政府預(yù)算支出執(zhí)行中法律監(jiān)督有效性探討

林 婉，陳慶海,2，楊 陳

(1.集美大學(xué) 財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361021;2.集美大學(xué)地方財(cái)政績效研究中心 福建 廈門 361021)

一、引 言

改革開放特別是在1994年頒布《預(yù)算法》及1998年開始施行公共財(cái)政制度后，我國在公共財(cái)政體系、財(cái)政制度以及預(yù)算管理改革等多方面取得突出成就。但隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，之前的預(yù)算體制出現(xiàn)諸多與實(shí)際情況不協(xié)調(diào)的地方。政府預(yù)算管理是公共財(cái)政制度的基礎(chǔ)，近年來我國著力于政府預(yù)算方面的改革。以2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施為節(jié)點(diǎn)，新一輪政府預(yù)算管理改革有了法律基礎(chǔ)。政府預(yù)算管理包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算、評價(jià)等環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)督與管理，其中預(yù)算執(zhí)行由于涉及眾多部門且其過程存在很大程度的主觀性，特別是在當(dāng)前我國政府預(yù)算的支出在執(zhí)行過程中出現(xiàn)諸多問題的情況下，預(yù)算支出的執(zhí)行過程成為預(yù)算監(jiān)督與管理的中心環(huán)節(jié)。政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中的監(jiān)督是整個(gè)政府預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而法律監(jiān)督又是政府預(yù)算監(jiān)督最主要的監(jiān)督方式，它是其它各種預(yù)算監(jiān)督、包括審計(jì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督等方式有效的最終保障，屬于最終監(jiān)督。因此，確保政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中的法律監(jiān)督有效性，便顯得格外重要。

針對這一主題，有不少學(xué)者發(fā)表了相關(guān)研究成果。關(guān)于當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督存在的問題方面，程瑜從博弈論的角度出發(fā)，基于委托代理理論和信息不對稱理論討論了預(yù)算執(zhí)行過程中產(chǎn)生問題的原因和預(yù)算監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)路徑。[1]曹山等指出當(dāng)前預(yù)算審計(jì)過程中突出存在審計(jì)約束力差、缺乏強(qiáng)有力的審計(jì)尺度等問題。[2]寧立成等提出政府預(yù)算自己制訂、自行撥付、自主花錢、自我監(jiān)督的“四自財(cái)政體制”是當(dāng)前政府預(yù)算出現(xiàn)諸多問題的主要原因。[3]薛鋒從新《預(yù)算法》視角下分析，認(rèn)為當(dāng)前財(cái)政部門的傳統(tǒng)預(yù)算監(jiān)督方式難以滿足新預(yù)算管理模式的需要,傳統(tǒng)審計(jì)部門的預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容不適應(yīng)新預(yù)算監(jiān)督模式的需要。[4]關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的有效性對策方面，徐曙娜從立法機(jī)構(gòu)的角度提出人大應(yīng)從預(yù)算立法和直接參與預(yù)算過程兩方面來實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果的監(jiān)督。[5]張海濤等從人大、政府內(nèi)部、政府部門之間、財(cái)政部門內(nèi)部及體制外等5個(gè)方面分析提出構(gòu)建綜合多層次政府預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制。[6]蔣悟真從中國預(yù)算公開法治化和政府預(yù)算權(quán)的規(guī)范化兩個(gè)方面論證了法治化是政府預(yù)算公開的必然選擇。[7]李燕認(rèn)為在新《預(yù)算法》條件下監(jiān)督的法律依據(jù)和依法監(jiān)督的能力是預(yù)算監(jiān)督的兩個(gè)核心要素。[8]魏陸構(gòu)建了評判立法部門預(yù)算監(jiān)督效力高低的標(biāo)準(zhǔn)并對人大預(yù)算監(jiān)督情況調(diào)查分析，得出人大預(yù)算監(jiān)督效力顯著提高,但是仍存在較大的不足,仍沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性預(yù)算監(jiān)督。[9]魏偉能指出我國人大對于預(yù)算監(jiān)督這一權(quán)力的行使仍處于薄弱環(huán)節(jié)，人大需要加強(qiáng)其預(yù)算監(jiān)督職能的有效履行,這一問題的解決既有賴于預(yù)算監(jiān)督制度的更新,也依賴于人大權(quán)威的樹立。[10]

