巨額地方債形成幕后

張旭

8月16日，天氣陰沉。陜西省府谷縣城內(nèi)，府谷縣中醫(yī)院項目建筑工地大門緊鎖，工地內(nèi)空無一人。據(jù)了解，府谷中醫(yī)院單體建筑工程在2011年11月招標，建設(shè)地址在府谷縣府谷新區(qū)，概算造價5700萬元。

“整個項目在7年前立項招標，到現(xiàn)在沒有建成投入使用。主要是資金不到位所致?！碑?shù)匾晃恢槿烁嬖V《中國民商》記者。

據(jù)了解，除上述項目外，府谷縣政府辦公樓、府谷縣職業(yè)中學項目均未按工期約定建成投入使用，原因均為資金緊缺所致。

府谷縣多位居民介紹，府谷縣早在2010年啟動12年免費教育，把免費教育的受惠面擴大到全縣普通高中、職中學生，不僅免收所有高中、職中生的學費、雜費和課本費，還繼續(xù)對全縣寄宿生給予蛋奶補貼。1年后，府谷縣又將學前教育納入免費教育的受惠范圍，正式實行15年免費教育政策。到2017年1月1日，府谷縣發(fā)布《府谷縣十五年免費教育資金預算》，正式將府谷縣實行15年免費教育納入落實全省教育精準扶貧重要舉措?？墒牵壳案瓤h很難兌現(xiàn)該承諾。具體原因也是資金不到位所致。

地方政府為何熱衷舉債

府谷縣是位于陜西省最北端，地處陜西、山西、內(nèi)蒙古接壤地帶的一個小縣，縣域經(jīng)濟綜合競爭力居全國百強、西部十強、陜西省十強縣等。府谷自然資源富集，是國家級陜北能源化工基地的重要組成部分，國家“西煤東運”、“西電東送”、“西氣東輸”的重要樞紐。

作為一個經(jīng)濟實力超強的資源縣，緣何造成上述問題？

“主要原因是這幾年府谷縣地方債連年增長，到2017年底已經(jīng)達到127億余元。地方財政力不從心，無法完成上述資金的撥付使用所致。”陜西省府谷縣一位副縣級官員介紹說。

為了進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，構(gòu)建地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機制。2017年7月底，全國金融工作會議提出要嚴控地方政府債務(wù)增量，而且要實行終身問責、倒查責任。

“不少地方政府借錢，并不考慮未來還得了還不了，認為肯定有人兜底?！敝袊嗣胥y行貨幣政策委員會委員、北京大學國家發(fā)展研究院教授黃益平指出，地方債務(wù)問題的核心就是，未來把流量解決了，也就是說以后地方政府有一個非常明確的資產(chǎn)負債表，誰借錢誰要負責，市場承擔市場的后果。

“一定要實行地方政府債務(wù)限額管理?！必斦扛辈块L劉偉介紹，這個限額按程序確定到各個省，是不允許突破的?！拔覀儾灰隽耸虑椴湃栘?、才去找原因?！眲ケ硎?，對于地方政府違法違規(guī)的融資擔保行為，除了要求糾正以外，還要問責到人。

“地方債問題這兩年上級政府都很重視，兩年來，審計署蘭州特派辦、榆林市審計局均對府谷縣地方債問題進行審計，審計出來問題只能移交到上一級財政主管單位，財政部門沒有對地方債責任人追究的權(quán)利，并沒有嚴格意義上移交到紀檢監(jiān)察部門，所以問責制度形同虛設(shè)，地方政府負責人也就放松警惕，熱衷地方舉債，導致現(xiàn)在的結(jié)果。”前述府谷縣官員向《中國民商》記者介紹說。

舉債程序成真空

陜北小縣府谷，5月31日迎來了代縣長雷江聲，并成為府谷縣人民政府縣長人選。同時，原府谷縣縣長楊成林被任命為府谷縣縣委書記。甫一上任，這位代縣長就面臨著財政壓力巨大的現(xiàn)狀。除了各項收入銳減，高額地方債壓在頭頂，面對高額的地方債利息，常規(guī)地方財政收入難以償還債務(wù)。

榆林市審計局在3月20日至4月28日，按照“見人、見賬、見物、逐筆、逐項”的原則，對府谷縣及所屬23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)截至2017年底政府負有償還責任的債務(wù)、政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的其他相關(guān)債務(wù)進行了審計，并于5月2日出具了審計報告。

