簡(jiǎn)析“多方辯護(hù)理論”在美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)中的運(yùn)用

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摘 要：長(zhǎng)久以來(lái)，我們?cè)谘芯客饨粵Q策過(guò)程時(shí)大多依據(jù)三種決策理論/模型：理性決策理論（Rational choice）、組織過(guò)程理論（organizational process）和官僚政治理論（Bureaucratic politics）。然而，越來(lái)越多的研究表明這三種理論各自或多或少存在著自己的缺陷，在實(shí)際分析中，僅僅依靠這三種理論未免理屈詞窮有時(shí)甚至是難以站的住腳的。本文主要以亞歷山大·喬治（Alexander L.George）的“多方辯護(hù)理論（multiple advocacy）”為視角，試析該理論在美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（NSC）中的運(yùn)用，尤其是在古巴導(dǎo)彈危機(jī)決策中的運(yùn)用，力圖為政治決策過(guò)程導(dǎo)入一個(gè)新的視角。

關(guān)鍵詞：多方辯護(hù)理論 美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì) 國(guó)安會(huì)執(zhí)行委會(huì)古巴導(dǎo)彈危機(jī)

中圖分類號(hào)：D0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2018）08-0-01

一國(guó)的對(duì)外決策過(guò)程是我們研究該國(guó)外交政策的重要切入點(diǎn)。根據(jù)不同的視角，學(xué)者們也將外交決策過(guò)程分為不同的理論/模型。在《國(guó)際關(guān)系和對(duì)外政策模型》一文中，霍爾斯蒂（Ole R.Holsti）根據(jù)參與決策者人數(shù)的多寡將對(duì)外決策模型分為個(gè)人決策模型（Individual decision making）、官僚政治決策模型（Bureaucratic politics）和集體決策模型（Group dynamics）三種。而在《概念模型和古巴導(dǎo)彈危機(jī)》一文中，阿利森（Graham T.Allison）則將決策過(guò)程模型分為理性決策模型（Rational Policy Model）、組織過(guò)程決策模型（Organizational Process Model）和官僚政治決策模型（Bureaucratic Politics Model）。除此之外，有的學(xué)者還提出了諸如精英決策模型、有限理性模型（Model of Bounded Rationality）、系統(tǒng)決策模型、小集團(tuán)決策模型和漸進(jìn)模型（Incrementalist Model）的眾多決策模型。本文中則主要依據(jù)阿利森的觀點(diǎn)，將決策類型大致分為理性決策模型、組織過(guò)程決策模型和官僚政治決策模型。

大量的實(shí)踐及論證表明，上述三種決策模型是有其固有缺陷的，因而其外交政策的解釋力也將有所折損。就理性選擇模型來(lái)說(shuō)，該模型更多的是一種理想模型，由于政策的制定是由身處國(guó)家事務(wù)的決策者所作出的，所謂“立場(chǎng)決定觀點(diǎn)”，任何一個(gè)理性的決策者在制定政策時(shí)都難免會(huì)多多少少的受到其立場(chǎng)、意識(shí)形態(tài)、感情偏好的影響。純粹的理性者是不存在的。因此，這種模型在現(xiàn)實(shí)中很難達(dá)到。組織過(guò)程模式認(rèn)為政策是組織過(guò)程的“輸出”，強(qiáng)調(diào)組織規(guī)則、決策程序，缺少靈活性和變動(dòng)性。在危機(jī)決策中更是一大弊端。官僚政治模式與組織過(guò)程模式有著某種程度上的相似性，或者可稱之為是組織過(guò)程模式的進(jìn)一步發(fā)展。其認(rèn)為對(duì)外政策是參與外交決策的政府領(lǐng)導(dǎo)人及其在不同的官僚機(jī)構(gòu)中的代表們相互競(jìng)爭(zhēng)、討價(jià)還價(jià)的結(jié)果。這種觀點(diǎn)很明顯的忽視了總統(tǒng)或者最高決策者在政策制定過(guò)程中的“馬首”作用。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)就充分顯示了總統(tǒng)在制定外交政策時(shí)的決定性作用。

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)（NSC）是依據(jù)1947年美國(guó)“國(guó)家安全法”所建立的部門間機(jī)構(gòu)，用以整合與國(guó)家安全相關(guān)的國(guó)內(nèi)、國(guó)外及軍事政策并向總統(tǒng)提出建議，以使軍事部門、政府機(jī)構(gòu)和其他部門能在與國(guó)家安全相關(guān)的事務(wù)中能夠更有效的合作。總統(tǒng)是國(guó)家安全委員會(huì)的主席，法定成員是副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席、中央情報(bào)局局長(zhǎng)?？偨y(tǒng)可以按需要將某些人員加入會(huì)議中。NSC除了委員會(huì)本身外，還包括國(guó)家安全委員會(huì)工作班子及其負(fù)責(zé)人——國(guó)家安全事務(wù)助理。那么，國(guó)家安全委員會(huì)的決策過(guò)程又遵循什么樣的決策模型呢？