通過對上述相關(guān)文獻(xiàn)的回顧可以看出，學(xué)者的研究大多是從整個(gè)政府預(yù)算層面開展預(yù)算監(jiān)督研究，對政府預(yù)算支出特別是其在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的監(jiān)督問題從法律監(jiān)督的角度開展研究成果較少。筆者從政府預(yù)算監(jiān)督相關(guān)法律規(guī)定分析入手，在剖析政府預(yù)算支出在執(zhí)行過程中存在的影響法律監(jiān)督有效性問題的基礎(chǔ)上，提出提高預(yù)算法律監(jiān)督有效性的相關(guān)措施。

二、確保預(yù)算支出執(zhí)行過程中法律監(jiān)督有效的必要性分析

1.建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度的需要?，F(xiàn)代政府預(yù)算制度即在公共財(cái)政制度下施行的符合公共財(cái)政原則的預(yù)算制度，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的核心?，F(xiàn)代政府預(yù)算是建立在法治基礎(chǔ)上的，預(yù)算的全過程都應(yīng)該在法律的監(jiān)督下進(jìn)行；政府預(yù)算支出的執(zhí)行過程中不管涉及到什么人什么事都應(yīng)該一切按照法律的準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行。[11]新《預(yù)算法》規(guī)定我國政府預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本賬組成，在法律上斷絕了預(yù)算外的一切收支。[12]現(xiàn)代預(yù)算制度要求所有民用預(yù)算執(zhí)行主體在預(yù)算執(zhí)行過程中要公開透明，預(yù)算公開是預(yù)算監(jiān)督包括法律監(jiān)督有效的重要保障。政府作為公共權(quán)力的受托人，其預(yù)算執(zhí)行必須體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等的原則。預(yù)算一旦通過立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)便具有法律效應(yīng)，對于在預(yù)算執(zhí)行過程中不按相關(guān)法律要求的違法行為應(yīng)及時(shí)按法律規(guī)定問責(zé)處罰?，F(xiàn)代財(cái)政制度要求預(yù)算支出方向主要在于提供公共產(chǎn)品，預(yù)算支出的目的不在于花好錢而在于辦好事。[3]總之，對預(yù)算執(zhí)行過程中的法律監(jiān)督是建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度的必然要求。

2.提高政府預(yù)算支出執(zhí)行效率的需要。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，所有參與主體的行為必須符合效率原則。從預(yù)算收入來源看，政府行為的一切物質(zhì)基礎(chǔ)是納稅人私人財(cái)產(chǎn)的讓渡，從而政府預(yù)算支出的執(zhí)行就必須體現(xiàn)效率原則，符合民眾的偏好與需求。預(yù)算收支偏差加大、政府采購中的暗箱操作、隨意調(diào)整預(yù)算資金用途等問題依然是當(dāng)前我國預(yù)算支出執(zhí)行中存在的突出問題，這些現(xiàn)象違背了效率原則。這也表明當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督存在漏洞，要加強(qiáng)預(yù)算資金監(jiān)督管理，提高政府預(yù)算執(zhí)行過程中法律監(jiān)督的有效性。

3.有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行過程中的違法犯罪問題。在委托—代理理論中，由于雙方在信息上的不對稱，將導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。而公共資金是民眾委托政府代管執(zhí)行的，政府作為預(yù)算執(zhí)行的代理人，由于其在信息上具有絕對優(yōu)勢，可能致使預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)某些違法犯罪現(xiàn)象。法律監(jiān)督對政府預(yù)算執(zhí)行有規(guī)范性要求，對違法犯罪有懲罰性措施。通過對政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中的有效法律監(jiān)督，一方面可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行單位不按法律要求、不經(jīng)法定程序擅自變更或隨意突破預(yù)算的行為并及時(shí)糾正；另一方面法律的懲戒性可以對預(yù)算執(zhí)行中發(fā)生的違法行為追究相關(guān)的法律責(zé)任，打擊預(yù)算執(zhí)行中的違法犯罪行為。