審計報告顯示，截至2017年底，府谷縣及所屬23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)余額達127.3億元，其中政府負有償還責任的債務(wù)71.4億元，政府負有擔保責任的債務(wù)9.7億元，其他相關(guān)債務(wù)46億元，比2016年底債務(wù)余額105.1億元增加22.1億元，增長了21.1%，比2014年底債務(wù)余額84.6億元增長了42.7億元，增長了50.5%。截至2017年底，府谷縣及所屬23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隱性債務(wù)余額93.8億元，占政府債務(wù)余額的73.74%，其中，政府負有償還責任的債務(wù)51.9億元，政府負有擔保責任的債務(wù)7.8億元，其他相關(guān)債務(wù)34億元，分別占同類型政府性債務(wù)的72.7%、80.79%、73.83%。

上述審計報告稱，2017年底債務(wù)余額中，通過BT項目、PPP項目、政府購買服務(wù)、政府投資基金、金融機構(gòu)融資、拖欠工程款等形成的未納入債務(wù)管理系統(tǒng)的隱性債務(wù)達92.4億元，占2017年底債務(wù)余額的72.62%。

2017年底債務(wù)余額最大的5個債務(wù)單位分別是：府谷交通建設(shè)集團有限責任公司、府谷縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、府谷縣國有資產(chǎn)運營有限公司、府谷縣新區(qū)金世紀建設(shè)發(fā)展有限公司、府谷縣財政局，債務(wù)總額合計達89.9億元，占債務(wù)總額的85.64%。與2014年底相比，債務(wù)余額增加額最大的5個債務(wù)單位分別是：府谷交通建設(shè)集團有限責任公司、府谷縣財政局、府谷縣新區(qū)金世紀建設(shè)發(fā)展有限公司、府谷縣國有資產(chǎn)運營有限公司和府谷縣交通運輸局。增加額合計47.6億元，占債務(wù)余額總增加額的91.99%。

“早在2014年，財政部發(fā)布文件嚴控地方債增長，府谷縣2015年舉債4億余元，自現(xiàn)任府谷縣委書記楊成林2016年擔任縣長主管地方財政起，2016年府谷縣舉債27億余元，2017年舉債34億余元，一屆縣長舉債已達到府谷縣對外負債的一半?！鄙鲜龈瓤h官員表示。

該官員稱，按照相關(guān)規(guī)定地方政府舉債應(yīng)有合法的程序。首先，縣長辦公會提出項目舉債方案，報縣委常委會研究是否可行然后做出決定，再報同級人大常委會監(jiān)督執(zhí)行?！暗鲜鰝鶆?wù)，作為縣委常委，我均不知情，從來沒有走正常程序，榆林市審計局審計組在對上述巨額債務(wù)座談詢問時得知，府谷縣人大領(lǐng)導、縣政府領(lǐng)導班子成員均不知道這些舉債，借款程序完全真空，風險巨大?！?/p>

“地方政府舉債大部分用于重大項目建設(shè)，事實上，舉債項目推進速度慢，債務(wù)資金閑置數(shù)額較大，工程資金缺乏財政監(jiān)督，造成效益低，浪費大，在建項目中，保障房項目建設(shè)及府谷職業(yè)中學和中醫(yī)院等重大民生項目至今建了8年之久均未完工?！鄙鲜龉賳T表示，到目前為止，府谷縣地方債每年要承擔利息在15億元左右，全縣90%以上國有資產(chǎn)處于抵押狀態(tài)。

在前不久的府谷縣主要領(lǐng)導任免大會上，榆林市主要負責人和該縣政府某領(lǐng)導對話時強調(diào)：“府谷縣這幾年地方債增加幅度超大，但很多資金沒有用在點子上，老百姓沒有得到民生項目帶來的實惠?！?/p>

官方數(shù)據(jù)顯示，作為陜西省財政收入十強縣的府谷縣，目前地方債數(shù)額也排到了陜西省縣級地方負債第二名。據(jù)透露，財政部駐陜西省財政監(jiān)察專員辦事處已高度重視此事，該辦事處負責人表示，將在近期針對府谷縣地方債問題專門向陜西省主要領(lǐng)導匯報，“該問責的問責，該移交的移交，絕不姑息”。

府谷地方債猛增背后

事實上，直到2014年，國務(wù)院下發(fā)43號文，省級地方政府才獲得適度發(fā)債、自發(fā)自還的權(quán)限，上海、浙江、廣東、深圳等10個省市成為試點。

地方債，成為一個城市發(fā)展經(jīng)濟不可避免的手段，通過各種融資平臺和渠道，獲得財政收入以外的基建資金，我們才看到了更多城市的快速崛起。

然而，在地方債操作過程中，很多地方政府盲目舉債。2017年12月22日，財政部通報，江蘇、貴州兩省近期查實多起地方政府違法違規(guī)舉債擔保問題，除責令限期整改，還依法依規(guī)對70多名相關(guān)責任人啟動問責程序。