亞歷山大·喬治根據(jù)Joseph L.Bower的“沖突有益論”認(rèn)為官僚機(jī)構(gòu)在決策過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的沖突和競(jìng)爭(zhēng)是正常的，無(wú)法避免的。如果能設(shè)立一個(gè)確保決策系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)部門都能根據(jù)自身的得失情況提出不同的行動(dòng)方案的組織機(jī)構(gòu)，從組織層面抑制官僚體系中的固有缺陷，就能使外交決策過(guò)程盡量?jī)A向于理性決策模式，這就是“多方辯護(hù)理論”。所謂“多方辯護(hù)”體系，就是總統(tǒng)應(yīng)在決策系統(tǒng)內(nèi)充當(dāng)法官，對(duì)各部門提交的政策建議進(jìn)行評(píng)價(jià)、判斷和選擇，國(guó)安會(huì)在確定議程、制定政策、執(zhí)行政策的外交決策過(guò)程中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

正如亞歷山大·喬治的“多方辯護(hù)理論”所提出的，與其打擊或壓制內(nèi)部的政策紛爭(zhēng)，不如利用“多方辯護(hù)理論”駕馭理性決策過(guò)程中的利益和觀點(diǎn)差異，讓參與各方以平等的地位各抒己見(jiàn)，盡情所能論證自己的觀點(diǎn)。最終的決策者——總統(tǒng)就能從各方辯護(hù)中廣泛聽(tīng)取各方觀點(diǎn)，以便最大程度上顧及政策的方方面面，減少疏漏，達(dá)到理性決策的理想目的。除此之外，總統(tǒng)還將需要一個(gè)像NSC這樣的機(jī)構(gòu)為他的政策選擇搜集資料，出謀劃策，并將指定一個(gè)“監(jiān)管人”負(fù)責(zé)整個(gè)決策過(guò)程的管理工作。國(guó)家安全事務(wù)助理正是此監(jiān)管人的扮演者。老布什時(shí)期，總統(tǒng)和斯考克羅夫特遵循“多方辯護(hù)”決策機(jī)制，并設(shè)置了國(guó)安會(huì)的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)。斯考克羅夫特因此而廣受贊譽(yù)，被稱為國(guó)家安全事務(wù)助理一職的榜樣。

另一方面，亞歷山大·喬治認(rèn)為，為了保證“多方辯護(hù)體系”的正常運(yùn)行，一些前提條件也是必不可少的：

第一，確保各官僚機(jī)構(gòu)“成員”之間資源分配較為合理，例如權(quán)力、影響力和實(shí)際力量大小；情報(bào)渠道；分析能力和談判技能；

第二，總統(tǒng)一級(jí)的中央機(jī)構(gòu)參與政策制定過(guò)程，對(duì)辯護(hù)體系實(shí)施合理的監(jiān)控和領(lǐng)導(dǎo)；

第三，有足夠的時(shí)間就備選方案展開(kāi)激烈的爭(zhēng)論。

接下來(lái)，我們將以古巴導(dǎo)彈危機(jī)為例，簡(jiǎn)要分析“多方辯護(hù)理論”在NSC中的具體運(yùn)用。

1962年10月14日，美國(guó)U-2高空偵察機(jī)拍攝到蘇聯(lián)在古巴修建的導(dǎo)彈基地及直指美國(guó)的多門中遠(yuǎn)程導(dǎo)彈后立即匯報(bào)給了白宮決策部門。16日上午，總統(tǒng)肯尼迪在收到報(bào)告后，為防止消息泄露，立即召集國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、中央情報(bào)局等與此事相關(guān)的負(fù)責(zé)官員及其他部門中的一些負(fù)責(zé)人，在白宮內(nèi)閣會(huì)議室舉行緊急會(huì)議。開(kāi)會(huì)的這些人后來(lái)被稱為國(guó)家安全委員會(huì)執(zhí)行委員會(huì)（簡(jiǎn)稱執(zhí)委會(huì)）。在整個(gè)危機(jī)期間，主要的議事機(jī)構(gòu)就是執(zhí)委會(huì)，它是一個(gè)特設(shè)的專門小組。執(zhí)委會(huì)各成員首先是以總統(tǒng)在國(guó)家安全政策方面的私人顧問(wèn)的身份出席會(huì)議，而不是各部門的代表，他們提出的觀點(diǎn)并不一定代表其部門利益，有時(shí)甚至與其部門角色完全相反。如國(guó)防部長(zhǎng)馬克納馬拉采取的反而是更加溫和的姿態(tài)和立場(chǎng)。

