走出具有江蘇特色的新型城鎮(zhèn)化之路

儲勝金 孫志高 雷延軍 葉寶成

2018年5月4日，國家發(fā)改委發(fā)布《關于印發(fā)第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點經(jīng)驗的通知》。文件指出，2017年底，第一批試點2個省和62個市鎮(zhèn)試點任務基本完成，取得一批階段性成果。江蘇是全國首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點省份，這些年來取得了哪些經(jīng)驗，如何進一步推進？本刊特刊發(fā)權威文章予以分析。

江蘇作為全國首批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點省份，自2015年以來，圍繞國家賦予的12項試點任務，在全省范圍選擇64個市、縣、鎮(zhèn)，開展先行探索，著力破除體制機制障礙，一些關鍵領域改革取得積極成效，形成了一批階段性成果，走出了一條符合中央要求、具有江蘇特色的新型城鎮(zhèn)化路徑。

人往哪里去？加快推進農業(yè)轉移人口市民化

大幅降低進城落戶門檻。省政府部署戶籍制度改革，完善相關政策措施，明確各有關部門任務分工。13個設區(qū)市均已出臺戶籍制度改革意見，戶口遷移政策比國家要求放得更寬，設區(qū)市范圍內戶口通遷，為農業(yè)轉移人口進城落戶創(chuàng)造條件。全面放開對高校畢業(yè)生、技術工人、留學歸國人員等特定群體的落戶限制，降低農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶門檻，放寬親屬投靠戶口遷移范圍和大學生戶口遷移條件，在全省建立規(guī)范統(tǒng)一的戶口登記制度。目前，城區(qū)常住人口超過500萬的南京、蘇州兩市，采用“準入+積分”的落戶政策，其余各市實施準入制放寬戶口遷移政策。

大幅提升居住證制度含金量。全省全面實施居住證制度，流動人口居住證制度全覆蓋，累計制發(fā)居住證2600多萬張。開發(fā)了全省統(tǒng)一的居住證信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)居住證在全省范圍“一證通用”。13個設區(qū)市政府均出臺居住證實施辦法，居住證持有人依法享有子女入學、計生服務、衛(wèi)生保健、職業(yè)技能培訓、公共租賃住房、機動車牌照、護照申領等20多項公共服務。

切實保障農業(yè)轉移人口市民化待遇。省級出臺“十三五”時期基本公共服務清單和基層公共服務功能配置標準，以常住人口為基準全面推進基本公共服務均等化和標準化。把進城務工人員隨遷子女教育工作納入各地社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，絕大部分城市外來務工人員隨遷子女基本都在公辦中小學就讀；將流動人口及隨遷家屬納入基層衛(wèi)生計生服務體系，對進城落戶的農業(yè)轉移人口按照規(guī)定參加城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險；完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，全省五大社會保險制度均已覆蓋進城務工人員，農業(yè)轉移人口跨地區(qū)、跨制度流動的社會保險關系轉移接續(xù)機制進一步完善；將具有穩(wěn)定職業(yè)、參加當?shù)厣鐣Ｕ喜⒕幼∵_到一定年限的農業(yè)轉移人口、外來務工人員等“新市民”納入住房保障范圍，全省公租房總體分配進度全國領先。

錢從哪里出？不斷拓寬城鎮(zhèn)化投融資渠道

建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。省政府出臺支持農業(yè)轉移人口市民化的財政政策，制定實施農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金管理辦法，基本公共衛(wèi)生服務轉移支付按常住人口分配，教育轉移支付以實有學籍數(shù)作為分配依據(jù)。2017年省財政下達農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金14.12億元。

加快形成多元化融資渠道。編制發(fā)布全省新型城鎮(zhèn)化試點融資規(guī)劃，推動各地編制城市基礎設施建設規(guī)劃和融資規(guī)劃，建立新型城鎮(zhèn)化重大項目儲備庫。積極推動銀企對接，加強與國開行、農發(fā)行等政策性金融機構和農行等商業(yè)金融機構合作，通過銀團貸款等方式加大對城市基礎設施項目的信貸支持，支持建設銀行、中江公司開展新型城鎮(zhèn)化建設投貸聯(lián)合業(yè)務。成立由財政發(fā)起、社會資本參與的100億元PPP融資支持基金，推動江蘇銀行與平臺公司出資成立PPP城市發(fā)展基金，設立總規(guī)模1000億元的棚戶區(qū)改造基金。省政府投資基金與社會資本合作分別建立智慧城市、城鎮(zhèn)養(yǎng)老、環(huán)境改善基金，支持城鎮(zhèn)化建設。