12月23日，國家審計署要求，堅決打消地方政府認為中央政府會為地方債“買單”、“兜底”的幻覺。

12月29日，全國財政工作會議提出：“支持打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是有效防控地方政府債務(wù)風險，堅決制止違法違規(guī)融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等名義變相舉債?！?/p>

一周之內(nèi)，關(guān)于地方債務(wù)問題高層頻頻發(fā)聲，可見地方債風險已到必須解決的時機，問責程序的啟動也顯示了高層的決心。

《中國民商》記者調(diào)查期間了解到，與府谷縣相鄰的神木縣，也是以煤炭資源豐富著稱，地方政府基本零負債，府谷縣的巨額地方債如何形成的呢？很多歷史積累亦是府谷縣地方債形成的主因。

早在2014年7月，在時任府谷縣縣長辛耀峰的主持下，府谷縣政府先后兩次召開會議，專題研究解決陜西興茂侏羅紀煤業(yè)鎂電（集團）有限公司（下稱興茂侏羅紀）借款事宜。

興茂侏羅紀是一家股份制民營企業(yè)，在榆林市及府谷縣擁有多個產(chǎn)業(yè)及12座煤礦，其擁有者是人稱陜西首富的高乃則。隨著煤炭行情的走低，興茂侏羅紀旗下多家企業(yè)由于資金問題出現(xiàn)了危機。

當年7月23日，以高乃則為代表的興茂侏羅紀和以張峻墚為代表的府谷縣國有資產(chǎn)運營公司簽署了高達6億元的借款，約定借款期限為6個月，借款利率以府谷國有資產(chǎn)公司獲得該筆6億元資金的成本利率計算。

府谷國有資產(chǎn)公司的唯一股東是府谷縣政府，這意味著，出借給高乃則的資金來源于財政資金。

然而，直到2015年末，距離約定時間已接近1年，興茂侏羅紀仍然沒有還錢。在府谷國有資產(chǎn)公司2015年報應(yīng)收賬款一欄，除了興茂侏羅紀，高乃則旗下另一家公司府谷煤業(yè)集團有限公司也從府谷國有資產(chǎn)公司借款5310萬元，兩家公司欠府谷國有資產(chǎn)公司合計6.53億元。

一位知情人士透露，至今借款仍然沒有還上，“興茂侏羅紀實際上已經(jīng)破產(chǎn)了，企業(yè)已被質(zhì)押，根本沒有償還借款的能力?！?/p>

政府“借出”的巨額資金，不僅未救活企業(yè)，反而因無法收回而令地方財政陷入危險的境地。

府谷縣一位官員表示，“沒有經(jīng)過人大常委會批準，未經(jīng)市委常委會討論決策，時任縣長召開一個政府辦公會議，就能決定把6億元的財政資金借給民企，這能不出事嗎？”

今年8月10日，陜西省紀委網(wǎng)站公布陜西佳縣縣委書記辛耀峰因嚴重違紀違法被開除黨籍、開除公職。坊間傳聞與其在府谷縣主政期間上述6億元借款有關(guān)，輿論認為中間不排除利益輸送。

此外，陜西榆林前市委書記胡志強落馬后，余震不斷。高乃則近日亦被帶走調(diào)查。

據(jù)了解，早在兩年前的2016年6月底，府谷縣財政局就2016年財政預算（草案）報告提請縣人大常委會審議。受財政收入下滑和“保運轉(zhuǎn)、保民生”等多重不利因素影響，府谷縣不得不下調(diào)財政收入增幅，并削減諸多支出。

根據(jù)總體預案，2016年府谷縣安排財政總收入52億元，相對2015年僅增加7200萬元，增幅僅有1.43%。其中，一般預算收入安排16.5億元，同比增長400萬元，僅增長0.25%。

如此，府谷縣不得不在重大項目上削減資金。2016年度原本安排縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展項目的縣級配套資金4.756億元，但如今只能安排精準扶貧1500萬元，余下的4.606億元只能下甩。以此計算，96.8%的項目不能如期進展。而一旦算上2015年度的“下甩”，則兩年間共有6.419億元重大項目建設(shè)資金無法落實到位。

這意味著，財力的下滑導致府谷縣不得不放棄2016年度的經(jīng)濟建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，前述多個項目多年未建成投入使用也是此原因?qū)е隆?h3>啟動追責制度勢在必行

“原有的政府債務(wù)無法償還，前任縣長為民營企業(yè)貸款還沒有償還，2015年前形成的地方債風險還沒有化解，在國務(wù)院和財政部三令五申嚴控地方債風險的情況下，2017年初，府谷縣國有資產(chǎn)運營公司又為25戶企業(yè)貸款1.87億元，形成政府擔保性債務(wù)，在2016年至2017年，變相為3家民營企業(yè)承擔債務(wù)利息7205萬元，政府與民營企業(yè)互聯(lián)互保，形成潛在的政府性債務(wù)風險。”前述官員表示。

