中國(guó)食品安全監(jiān)管中行政法的規(guī)制分析

劉友誼

摘 要：隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)上的各類食品安全問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，這就表明我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管制度尚存在許多不足之處。立足于行政法的維度去看待當(dāng)前的食品安全問(wèn)題，能夠發(fā)現(xiàn)中國(guó)食品安全監(jiān)管體系中的諸多紕漏，如何在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行改良和創(chuàng)新，通過(guò)一系列的管理措施加強(qiáng)食品安全監(jiān)管力度，是當(dāng)前形勢(shì)下亟待解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：食品安全；行政監(jiān)管；行政法

食品安全問(wèn)題與人們的日常生活息息相關(guān)，它直接影響著人們的健康水平，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)的穩(wěn)定發(fā)展。在食品安全問(wèn)題上實(shí)施有效的行政監(jiān)管，是國(guó)家保障人民生命健康、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的必然要求?，F(xiàn)階段，食品安全問(wèn)題的頻繁發(fā)生已經(jīng)挑戰(zhàn)了食品安全行政監(jiān)管體制的權(quán)威。針對(duì)目前食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，從行政法的維度上對(duì)其進(jìn)行完善和創(chuàng)新是勢(shì)在必行的選擇。

一、我國(guó)食品安全行政監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

《食品安全法》是我國(guó)食品安全監(jiān)管的基本法，它于2015年重新修訂后推行至今。依照現(xiàn)行《食品安全法》及相關(guān)的法律法規(guī)，可知我國(guó)現(xiàn)行的食品安全行政監(jiān)督管理制度大致包含以下內(nèi)容。

（一）多部門協(xié)同監(jiān)管

按照2015年修訂的《食品安全法》第五條及其他相關(guān)法律的具體規(guī)定，目前我國(guó)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的行政部門有很多。其中包括衛(wèi)生行政部門、質(zhì)檢部門、食品安全委員會(huì)等等。在具體的監(jiān)管模式上，這些部門依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)食品安全的某方面進(jìn)行監(jiān)督管理，在此基礎(chǔ)上與其他監(jiān)管部門協(xié)同合作，各自分段監(jiān)管。從監(jiān)管的范圍來(lái)看，被實(shí)施監(jiān)管的對(duì)象也是多種多樣的，它幾乎涵蓋了與食品安全有關(guān)的各類產(chǎn)品，其中包括食品自身以及輔助加工食品的材料，乃至食品制作加工的各個(gè)環(huán)節(jié)。也就是說(shuō)，這種監(jiān)管覆蓋了從食品生產(chǎn)出來(lái)，一直到消費(fèi)者購(gòu)買的整個(gè)過(guò)程。

在《食品安全法》規(guī)定的各行政監(jiān)管部門中，食品安全委員會(huì)并非食品安全監(jiān)管的常設(shè)部門。只有在遇到非常嚴(yán)重或者影響重大的食品安全問(wèn)題時(shí)，才會(huì)交由食品安全委員會(huì)進(jìn)行處理。在2013年，衛(wèi)生部的下屬的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局升級(jí)為國(guó)務(wù)院直接管理的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，并逐步確立了在食品安全行政監(jiān)管體制中的核心地位。這一舉措雖然一定程度上加強(qiáng)了行政監(jiān)管在食品安全監(jiān)管問(wèn)題上的權(quán)威，但是并不能夠從根本上使目前食品藥品監(jiān)督管理部門與各類有關(guān)部門協(xié)同進(jìn)行監(jiān)管的體制發(fā)生變化[1]。

（二）縣級(jí)以上人民政府對(duì)當(dāng)?shù)厥称钒踩O(jiān)管全權(quán)負(fù)責(zé)

參照2015年《食品安全法》的第六條，我國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管是由當(dāng)?shù)氐恼?fù)責(zé)的?！妒称钒踩ā匪?guī)定當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管范圍非常大，不但負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)食品安全的監(jiān)管工作，還要具體細(xì)化到組織與協(xié)調(diào)各部門間的分工。盡管地方級(jí)別的食品藥品監(jiān)管部門在一定程度上也負(fù)責(zé)食品行政監(jiān)管，但是其履行職能還是受到一定的制約。必須通過(guò)政府的領(lǐng)導(dǎo)方能進(jìn)行具體工作的部署和實(shí)行，并且還要將處理結(jié)果對(duì)上級(jí)政府機(jī)關(guān)進(jìn)行詳細(xì)的匯報(bào)。