4.有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化。通過提高政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中的法律監(jiān)督有效性，可以更好地對預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)施法律監(jiān)督。同時(shí)可以及時(shí)將預(yù)算決策存在的問題匯集起來，集中分析，以推動(dòng)預(yù)算決策部門更加審慎、科學(xué)地評估每一項(xiàng)預(yù)算決策。預(yù)算制定過程中，廣泛聽取民眾的意見，讓民眾參與到預(yù)算決策中來，促進(jìn)預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，有利于制定出更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民需求的政府預(yù)算。

三、與政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中法律監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī)

與政府預(yù)算支出執(zhí)行過程相關(guān)的法律法規(guī)是進(jìn)行法律監(jiān)督、履行監(jiān)督職責(zé)和開展監(jiān)督檢查的法律保障。目前我國與此相關(guān)的法律主要包括《憲法》《監(jiān)督法》《預(yù)算法》《審計(jì)法》等。

1.《憲法》中的相關(guān)規(guī)定?！稇椃ā肥菄业母敬蠓?，對政府預(yù)算監(jiān)督做出了原則性規(guī)定，這些原則對其他與預(yù)算監(jiān)督相關(guān)法律具有約束力?！稇椃ā芬?guī)定一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須接受人民的監(jiān)督，包括預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督。[13]《憲法》規(guī)定全國人民代表大會(huì)擁有審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的職權(quán)，全國人大常務(wù)委員會(huì)在全國人大閉會(huì)期間，擁有審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所作的部分調(diào)整方案的職權(quán)，同時(shí)人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擁有對政府預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)施法律監(jiān)督的權(quán)利。[13]

2.《監(jiān)督法》中的相關(guān)規(guī)定?！侗O(jiān)督法》賦予人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)利主要集中在預(yù)算年度中期執(zhí)行結(jié)果監(jiān)督權(quán)和預(yù)算調(diào)整監(jiān)督權(quán)兩個(gè)方面，而且這兩方面監(jiān)督都具有對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督性質(zhì)。[14]《監(jiān)督法》規(guī)定縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間，向本級人大常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本年度上一階段預(yù)算執(zhí)行情況。[14]同時(shí)《監(jiān)督法》還規(guī)定政府預(yù)算在執(zhí)行過程中所作預(yù)算調(diào)整，在本級人大常委會(huì)舉行會(huì)議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的一個(gè)月前，縣級以上各級人民政府有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)將預(yù)算調(diào)整初步方案送交本級人大財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查，或者送交常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見，然后將調(diào)整方案提請本級人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)。[14]

3.《預(yù)算法》中的相關(guān)規(guī)定?！额A(yù)算法》規(guī)定各級人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)各級預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，而對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督主要由各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、各級政府、各部門和各單位進(jìn)行。[12]《預(yù)算法》還規(guī)定各級政府財(cái)政部門對本級預(yù)算的執(zhí)行情況要履行好監(jiān)督職責(zé)，各級政府審計(jì)部門負(fù)責(zé)對本級及下一級政府預(yù)算執(zhí)行實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。[12]

4.《審計(jì)法》中的相關(guān)規(guī)定。審計(jì)監(jiān)督是預(yù)算監(jiān)督的重要組成部分，《審計(jì)法》為加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、提高財(cái)政資金使用效益提供了法律保障?！秾徲?jì)法》規(guī)定國務(wù)院各部門和地方政府及各部門的財(cái)政收支都要依法接受審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)要對預(yù)算支出的真實(shí)性、合法性和使用效率進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。[15]《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對本級各部門和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對相關(guān)違法行為有權(quán)制止甚至有權(quán)封存或凍結(jié)違規(guī)資金。[15]《審計(jì)法》依法保證審計(jì)的獨(dú)立性，審計(jì)機(jī)關(guān)按照相關(guān)法律對審計(jì)單位的獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督權(quán)不受任何單位任何個(gè)人的干涉和影響[15]。