地從何處來？持續(xù)深化農村土地制度改革

全面推進農村土地“三權分置”改革。全面完成承包土地確權登記頒證，在全國率先實現(xiàn)所有設區(qū)市建立確權信息應用平臺，并實現(xiàn)各設區(qū)市互聯(lián)互通，整體進度位居全國前列。引導農村土地經(jīng)營權有序流轉，62個縣（市、區(qū)）建立流轉交易市場，流轉面積和流轉比例均居全國前列。深化農村集體產(chǎn)權制度改革，南京、蘇州、無錫、常州等地已基本完成農村社區(qū)股份合作制改革，蘇州市吳中區(qū)完成首批國家農村集體資產(chǎn)股份權能改革試點任務。

穩(wěn)妥推進農村土地制度三項改革試點。常州武進區(qū)穩(wěn)步推進土地征收制度改革、農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革和農村宅基地制度改革三項改革試點。制定宅基地有償退出的補償標準和收回程序，建立政府回購機制。出臺集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法、入市土地收益調節(jié)金征收和使用管理暫行辦法、集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配管理制度等，支持使用集體經(jīng)營性建設用地的企業(yè)股改上市和辦理銀行抵押貸款?？s小并明確土地征收范圍，堅持先補償安置、后征收報批，建立補償安置標準動態(tài)調整機制，通過培訓就業(yè)、勞務合作、農房入股分紅、集體留用物業(yè)等途徑讓農民分享改革紅利。

穩(wěn)妥推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。制定全省增減掛鉤節(jié)余指標流轉使用管理辦法，明確國家扶貧改革試驗區(qū)、省重點幫扶縣（區(qū)）和扶貧開發(fā)重點片區(qū)節(jié)余指標省域內流轉使用，為實現(xiàn)省內資源互補和精準扶貧、精準脫貧發(fā)揮了積極作用。宿遷市結合國家扶貧試驗改革，推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標在全省范圍內流轉使用，累計轉讓指標7040畝，總成交47.79億元。

管理怎么活？創(chuàng)新城鎮(zhèn)行政管理模式

培育發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)。開展新沂、海安全國中小城市綜合改革，推進太倉、如皋、阜寧國家深化縣城基礎設施投融資體制改革試點，推動溧水白馬、吳江震澤、張家港樂余、如皋白蒲、泰興黃橋5個全國建制鎮(zhèn)示范試點工作，探索中小城市綜合改革路徑，激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展活力，努力建成“發(fā)展實力強、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)廣、生態(tài)環(huán)境美、依法治理好、體制機制優(yōu)”的現(xiàn)代新型小城市。制定出臺特色小鎮(zhèn)發(fā)展指導意見，完善支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的財政獎補政策和金融支持政策。

推動城鎮(zhèn)行政管理模式創(chuàng)新。深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革，蘇州市吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)將原鎮(zhèn)屬的30多個行政、事業(yè)機構整合為“三辦八局”，機構總數(shù)減少2/3以上。昆山市張浦鎮(zhèn)整合為“一辦六局一中心”，承接970項行政管理權限，審批服務提速63%。江陰市徐霞客鎮(zhèn)將26個專業(yè)窗口整合成14個“一窗通辦”窗口，啟用網(wǎng)上辦事大廳和APP移動政務終端，形成了“便民服務一窗口、綜合執(zhí)法一隊伍、管理服務一中心、鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)”的基層行政管理新范式。

