新時(shí)代城市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展探討

●趙興羅

城市財(cái)政隸屬于地方財(cái)政范疇，在地方財(cái)政中居于重要地位。城市財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展，對(duì)構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的順利實(shí)現(xiàn)具有重要意義。黨的十九大報(bào)告指出，“經(jīng)過長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位?！泵鎸?duì)新時(shí)代的全新內(nèi)涵和時(shí)代要求，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的重要組成——城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及支撐城市發(fā)展的城市財(cái)政，如何響應(yīng)新時(shí)代提出的要求，新時(shí)代城市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨哪些挑戰(zhàn)？如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？這些都亟待需要理論界和財(cái)政實(shí)務(wù)部門給予系統(tǒng)闡述和深入探討。本文從新時(shí)代賦予城市財(cái)政新的功能定位出發(fā)，界定城市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的特定內(nèi)涵，分析城市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及其成因，最后提出新時(shí)代促進(jìn)城市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的思路。

一、新時(shí)代城市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的特定內(nèi)涵

（一）新時(shí)代賦予城市財(cái)政新的功能定位

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。新時(shí)代賦予了城市財(cái)政新的功能定位。

1、支持城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力。這是城市財(cái)政的核心功能。城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力具體地體現(xiàn)在城市公共品的提供和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上。促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，振興城市經(jīng)濟(jì)，城市財(cái)政擔(dān)當(dāng)重任。一個(gè)城市公共品的提供，越是能夠滿足轄區(qū)居民需求，基礎(chǔ)設(shè)施越完善，該城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力就越強(qiáng)，就越能夠有條件吸引更多的優(yōu)秀人才和更多的優(yōu)秀企業(yè)到該城市居住、工作和投資，該城市的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展就擁有越多的機(jī)會(huì)和條件。

2、城市財(cái)政是城市治理的基礎(chǔ)和重要支柱。無論是在哪個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，或者在哪個(gè)社會(huì)的哪個(gè)發(fā)展階段，政府都是國(guó)家治理的主體，政府履行職能的基礎(chǔ)都是財(cái)政這個(gè)重要工具。財(cái)政職能的履行狀況是由政府收支形成的財(cái)政制度安排直接決定的，從而國(guó)家治理體系的運(yùn)行狀況以及國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)水平也是由財(cái)政制度決定的。同理，城市治理是國(guó)家治理的重要部分，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市管理的重要參與者是城市政府。適應(yīng)新時(shí)代的要求，城市政府擔(dān)當(dāng)著現(xiàn)代城市財(cái)政體制改革的重任，實(shí)現(xiàn)城市治理以及城市治理能力現(xiàn)代化同樣離不開城市財(cái)政，城市財(cái)政是城市治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

3、配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。適應(yīng)新時(shí)代提出的高質(zhì)量發(fā)展要求，城市財(cái)政需要配合供給側(cè)改革，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，以便在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。城市財(cái)政需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、排放結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力結(jié)構(gòu)和收入分配結(jié)構(gòu)六個(gè)方面實(shí)施靈活有效的財(cái)政收支政策，把提高供給體系質(zhì)量作為政策的重點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)要素的最優(yōu)配置。

4、防控城市公共風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)矛盾沖突。新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出新的階段性特征，各類矛盾和風(fēng)險(xiǎn)交織疊加且復(fù)雜程度加深，公共安全風(fēng)險(xiǎn)增多，防范化解管控難度加大。新時(shí)代城市財(cái)政的使命是解決發(fā)展不平衡、不充分的問題，實(shí)際上就是解決新時(shí)代面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)問題，城市政府要善于運(yùn)用財(cái)政手段應(yīng)對(duì)各類矛盾和不確定性，防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)。