5.其他法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定?！墩少彿ā肥且?guī)范政府采購行為以及抑制權(quán)力尋租的一部法律。它規(guī)定政府采購應(yīng)當(dāng)公開透明，“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公開”[16]。《政府信息公開條例》是建立陽光政府陽光預(yù)算的必然要求，條例指出：政府應(yīng)主動(dòng)公開政府預(yù)決算報(bào)告，公開政府采購的詳細(xì)實(shí)施情況等[17]。《國家金庫條例》是保證預(yù)算收支合法合規(guī)的最后屏障，條例規(guī)定“國家的一切預(yù)算支出，一律憑各級財(cái)政機(jī)關(guān)的撥款憑證，經(jīng)國庫統(tǒng)一辦理撥付”[18]。2015年10月頒布的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》對預(yù)算支出的會(huì)計(jì)操作做出了具體規(guī)定，其中規(guī)定“預(yù)算支出一般在實(shí)際支付時(shí)予以確認(rèn)，以實(shí)際支付的金額計(jì)量。政府決算報(bào)告的編制主要以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，以預(yù)算會(huì)計(jì)核算生成的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)”[19]。

四、影響預(yù)算支出執(zhí)行過程中法律監(jiān)督有效性的問題分析

1.最終監(jiān)督人——納稅人預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督的具體法律規(guī)定嚴(yán)重缺失。按照政府預(yù)算支出執(zhí)行的委托—代理關(guān)系鏈條，納稅人是唯一最終出資人，是唯一最終委托人，包括人民代表大會(huì)也是納稅人的代理人，因此，納稅人是政府預(yù)算執(zhí)行過程的最終監(jiān)督人。但是在前文梳理一系列有關(guān)政府預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督的法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，除《憲法》明確“必須接受人民的監(jiān)督”的原則性規(guī)定外，其它法規(guī)包括《預(yù)算法》均未出現(xiàn)納稅人監(jiān)督的具體條款或內(nèi)容。盡管實(shí)踐中廣泛存在諸如公眾監(jiān)督、群眾監(jiān)督、民眾監(jiān)督、人民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等有關(guān)納稅人監(jiān)督的通俗說法，但主要是通過某些部門、單位的通知、文件形式規(guī)定，更高級別的法律規(guī)定嚴(yán)重缺失。這導(dǎo)致政府預(yù)算支出執(zhí)行過程監(jiān)督的最終監(jiān)督人嚴(yán)重缺失，使政府預(yù)算支出執(zhí)行過程法律監(jiān)督有效性遭受不利影響。存在這一問題的根本原因是長期以來我國將政府預(yù)算定為國家機(jī)密的法律定位或者在實(shí)踐中事實(shí)上將其作為國家機(jī)密來處理的做法，使得納稅人難擁有最終監(jiān)督人的法定地位。

2.預(yù)算支出執(zhí)行規(guī)模日益膨大。新中國成立以來，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國各級政府預(yù)算支出的執(zhí)行規(guī)模日益膨大。圖1是1950年以來全國財(cái)政預(yù)算實(shí)際支出增長圖，可以看出政府預(yù)算支出的執(zhí)行規(guī)模呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。在改革開放之后政府預(yù)算支出執(zhí)行規(guī)模加速增長，而到了1990年后確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)及建立公共財(cái)政制度以來，政府預(yù)算支出規(guī)模出現(xiàn)了幾何級的爆發(fā)式增長。政府預(yù)算支出執(zhí)行規(guī)模的快速膨脹帶來的是預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督范圍的擴(kuò)大，監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象增多，監(jiān)督過程更加復(fù)雜，從而提高了政府預(yù)算支出執(zhí)行過程的監(jiān)督成本，使政府預(yù)算支出執(zhí)行過程的監(jiān)督受到影響。

