果不是自然發(fā)生改變，那么“改市”后，是部分還是全部土地，需要經過哪些程序，才能變更為國家所有的城市土地呢？即使是在“城市”中也有通常所說的“市區(qū)”與“郊區(qū)”之分，在“郊區(qū)”中也不乏有農村土地，而這些土地又在“郊區(qū)”所在的“城市”之中，這又如何適用82憲法第10條第1款的規(guī)定呢？如果發(fā)生如上海市南匯區(qū)（郊區(qū)）整體并入浦東新區(qū)（市區(qū)）的行政區(qū)域調整，其中涉及到的土地性質問題又該如何處理呢？這一系列的問題，都依賴于如何界定“城市”的內涵與外延。

（二）實在法中“城市”的空間效力

根據82憲法第10條第1款和第2款的規(guī)定，城市土地被分為郊區(qū)土地和非郊區(qū)土地，并且規(guī)定了不同的所有方式。再來看《土地管理法》，其第8條第1款規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。”第2款規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”《土地管理法》第8條的這兩款規(guī)定為我們明確了82憲法第10條第1款中屬于國家所有的城市土地的范圍，即城市市區(qū)的土地屬于國家所有。

那么，“市區(qū)”和“郊區(qū)”的界限又是什么呢？全國人大法工委在解釋《土地管理法》時，將城市市區(qū)理解為“城市建成區(qū)”。而按照國家質量技術監(jiān)督局和原建設部聯合發(fā)布的《城市規(guī)劃基本術語標準》，“城市建成區(qū)”是指：城市行政區(qū)內實際已成片開發(fā)建設、市政公用設施和公共設施基本具備的地區(qū)。③“城市建成區(qū)”并不是一個能夠在法律上準確描述的概念，它其實是對城市建設狀況的描述和界定?！岸耶斍拔覈鞘谢倪M程如火如荼，城市的發(fā)展日新月異，也許可以說，城市建成區(qū)的范圍按天計算是確定的，但是按年計算則一定是不確定的。如果將‘城市市區(qū)解釋為‘城市建成區(qū)，那么將很難對市區(qū)和郊區(qū)作區(qū)分，也很難保持對城市市區(qū)擴張的控制力。”④顯然，從憲法以下位階的實在法中去尋找解釋憲法條文的依據并不可行，而且這樣也會使得憲法與下位法的位階秩序發(fā)生混亂。在下位法中尋找解釋憲法的依據，有可能發(fā)生對憲法規(guī)范的不適當的擴大或縮小解釋，進而不符合制憲精神與目的。

（三）擯棄“市區(qū)”與“郊區(qū)”的劃分

筆者以為，是否可以考慮不再區(qū)分城市中“市區(qū)”與“郊區(qū)”的劃分，作出“城市的土地屬于國家所有”的統(tǒng)一規(guī)定。

一是理論上關于“市區(qū)”與“郊區(qū)”界分上的不確定。如前文所分析的，迄今為止，我們難以在實在法中找到比較清晰的界分“市區(qū)”與“郊區(qū)”的法律標準。從字面上來看，區(qū)分一個城市的不同地區(qū)為“市區(qū)”和“郊區(qū)”應當是以距離作為標準的，所謂“郊”，即城市周圍的地區(qū)。僅從距離上來區(qū)分“市區(qū)”與“郊區(qū)”在交通方式已經日益豐富和發(fā)達的今天，不再具有很強的說服力。對于“市區(qū)”和“郊區(qū)”的劃分，還有經濟上的考量，比如產業(yè)結構、GDP、人口數量等。對于以第一產業(yè)為主的或者GDP排名靠后的或者人口數量較少的地方，是否當然的界定為“郊區(qū)”，這是存疑的。更何況，這些經濟上的指標都是會發(fā)生變化的。因此，現實中沒有強有力的標準來界分“市區(qū)”與“郊區(qū)”，那么作為確認或體現現實的實在法，也難以對兩者做出法律上的區(qū)分。

二是實踐上“郊區(qū)”轉變?yōu)椤笆袇^(qū)”的現實。目前在我國，“市區(qū)”與“郊區(qū)”經常發(fā)生互動，當然，這一互動過程主要是單向的，即越來越多的“郊區(qū)”變成了“市區(qū)”。這一變化的過程主要有兩種方式，一種是城鎮(zhèn)化的進程，另一種是“撤縣改市（區(qū)）”。實踐中“郊區(qū)”轉變?yōu)椤笆袇^(qū)”、“農村”轉變?yōu)椤俺鞘小钡倪^程，也給界定“郊區(qū)”和“市區(qū)”造成了困難。更為重要的是，“郊區(qū)”與“市區(qū)”的區(qū)分會隨著城市化進程的不斷推進而模糊，換言之，我們可以認為，基于發(fā)展平衡的要求，城市中不宜再區(qū)分為“市區(qū)”與“郊區(qū)”，可以以“功能區(qū)”作為新的界分方式，而功能區(qū)之間沒有經濟上的先進落后之分，更沒有地位上的高低之分，只是凸顯功能上的不同。

由此，城市中的土地所有問題也不宜再以“市區(qū)”與“郊區(qū)”作為區(qū)分標準，可以在堅持“城市的土地屬于國家所有“這一原則性規(guī)定的基礎上，由法律對城市內的部分土地作出屬于“集體所有”的規(guī)定。

注釋：

① 張千帆.城市土地“國家所有”的困惑與消解[J].中國法學，2012（3）：178-190.

② 王理萬.遷徙自由的規(guī)范結構與憲法保障》[J].政治與法律，2017（4）：77-87.

③ 國家質量技術監(jiān)督局、中華人民共和國建設部.城市規(guī)劃基本術語標準[M].中國建筑工業(yè)出版社1998：4.

④ 孫煜華.“城市的土地屬于國家所有”釋論[J].法制與社會發(fā)展，2017（1）：145.

參考文獻：

[1] 孫煜華.“城市的土地屬于國家所有”釋論[J].法制與社會發(fā)展，2017（1）：145-156.

[2] 劉練軍.城市土地國家所有制度性保障說[J].政治與法律，2016（9）：65-82.

[3] 程雪陽.論“城市的土地屬于國家所有”的憲法解釋》[J].法制與社會發(fā)展，2014（1）：169-180.

[4] 程雪陽.中國憲法上國家所有的規(guī)范含義[J].法學研究，2015（4）：105-126.

[5] 瞿靈敏.揭開憲法“國家所有”的面紗——《憲法》文本中兩種不同類型的“國家所有”[J].蘇州大學學報（法學版），2016（4）：53-67.

[6] 張千帆.城市土地“國家所有”的困惑與消解[J].中國法學，2012（3）：178-190.

作者簡介：汪駿良（1987—），男，上海市人，碩士，助教，單位：上海工商外國語職業(yè)學院，研究方向：行政法。