（三）行政監(jiān)管為主，社會(huì)監(jiān)管為輔

《食品安全法》不僅對(duì)于負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)有具體的要求，同時(shí)還存在著諸多規(guī)定社會(huì)監(jiān)督管理職能的法律法規(guī)。參照《食品安全法》的第十條內(nèi)容。一些社會(huì)組織在食品安全的監(jiān)管上均不同程度上的履行著職能，例如消費(fèi)者協(xié)會(huì)。

除此之外，《食品安全法》還對(duì)社會(huì)組織在食品安全監(jiān)管的職能方面做了詳細(xì)的規(guī)定，從這點(diǎn)上看，《食品安全法》能夠填補(bǔ)行政監(jiān)管體制的空缺，并且能夠食品安全的監(jiān)督管理工作的具體落實(shí)起到良好的督導(dǎo)效果，這是對(duì)食品安全監(jiān)管體制的完善和補(bǔ)充。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管制度上行政法規(guī)制的功能失范

（一）條塊分割的行政監(jiān)管制度

根據(jù)2015年《食品安全法》以及有關(guān)法律法律的內(nèi)容，目前我國(guó)的食品安全行政管理制度主要采用的是各部門共同協(xié)作，上級(jí)政府統(tǒng)一管理的方式。在具體的分工上，《食品安全法》并沒(méi)有規(guī)定在這一過(guò)程中的協(xié)調(diào)部門，除此之外，從行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)模式上看，并沒(méi)有形成良好的上級(jí)下級(jí)分工明確的上令下達(dá)領(lǐng)導(dǎo)模式，只是由當(dāng)?shù)卣块T對(duì)整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，直接管轄著當(dāng)?shù)氐氖称钒踩O(jiān)督管理部門。這就導(dǎo)致了各部門間聯(lián)系較弱，既沒(méi)有明確的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又沒(méi)有明確的同屬關(guān)系。同時(shí)，因?yàn)樯婕暗揭恍┑胤嚼娴膯?wèn)題，一些地方政府不能夠秉公務(wù)實(shí)地發(fā)揮好自身的領(lǐng)導(dǎo)職能。在這種監(jiān)管體制下，食品監(jiān)管受地方保護(hù)主義影響嚴(yán)重，進(jìn)而引發(fā)了在食品行政監(jiān)管工作中條塊統(tǒng)一性的缺失[2]。

針對(duì)上述問(wèn)題，我國(guó)于2013年成立了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，然而并不能夠從根本上改善條塊分割的問(wèn)題，因?yàn)槭称匪幤繁O(jiān)管總局對(duì)于地方行政監(jiān)管部門管理的職能較弱，不能夠很好地協(xié)調(diào)各部門間的分工與協(xié)作，更無(wú)法取代政府對(duì)區(qū)域內(nèi)的食品安全進(jìn)行直接有限的監(jiān)管。首先，由于沒(méi)有形成有機(jī)統(tǒng)一的管理模式，多頭管理的方式必然會(huì)導(dǎo)致分工上的不合理性，分工不合理會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督管理上的重疊或是盲區(qū)的存在，從而導(dǎo)致監(jiān)管的效率不高，一定程度上造成了行政資源的浪費(fèi)。其次，由于地方保護(hù)的存在，一些跨區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理就很難實(shí)現(xiàn)，除此之外，還有可能出現(xiàn)監(jiān)管部門包庇本地食品安全事故的惡劣現(xiàn)象。因此，食品安全行政監(jiān)督管理中職能分工不明導(dǎo)致的多頭監(jiān)管問(wèn)題，是影響目前食品安全行政監(jiān)管成效過(guò)低的主要原因。

（二）在食品安全行政監(jiān)管的質(zhì)量方面沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

由于上文提到的多頭監(jiān)管的原因，加之地方政府對(duì)本地區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)管全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，使得地方政府以及各類食品安全行政管理部在食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上不盡相同。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行食品的生產(chǎn)銷售活動(dòng)，就導(dǎo)致了諸多食品安全問(wèn)題。

因?yàn)闆](méi)有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了食品生產(chǎn)者在食品的制造加工過(guò)程中十分盲目，一些食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者投機(jī)取巧，應(yīng)付了事。此外，由于各監(jiān)管部門的標(biāo)準(zhǔn)存在差異性，許多食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者并不能夠達(dá)到各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致最終可能連基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)都不能夠得到落實(shí)。這種情況的存在不僅對(duì)影響到食品質(zhì)量監(jiān)督管理的效率和水平，也是引發(fā)各類食品安全事故的最大原因，阻礙食品質(zhì)量監(jiān)管順利進(jìn)行的同時(shí)，嚴(yán)重危害了人們的生命健康。