圖1 1950—2014年全國財(cái)政實(shí)際預(yù)算支出統(tǒng)計(jì)圖*數(shù)據(jù)來源于《中國財(cái)政年鑒》和國家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站。

3.預(yù)算支出結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。長期以來我國的政府預(yù)算不夠規(guī)范，單式預(yù)算體制產(chǎn)生了很多問題。1991年國務(wù)院發(fā)布的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》正式提出編制復(fù)式預(yù)算[20]；1995年《預(yù)算法》明確要求“各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其它預(yù)算”[21]。2007年政府性基金預(yù)算已全部納入預(yù)算管理，2010年開始正式編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，至此我國復(fù)式預(yù)算正式確立。自從2010年建立“四本賬”以來，我國預(yù)算支出結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，不同性質(zhì)的政府預(yù)算支出不再混在一起，分門別類使得預(yù)算支出更加完善清晰，但在預(yù)算執(zhí)行中必須分別按照“四本賬”的相關(guān)規(guī)定來執(zhí)行，這給預(yù)算執(zhí)行過程中的法律監(jiān)督提出了更高的要求。

圖2是我國近年來“四種預(yù)算”支出的結(jié)構(gòu)圖，從圖中可以看到一般公共預(yù)算支出所占比例呈現(xiàn)下降趨勢，相反社會(huì)保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出卻在逐年上升，政府性基金預(yù)算基本持平。支出結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化要求在預(yù)算執(zhí)行過程必須綜合考慮各種因素，既要監(jiān)督各部分的預(yù)算支出，又要在整體上監(jiān)督整個(gè)預(yù)算支出執(zhí)行過程。

4.預(yù)算支出績效評價(jià)體系不夠完善。開展預(yù)算支出績效評價(jià)是確保預(yù)算支出執(zhí)行監(jiān)督有效的重要環(huán)節(jié)，而科學(xué)合理的績效評價(jià)體系是開展績效評價(jià)的關(guān)鍵內(nèi)容。雖然目前我國已建立了一套初步的預(yù)算支出績效評價(jià)體系，但還不夠完善。主要原因是政府預(yù)算支出活動(dòng)往往要同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與政治效益，而對社會(huì)效益與政治效益實(shí)施量化的難度很大。

圖2 2010—2016“四種預(yù)算”支出結(jié)構(gòu)圖*數(shù)據(jù)來源于2010—2016年財(cái)政部關(guān)于中央和地方的預(yù)算報(bào)告。

5.預(yù)算支出執(zhí)行信息公開不夠。預(yù)算公開是現(xiàn)代預(yù)算制度應(yīng)遵循的基本原則。在政府尋租利益的驅(qū)動(dòng)下，政府與納稅人之間的信息不對稱極易導(dǎo)致道德危機(jī)。預(yù)算支出信息公開能讓廣大民眾參與到預(yù)算中，更好地監(jiān)督政府預(yù)算行為。但在2008年以前，我國一直將政府預(yù)算定為國家機(jī)密或者在實(shí)踐中事實(shí)上將其作為國家機(jī)密來處理，長期以來政府部門缺乏預(yù)算公開意識，以至于私自侵吞政府預(yù)算資金的案件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響政府預(yù)算支出執(zhí)行過程的法律監(jiān)督。自2008年《政府信息公開條例》頒布以來，預(yù)算執(zhí)行信息公開才得以逐步推進(jìn)，國務(wù)院及各部委開始推動(dòng)“三公”預(yù)算支出信息的公開。但目前的政府預(yù)算公開，更多是局限于預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果的公開，從整個(gè)公共財(cái)政要求的公開透明的高度來看，當(dāng)前的預(yù)算公開的廣度與深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。預(yù)算執(zhí)行過程的信息公開更是嚴(yán)重不足，使得政府預(yù)算支出執(zhí)行過程的法律監(jiān)督成本極高，信息公開不足已嚴(yán)重影響預(yù)算支出執(zhí)行過程監(jiān)督的有效性。