為了不影響大家的發(fā)言，肯尼迪沒(méi)有參加一般性討論，因而，總統(tǒng)的缺席也可以使討論更加自由，更少顧慮和更有效。在進(jìn)行討論的過(guò)程中實(shí)際上沒(méi)有主持人，也沒(méi)有規(guī)定規(guī)則，與會(huì)者不分等級(jí)，暢所欲言，不受限制。每一個(gè)人都有同等機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)，并讓別人直接聽(tīng)到自己的意見(jiàn)。在討論過(guò)程中，與會(huì)者相互影響，相互傾聽(tīng)，很多人的觀點(diǎn)、立場(chǎng)不斷發(fā)生改變。這樣一種平等的討論，包括地位的平等及所獲得信息的平等確保了各成員間資源的合理分配，這也正是“多方辯護(hù)體系”正常運(yùn)行所需的重要前提之一?！氨M管時(shí)間很緊促，盡管依靠行政命令解決問(wèn)題的誘惑力很大，總統(tǒng)關(guān)于導(dǎo)彈危機(jī)的最后決定還是遵循了一種比較公開(kāi)進(jìn)行的辯論的程序”。

亞歷山大·喬治認(rèn)為在這種“多方辯護(hù)”體系中，最重要的角色不是能夠進(jìn)行辯護(hù)的“律師”，而是支配整個(gè)決策過(guò)程的“法官”。在對(duì)外決策體系中，總統(tǒng)必須明確自己的“法官”角色，對(duì)各部門“律師”提交的政策建議進(jìn)行評(píng)價(jià)、判斷和選擇?？偨y(tǒng)的核心地位和重大責(zé)任迫使他必須對(duì)各部門的觀點(diǎn)認(rèn)真權(quán)衡，而不是只支持最強(qiáng)勢(shì)的部門。雖然“在第一天的執(zhí)委會(huì)會(huì)議上，肯尼迪表現(xiàn)的完全是個(gè)不折不扣的‘鷹派形象”，完全贊成馬克納馬拉及泰勒等人的軍事方案，認(rèn)為有限的和更大規(guī)模的空襲以及入侵是美國(guó)的可行選擇。但在聽(tīng)取多方意見(jiàn)之后，肯尼迪逐漸認(rèn)識(shí)到封鎖的好處：蘇聯(lián)不大可能采取激烈反應(yīng)；美國(guó)也不會(huì)因突襲背上“珍珠港”襲擊的道德譴責(zé)；封鎖不會(huì)排除其他措施包括空襲、入侵等的使用。最終總統(tǒng)還是選擇了封鎖方案。即使在美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表艾德萊·史蒂文森提出由美國(guó)從土耳其撤出針對(duì)蘇聯(lián)的導(dǎo)彈及關(guān)閉關(guān)塔那摩海軍基地來(lái)?yè)Q取蘇聯(lián)撤回古巴導(dǎo)彈這一引起眾怒和諷刺的觀點(diǎn)時(shí)，肯尼迪依舊沒(méi)有指責(zé)示弱者。體現(xiàn)了作為一個(gè)中立的“法官”總統(tǒng)應(yīng)有的良好素質(zhì)。另外，雖然為保證執(zhí)委會(huì)的討論能夠自由，總統(tǒng)不常參加會(huì)議，但每次會(huì)議的內(nèi)容各方的觀點(diǎn)還是需要向總統(tǒng)匯報(bào)，最后的決定權(quán)依舊是總統(tǒng)。雖然以多種形式加以靈活、實(shí)際的運(yùn)用，（NSC）仍然只是為肯尼迪總統(tǒng)做出與國(guó)家安全相關(guān)的重大議題所利用的眾多工具之一。執(zhí)委會(huì)當(dāng)然也不會(huì)例外?？偨y(tǒng)的意志在決策中依然是最重要的，總統(tǒng)立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變會(huì)引起其他參與決策者態(tài)度的改變。

由于“在把導(dǎo)彈安置在放射臺(tái)上作好發(fā)射準(zhǔn)備以前，他們（蘇聯(lián)）還需要10天的時(shí)間”， 也正是這短短的10天時(shí)間，使得古巴導(dǎo)彈危機(jī)成為危機(jī)決策中最引人矚目也最精彩的一例。短短的10天也為執(zhí)委會(huì)個(gè)成員暫時(shí)撇棄個(gè)人立場(chǎng)、地位進(jìn)行平等充分的辯論提供了重要的時(shí)間背景。

從以上幾點(diǎn)的簡(jiǎn)要說(shuō)明中，我們能看到“多方辯護(hù)理論”是能夠彌補(bǔ)組織過(guò)程模式及官僚政治決策模式的某些弊端的，當(dāng)然，“多方辯護(hù)理論”也并非是一個(gè)完美的理論，它存在著自身的局限，比如過(guò)于理想化，在一般決策中很難施行等。但是，在決策過(guò)程中為達(dá)到理性決策最大化，“多方辯護(hù)理論”作為一個(gè)仍有待我們進(jìn)一步研究的理論仍不失為一個(gè)嶄新而有益的視角。