（三）食品安全行政監(jiān)管的追責(zé)力度過(guò)弱

為了使食品安全的行政監(jiān)管工作具備更高的水平和可行性，就一定要對(duì)沒(méi)有切實(shí)履行其法律職能的行政部門以及有關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)。當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)之所頻頻發(fā)生食品安全問(wèn)題，與食品安全監(jiān)管行政部門的權(quán)利與責(zé)任未能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一是有著極大關(guān)系的，目前我國(guó)的食品安全監(jiān)管行政部門在食品監(jiān)督管理上有著全權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是卻未能夠樹立明確的責(zé)任意識(shí)，由于監(jiān)管不力導(dǎo)致各項(xiàng)監(jiān)管行為的缺失嚴(yán)重影響了食品安全監(jiān)管工作的順利進(jìn)行。因此，對(duì)目前的食品安全的監(jiān)管工作進(jìn)行嚴(yán)格的歸責(zé)，以其制約政府以及各食品監(jiān)管部門是十分必要的[3]。

食品安全行政監(jiān)管歸責(zé)的不足之處主要體現(xiàn)在兩方面，一方面，現(xiàn)行的行政追責(zé)制度的可操控性過(guò)弱。在2012年的《食品安全法》以及其有關(guān)的法規(guī)中，只是對(duì)于食品安全行政監(jiān)管部門的職責(zé)做出了很模糊的定義，在具體的監(jiān)督管理工作中缺乏可行性，進(jìn)而導(dǎo)致了監(jiān)管不力的監(jiān)督管理部門以及監(jiān)管人員并沒(méi)有受到嚴(yán)重的處罰，并不能夠從根本上使其認(rèn)知到切實(shí)做好監(jiān)管工作的重要性。另一方面，在食品安全監(jiān)督的追責(zé)上尚未形成完備的體制，在現(xiàn)行的法律中，對(duì)于食品安全監(jiān)管的追責(zé)法律主要是《刑法》以及《行政訴訟法》?！缎谭ā返木窒扌栽谟谥灰谑聭B(tài)轉(zhuǎn)為極端情況的時(shí)候才能夠充分發(fā)揮處理效果，所以，目前來(lái)看，較為常用到的追責(zé)法律只有《行政訴訟法》，《行政訴訟法》即使食品安全事件的受害方對(duì)監(jiān)管部門或是相關(guān)的監(jiān)管人員提出訴訟，要求食品安全事故的負(fù)責(zé)人按照自身的賠償能力進(jìn)行相關(guān)賠償。然而，現(xiàn)行的《行政訴訟法》依然存在著諸多不完善的地方，其中，只有八種情況能夠列入行政訴訟的行列。但是這八種情況中并沒(méi)有包含由于監(jiān)管部門監(jiān)管不利對(duì)于受害方造成損害這一項(xiàng)。所以并沒(méi)有辦法通過(guò)行政訴訟的方式去對(duì)監(jiān)管部門亦或相關(guān)工作人員進(jìn)行追責(zé)。只有一種情況，即極端情況下，監(jiān)管方需要承擔(dān)刑事責(zé)任，除了這種情況外，對(duì)于食品安全的監(jiān)督管理部門來(lái)說(shuō)，并不存在行政法的制約。

三、我國(guó)食品安全監(jiān)督管理中行政法的規(guī)制發(fā)揮的途徑構(gòu)建

（一）構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一垂直管理的高效行政管理機(jī)制

目前階段，我國(guó)的食品安全監(jiān)管體系中存在著嚴(yán)重的分割問(wèn)題，這種條塊狀的體系分割是導(dǎo)致目前階段我國(guó)食品安全方面行政監(jiān)管效率不高，甚至食品安全事故頻繁發(fā)生的關(guān)鍵原因。所以，要想改善這種現(xiàn)狀，就一定要解決當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管體系中的分割問(wèn)題，并且依照食品安全監(jiān)管所提倡的科學(xué)化、獨(dú)立化的要求，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的高效率、高質(zhì)量行政管理體系。