6.預(yù)算監(jiān)督主體的獨(dú)立性不夠?，F(xiàn)有法定預(yù)算監(jiān)督主體機(jī)構(gòu)主要包括各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、各級政府、各級財(cái)政部門、各級審計(jì)部門、各預(yù)算具體執(zhí)行部門和單位?？瓷先ケO(jiān)督主體不少，但能真正開展獨(dú)立監(jiān)督權(quán)的只有各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，而各級人民代表大會(huì)主要是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督，對政府預(yù)算支出執(zhí)行過程開展獨(dú)立監(jiān)督的就剩各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。其它的監(jiān)督主體所行使的監(jiān)督均屬于政府內(nèi)部自我監(jiān)督，包括各級審計(jì)部門行使的審計(jì)監(jiān)督，盡管《審計(jì)法》規(guī)定各審計(jì)部門獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督工作，但實(shí)際執(zhí)行并不是規(guī)范意義上的獨(dú)立審計(jì)。按照現(xiàn)代政府預(yù)算管理理論要求，有效預(yù)算監(jiān)督的基本原則是獨(dú)立性原則，即監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體完全獨(dú)立、相互制衡，只有這樣才能在制度上保證監(jiān)督的有效性。我國現(xiàn)有大部分監(jiān)督主體的非獨(dú)立性狀況，使得整個(gè)預(yù)算監(jiān)督體系的獨(dú)立性嚴(yán)重不足，在制度上影響預(yù)算支出執(zhí)行過程的有效監(jiān)督。

五、提高預(yù)算支出執(zhí)行過程中的法律監(jiān)督有效性的思路

1.明確納稅人法定預(yù)算監(jiān)督主體地位。將《憲法》中“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須接受人民的監(jiān)督”的規(guī)定[13]在《預(yù)算法》中具體細(xì)化，通過具體法律條款，確立預(yù)算資金的最終委托人——納稅人在整個(gè)預(yù)算監(jiān)督體系中的重要地位，保障納稅人參與預(yù)算監(jiān)督的權(quán)利，規(guī)定具體參與預(yù)算監(jiān)督的方式、途徑、信息獲得、監(jiān)督所獲信息提供的部門以及制度保障等內(nèi)容。從法律上確保納稅人預(yù)算監(jiān)督的法定主體地位，讓納稅人預(yù)算監(jiān)督主體地位真正確立，而不再缺位。廣大納稅人參與預(yù)算監(jiān)督，將為有關(guān)預(yù)算法律監(jiān)督職能部門提供廣泛的監(jiān)督信息，從而提升預(yù)算支出執(zhí)行過程中的法律監(jiān)督有效性。

2.盡快制定實(shí)施《財(cái)政監(jiān)督法》。健全完善的法律制度是政府預(yù)算支出執(zhí)行法律監(jiān)督有效的基礎(chǔ)。雖然新《預(yù)算法》與《監(jiān)督法》等對于政府預(yù)算的審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督都做了進(jìn)一步的規(guī)定，但仍然不夠詳細(xì)。例如部分條款過于原則化，可操作性不強(qiáng)。新《預(yù)算法》規(guī)定各級人大有權(quán)行使預(yù)算監(jiān)督與審批監(jiān)督，但對于這一權(quán)力的行使條件、程序、方式等細(xì)節(jié)并未作出詳細(xì)規(guī)定。這種狀況容易導(dǎo)致解釋空間過大、監(jiān)督手段弱化等問題。因此，根據(jù)我國政府預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐發(fā)展實(shí)際情況來看，我國目前的預(yù)算監(jiān)督法律體系缺乏統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算監(jiān)督的《財(cái)政監(jiān)督法》，應(yīng)盡快由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定頒布《財(cái)政監(jiān)督法》，作為統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)國家財(cái)政和政府預(yù)算監(jiān)督的專門法，對當(dāng)前所實(shí)施的新《預(yù)算法》《監(jiān)督法》等與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行相關(guān)的法律中某些條款進(jìn)行細(xì)化，以明晰的操作規(guī)則來規(guī)范執(zhí)行主體的行為，將政府預(yù)算監(jiān)督的主體、方式等內(nèi)容系統(tǒng)地法律化，為提高政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中的法律監(jiān)督有效性奠定更加完備的法律基礎(chǔ)。