上述事實在審議報告中亦有體現(xiàn)。

審計報告亦顯示，府谷縣政府借貸秩序混亂，形成潛在的政府性債務(wù)風險，府谷縣政府過多干預企業(yè)融資與經(jīng)營活動。審計發(fā)現(xiàn)，在政府會議決策和主導下，縣內(nèi)國企之間、企業(yè)和融資平臺之間、國企和民企之間互借互貸、互保聯(lián)保，相互融通資金變相向銀行巨額融資。截至2017年底，通過互保聯(lián)保等形式，京府八尺溝煤礦、交建集團等10家企業(yè)向銀行取得固定資產(chǎn)長期貸款計70.7億元，短期借款11億元，形成潛在的政府性債務(wù)風險。

審計報告還稱，府谷縣政府性債務(wù)資金在使用中存在諸多問題：首先是債務(wù)資金超限額，且隱性債務(wù)未納入預算管理。本次審計確認府谷縣政府負有償還責任的債務(wù)71.4億元，其中隱性債務(wù)51.9億元，而上級財政部門核定府谷縣債務(wù)限額為26.7億元，超限額舉債44.7億元，超過167%。且隱性債務(wù)未納入財政預算管理，違反了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預{2015}225號）第四條“將地方政府債務(wù)分類納入預算管理。地方政府要將其所有政府債務(wù)納入限額，并分類納入預算管理”之規(guī)定。

此外，債務(wù)籌劃不到位，債務(wù)項目推進慢，債務(wù)資金閑置數(shù)額較大。債券資金管理使用不規(guī)范等問題也被列入整改范疇。

該審計報告建議，府谷縣政府應(yīng)高度重視債務(wù)率偏高的問題，在地方財政收入大幅下降的情況下，積極穩(wěn)妥化解存量債務(wù)，同時控制地方性債務(wù)增長規(guī)模，逐步降低債務(wù)率，防范債務(wù)風險。

府谷縣多位居民表示，地方債巨大最終坑害了老百姓，居民怨聲載道，這兩年，醫(yī)療、教育補貼均不能發(fā)放到位，居民意見大也只能暗自忍受。

“事實上，府谷縣目前的地方債數(shù)額已經(jīng)風險很大，縣里財政收入除去給政府和企事業(yè)單位人員發(fā)工資，連債務(wù)的利息都難以償還，如果沒有大的利稅項目引進，僅靠當前常規(guī)財政收入償還地方債，將會遙遙無期?！备瓤h一位政府官員稱。

去年7月14日至15日，第五次全國金融工作會議在北京召開，習近平總書記在講話中首次強調(diào)，關(guān)于地方債問題要“終身問責，倒查責任”。

地方債是近幾年來引發(fā)廣泛關(guān)注的問題。加強頂層設(shè)計，規(guī)范地方政府舉債，嚴防區(qū)域性、系統(tǒng)性風險發(fā)生，既是深化財稅改革的一項重要任務(wù)，也是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的關(guān)鍵之一。

事實上，為解決地方政府債務(wù)問題，過去幾年，我國一直積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制。

業(yè)內(nèi)普遍認為，從2014年修訂《預算法》到同年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文），我國開始加強對地方債的管理。

4年來，管理舉措主要如下：一是將各類地方債務(wù)納入預算管理，二是實施債務(wù)限額和余額管理，三是置換存量債務(wù)，四是切割各類融資平臺，五是大力推廣PPP。

財政部相關(guān)負責人介紹，財政部完善地方政府債務(wù)管理制度，堅持“開前門、堵后門”的改革思路，堅決制止地方政府違法違規(guī)融資擔保行為，堵住各種不規(guī)范渠道，切實防范化解財政金融風險。

中國人民大學副校長劉元春在2018明德經(jīng)濟論壇上指出：“十九大之后，我們新的一種管理體系和新的激勵體系，讓大家愿意暴露自己的家丑。由于地方債務(wù)的節(jié)點已經(jīng)到來，并且按照中央的布局，2018年是要對地方債務(wù)進行進一步清理的一年，是要全面追責的一年，是要對地方債務(wù)進行全面督察的一年?！?/p>

“像府谷縣政府如此嚴重舉債，如果不及時遏制，發(fā)展下去會導致地方經(jīng)濟癱瘓，嚴重影響發(fā)展，及時啟動追責制度勢在必行?！币晃回斀?jīng)專家表示。

（責任編輯 李秀江）