具體來(lái)說(shuō)，是要對(duì)于2015年的《食品安全法》以及相關(guān)的法規(guī)做出完善。首先，要在相關(guān)的法律中確立食品安全委員的各項(xiàng)職能。具體的做法可是是將食品安全委員會(huì)設(shè)立為國(guó)務(wù)院直接管理的能夠領(lǐng)導(dǎo)食品安全監(jiān)管工作并承擔(dān)全部責(zé)任的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并且由食品安全委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)且監(jiān)督國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局以及農(nóng)業(yè)部等食品安全監(jiān)督管理的相關(guān)部門在法律的規(guī)定下進(jìn)行監(jiān)督管理工作，除此之外，對(duì)這些工作進(jìn)行總體的協(xié)調(diào)把握。其次，要始終確立食品藥品監(jiān)管部門在食品安全行政監(jiān)督管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。因?yàn)槭称钒踩O(jiān)管對(duì)工作對(duì)專業(yè)性和科學(xué)性的要求都是非常高的，所以一定要將各個(gè)行政部門承擔(dān)的職責(zé)合理劃分，對(duì)監(jiān)管職能進(jìn)行整合，將食品安全的監(jiān)管具體工作合理的劃分給各級(jí)食品藥品監(jiān)管機(jī)關(guān)，并有國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一管理，每一級(jí)部門都要嚴(yán)格遵從上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)，達(dá)到真正的上令下行。

與此同時(shí)，要構(gòu)建由食品安全委員會(huì)進(jìn)行管理、食品藥品機(jī)關(guān)部門負(fù)責(zé)的主要行政監(jiān)督管理工作和具體協(xié)調(diào)實(shí)行并獨(dú)立的垂直管理模式，無(wú)論是行政管理機(jī)關(guān)還是政府部門都要嚴(yán)格按照各自的職能去相互協(xié)調(diào)配合，以此來(lái)提高食品安全行政監(jiān)管制度的可靠性。

（二）推行統(tǒng)一的強(qiáng)制性食品安全追溯機(jī)制

為了解決食品安全監(jiān)督管理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，就要在行政監(jiān)管體制上進(jìn)行創(chuàng)新。要在保證食品安全監(jiān)管由食品藥品監(jiān)督管理部門全權(quán)負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，對(duì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的混亂情況進(jìn)行整理，推行統(tǒng)一的、強(qiáng)制性的食品安全追溯機(jī)制，對(duì)食品安全監(jiān)管的具體工作進(jìn)行制約。

這種統(tǒng)一的強(qiáng)制性的食品安全可追溯機(jī)制的確立，能夠在食品安全行政監(jiān)督管理工作上為食品的生產(chǎn)銷售者提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而使食品安全行政監(jiān)管的效率得到提升的同時(shí)，使食品安全的監(jiān)督管理水平也達(dá)到了新的高度[4]。

（三）構(gòu)建食品安全監(jiān)督管理的多樣化追責(zé)體系

為了增加食品安全監(jiān)督管理行政部門以及相關(guān)監(jiān)管人員的工作積極性，使其端正工作態(tài)度，就必要對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)力的威懾，強(qiáng)制的要求其解決追責(zé)力度不夠的問(wèn)題。并且對(duì)現(xiàn)行的監(jiān)管制度進(jìn)行創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)之上，構(gòu)建包含了行政追責(zé)以及行政訴訟追責(zé)的食品安全監(jiān)管多樣化的體系。

對(duì)于現(xiàn)行法律沒(méi)有對(duì)行政幾乎管以及相關(guān)監(jiān)管人員作出明確制約的部分，建議在《行政訴訟法》中進(jìn)行補(bǔ)充，通過(guò)這一補(bǔ)充條例，不僅能夠使行政訴訟成為監(jiān)督管理食品安全行政部門以及相關(guān)監(jiān)管人員的有效維權(quán)手段，并且能夠有效的防治食品安全事故中由于一些生產(chǎn)者賠償能力的不足而導(dǎo)致受害者得不到賠償?shù)臓顩r的發(fā)生。

四、結(jié)論

在食品日趨商品化的當(dāng)下，食品安全事故已經(jīng)成為了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)穩(wěn)點(diǎn)。從行政法的維度視角上看，對(duì)食品安全進(jìn)行有效的行政監(jiān)管是非常重要的。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管機(jī)制仍存在著諸多不足，自足行政法的維度對(duì)其進(jìn)行改良，是提高食品安全監(jiān)管水平的必由之路。

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