3.完善各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的預(yù)算監(jiān)督。各級人民代表大會(huì)尤其是常務(wù)委員會(huì)對政府預(yù)算支出執(zhí)行過程的監(jiān)督是其重要監(jiān)督職權(quán)之一。完善各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對政府預(yù)算支出執(zhí)行過程的監(jiān)督主要應(yīng)考慮以下三方面內(nèi)容。(1)進(jìn)一步落實(shí)人大特別是人大常委會(huì)對政府預(yù)算支出執(zhí)行過程監(jiān)督的法律地位。理順人大與政府之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。進(jìn)一步明確人大對預(yù)算監(jiān)督的具體對象、內(nèi)容、方式等，確定監(jiān)督的邊界，使人大特別是人大常委會(huì)對政府預(yù)算支出執(zhí)行過程監(jiān)督具有可操作性。(2)完善監(jiān)督方式。各級人民代表大會(huì)對政府預(yù)算的監(jiān)督不應(yīng)僅停留在會(huì)議召開期間人大代表對政府預(yù)算和決算報(bào)告的審議上，還應(yīng)深入代表選區(qū)實(shí)際調(diào)查，廣泛收集代表選區(qū)納稅人對當(dāng)?shù)卣A(yù)算支出執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)情況及時(shí)向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，深入到預(yù)算支出執(zhí)行過程中進(jìn)行事中監(jiān)督。(3)改進(jìn)人大組織建設(shè)。首先要從制度上提升人大代表素質(zhì)。預(yù)算監(jiān)督是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，人大代表來自各行各業(yè)，對財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)知識薄弱實(shí)屬正常。但應(yīng)該完善制度，建立人大代表財(cái)政預(yù)算專業(yè)知識培訓(xùn)制度，規(guī)定首次當(dāng)選人大代表必須參加財(cái)政預(yù)算專業(yè)知識培訓(xùn)并到達(dá)考核要求，提升人大代表財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)素養(yǎng)和能力。其次是人大組織內(nèi)部可以設(shè)立專門的預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)，由具有財(cái)政預(yù)算相關(guān)專業(yè)知識的人大代表組成，使其成為連接納稅人監(jiān)督與人大監(jiān)督的橋梁，建立人大—預(yù)算監(jiān)督委員會(huì)—人大代表—納稅人之間委托代理監(jiān)督鏈條，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府預(yù)算支出執(zhí)行過程。雖然目前全國人民代表大會(huì)下設(shè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)，但二者主要是對政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審查和專項(xiàng)調(diào)查，對政府預(yù)算支出執(zhí)行過程的日常監(jiān)督幾乎無暇顧及。

4.推行項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行階段審計(jì)和經(jīng)常預(yù)算執(zhí)行過程抽查審計(jì)。公共財(cái)政制度下的審計(jì)監(jiān)督是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，目前《審計(jì)法》對審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)的規(guī)定主要是監(jiān)督檢查權(quán)、處理建議權(quán)和通報(bào)公布權(quán)三個(gè)方面。目前審計(jì)機(jī)關(guān)對政府預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督主要是偏向?qū)︻A(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督審計(jì)，是一種事后審計(jì)，對政府預(yù)算支出執(zhí)行過程的監(jiān)督審計(jì)不夠。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)大力推行項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行階段審計(jì)改革，特別是在政府性工程等大型項(xiàng)目的實(shí)施過程中，分階段對項(xiàng)目的質(zhì)量、資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提高預(yù)算資金的使用效率。而對經(jīng)常預(yù)算執(zhí)行過程采用抽查審計(jì)方式，及時(shí)找出問題，可以對其它預(yù)算支出執(zhí)行過程中正在發(fā)生的各種違法事項(xiàng)起到震懾監(jiān)督作用，提高審計(jì)監(jiān)督的有效性。