啟動江陰縣級綜合集成改革。除法律法規(guī)明確規(guī)定必須由設區(qū)市行使的職權外，賦予江陰市與設區(qū)市同等的經(jīng)濟社會和行政管理權限，賦予鎮(zhèn)、街道部分縣級經(jīng)濟社會管理權限，實現(xiàn)市縣同權。市行政審批局、城市綜合管理局、大數(shù)據(jù)中心正式掛牌運行，所有鎮(zhèn)（街道）綜合管理服務指揮中心、政務服務中心和綜合執(zhí)法局“三大平臺”全部啟用，政務服務、綜合執(zhí)法、社會救助、便民服務“四位一體”縣域治理新體系初步形成。

制度怎么立？穩(wěn)妥改革城鎮(zhèn)化體制機制

建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、社會保障、生態(tài)保護等方面相互融合、共同發(fā)展。全省將有創(chuàng)業(yè)意愿和培訓需求的城鄉(xiāng)勞動者全部納入培訓范圍，實施全民創(chuàng)業(yè)工程；大力促進教育公平，積極推進義務教育學校標準化，在全國率先實現(xiàn)所有學段教育經(jīng)費保障機制和生均財政撥款標準全覆蓋，義務教育階段學生學費、課本費和作業(yè)本費全面免除，中等職業(yè)學校實行全體學生免學費政策，高中階段殘疾學生實行免費教育。健全城鄉(xiāng)社會保障體系，城鄉(xiāng)低保標準一體化全國領先。健全城鄉(xiāng)醫(yī)療服務體系，免費向全體居民提供12類45項基本公共衛(wèi)生服務。健全城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老體系，老年人居家呼叫系統(tǒng)和應急救援服務網(wǎng)絡基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，全面完成農村五保供養(yǎng)服務機構“三有三能六達標”升級改造。

深化“多規(guī)合一”試點。圍繞“三區(qū)三線”劃定、規(guī)劃功能定位重構、系統(tǒng)平臺搭建、項目審批流程再造、組織溝通銜接等，探索形成了淮安市“五個一”、鎮(zhèn)江句容市“六個一”、南京溧水區(qū)“一藍圖、一平臺、三變革”等各具特色的“多規(guī)合一”試點改革新思路、新模式。

健全生態(tài)環(huán)境保護制度。健全完善省生態(tài)空間管控體系和生態(tài)補償財政轉移支付制度，確保生態(tài)紅線區(qū)域占國土面積不低于20%，所有的市、縣（市、區(qū)）編制完成轄區(qū)紅線規(guī)劃，出臺管控辦法、補償政策。出臺與污染物排放總量直接掛鉤的財政政策，深化水環(huán)境“雙向”補償制度，對全省生態(tài)紅線區(qū)域轉移支付生態(tài)補償資金。推行資源有償使用制度，健全市場化資源交易機制。嚴格落實生態(tài)文明建設黨政同責、一崗雙責制度，健全考核機制。

新型城鎮(zhèn)化是一項龐大的系統(tǒng)工程，改革領域涉及人、地、錢等最核心問題，人的戶籍制度改革進展較快，但涉及地和錢的改革進展相對滯后，一些關鍵領域改革仍需頂層設計和政策推動，建立完善新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制還有一個過程。

深入推進新型城鎮(zhèn)化綜合試點，需要持續(xù)探索、不斷創(chuàng)新。

一是健全常住人口工作機制。建立完善以常住人口為基礎的統(tǒng)計、考核、績效評價等人口工作機制，逐步淡化戶籍因素，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記管理，實施流動人口居住證制度。以城鎮(zhèn)常住人口為主要依據(jù)，加快落實財政轉移支付、地方預算內投資安排、建設用地新增指標與農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤的制度安排，健全“人地錢掛鉤、錢隨人走、以人定地”的配套政策和制度。

二是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制。以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，清除要素下鄉(xiāng)各種障礙，推動公共資源向農村延伸，推動城鄉(xiāng)要素配置合理化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化、公共服務均等化、基礎設施聯(lián)通化、居民收入均衡化。

三是放大試點地區(qū)改革平臺作用。全面總結現(xiàn)有試點成果，在基本公共服務均等化、土地制度改革、投融資機制改革、城鎮(zhèn)行政管理模式創(chuàng)新等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)提煉可復制可推廣的典型經(jīng)驗，在全省范圍內有序推開，為全省乃至全國提供借鑒和牽引。