5.完善預(yù)算支出績效評價(jià)體系。針對我國政府預(yù)算支出績效評價(jià)體系存在的不足，結(jié)合科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、績效評價(jià)理論研究的最新成果和績效評價(jià)工作實(shí)踐，不斷完善修改我國政府預(yù)算支出績效評價(jià)體系。(1)要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，包括大數(shù)據(jù)技術(shù)在預(yù)算支出績效評價(jià)中的廣泛應(yīng)用，不斷完善預(yù)算支出績效評價(jià)體系。一套科學(xué)合理的預(yù)算支出績效評價(jià)體系應(yīng)該是建立在對績效評價(jià)對象信息盡可能充分掌握的基礎(chǔ)上的。現(xiàn)代信息技術(shù)，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠較好地彌補(bǔ)政府預(yù)算支出績效評價(jià)過程中因信息不充分而導(dǎo)致的評價(jià)結(jié)果偏差。完善預(yù)算支出績效評價(jià)體系應(yīng)廣泛吸收現(xiàn)代信息技術(shù)，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)。(2)及時(shí)吸收有關(guān)預(yù)算支出績效評價(jià)的最新理論研究成果。隨著我國政府預(yù)算支出績效評價(jià)實(shí)踐工作的不斷推進(jìn)，近些年來政府預(yù)算支出績效評價(jià)理論研究工作也得到了廣泛重視，出現(xiàn)了不少研究新成果。對于操作性、應(yīng)用性和可靠性強(qiáng)的研究新成果應(yīng)該及時(shí)吸收，以更好地完善現(xiàn)行預(yù)算支出績效評價(jià)體系。(3)廣泛吸收績效評價(jià)工作實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷完善預(yù)算支出績效評價(jià)體系?，F(xiàn)行預(yù)算支出績效評價(jià)體系是否科學(xué)合理，存在哪些漏洞，實(shí)踐是最好的檢驗(yàn)。特別是一些預(yù)算支出績效評價(jià)量化難度大、甚至理論上也還沒有很好解決其量化的指標(biāo)，更應(yīng)該從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)缺陷，及時(shí)修改相關(guān)指標(biāo)。對實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)某些設(shè)置不合理的指標(biāo)應(yīng)及時(shí)調(diào)整修改，而對某些沒有設(shè)置相應(yīng)指標(biāo)的支出績效應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充，以更好地提高績效評價(jià)效果。

6.進(jìn)一步完善政府預(yù)算支出執(zhí)行過程信息公開制度。預(yù)算公開是現(xiàn)代政府預(yù)算制度的基本要求，也是納稅人的權(quán)利?！额A(yù)算法》和《政府信息公開條例》對預(yù)算公開有明確規(guī)定，但當(dāng)前的預(yù)算公開主要還是局限于對人大審批通過的政府預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的公開，關(guān)于政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中的信息公開的制度性規(guī)定缺乏。為提高政府預(yù)算支出執(zhí)行過程監(jiān)督的有效性，降低監(jiān)督成本，應(yīng)在現(xiàn)有《預(yù)算法》和《政府信息公開條例》對預(yù)算公開相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)在政府預(yù)算支出執(zhí)行過程信息公開的主體、內(nèi)容、方式、時(shí)間、細(xì)化程度、責(zé)任和處罰等方面做出明確規(guī)定，或者在《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上頒布《政府信息公開法》，讓政府預(yù)算支出執(zhí)行過程信息公開常態(tài)化、法制化。推行陽光預(yù)算，讓預(yù)算支出執(zhí)行過程在陽光下運(yùn)行，既可以提高政府預(yù)算支出執(zhí)行的透明度，又是保障廣大納稅人參與預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)，從而提升政府預(yù)算支出執(zhí)行過程中法律監(jiān)督的有效性。