（二）新時(shí)代城市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的特定內(nèi)涵

對(duì)于財(cái)政可持續(xù)的理解，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界通常采用的是1985年Bulter提出的概念。他認(rèn)為財(cái)政可持續(xù)是指國(guó)家財(cái)政的存續(xù)狀態(tài)或能力。也就是說，財(cái)政可持續(xù)是以債務(wù)清償能力為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定的，當(dāng)政府有能力償還債務(wù)的時(shí)候，就是可持續(xù)財(cái)政；反之則相反。

本文試圖把城市財(cái)政的可持續(xù)放在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的框架下進(jìn)行探討。考慮到新時(shí)代提出的我國(guó)主要矛盾變化、高質(zhì)量發(fā)展階段、構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系以及“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”“五位一體”的新發(fā)展理念，本文認(rèn)為，新時(shí)代城市財(cái)政呈現(xiàn)出以下基本特征：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)財(cái)政、可持續(xù)財(cái)政、生態(tài)財(cái)政、法治財(cái)政和“以人為本”財(cái)政。城市財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展必須要滿足當(dāng)代人的利益，同時(shí)，未來人類的利益也不受損害，這樣就能保障人類在地球上世代相傳。

基于以上認(rèn)識(shí)，本文界定的新時(shí)代城市財(cái)政可持續(xù)的特定內(nèi)涵，就是基于五大發(fā)展理念，并與社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化相適應(yīng)、與促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)、與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)以及與國(guó)家稅制、地方稅體系構(gòu)建相匹配的可持續(xù)財(cái)政。財(cái)政可持續(xù)服從于“五位一體”新發(fā)展理念、主要矛盾和構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政體系的目標(biāo)，以財(cái)政功能的可持續(xù)發(fā)揮為內(nèi)在要求。

二、新時(shí)代城市財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)

（一）財(cái)政收入限制

城市財(cái)政收入是城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要指標(biāo)，財(cái)政收入狀況決定著城市政府在城市建設(shè)、民生支出、稅收優(yōu)惠等方面的投入。一般來說，城市發(fā)達(dá)與否與財(cái)政收入成正比。城市越發(fā)達(dá)，一般公共預(yù)算收入就越高。例如，2015和2016年全國(guó)有14個(gè)城市一般公共預(yù)算收入超過千億，這14個(gè)城市同時(shí)也是城市競(jìng)爭(zhēng)力排名靠前的發(fā)達(dá)城市，如表1所示。

表1 2015和2016年全國(guó)一般公共預(yù)算收入超過千億的前14強(qiáng)城市 （單位：億元）

表1反映了全國(guó)一般公共預(yù)算收入超過千億的城市，上海、北京、深圳、天津一般公共預(yù)算收入排名靠前，是全國(guó)實(shí)力超強(qiáng)的城市。但還有相當(dāng)一部分城市財(cái)政收入有限，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，主要表現(xiàn)為：一是財(cái)政收入總量不足，城市財(cái)政自給系數(shù)低，財(cái)政普遍困難；二是財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理 （非稅收收入比重高），削弱了城市財(cái)政的宏觀調(diào)控能力；三是財(cái)政收入不平衡。經(jīng)濟(jì)越落后，財(cái)政的自給率越低。

（二）財(cái)政支出需求大，收支不平衡

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、科技投入、生態(tài)環(huán)境等方面的支出不斷增加，尤其是新時(shí)代要求“以民為本”，財(cái)政支出向民生傾斜，對(duì)財(cái)政資金的需求繼續(xù)增加。這里僅以地鐵投資、科技投資、養(yǎng)老保險(xiǎn)投資為例進(jìn)行分析。

1、基礎(chǔ)建設(shè)投資。城市基礎(chǔ)設(shè)施2011—2020年全國(guó)城市軌道交通投資額逐年增長(zhǎng)。2011年，全國(guó)城市軌道交通投資額1628億元；2017年，全國(guó)城市軌道交通投資額5083億元；2020年將達(dá)到7072億元。這里，以武漢、成都、杭州、西安及深圳五城市2017年的地鐵建設(shè)規(guī)模為例加以說明。

表2 2017年武漢、成都、杭州、西安及深圳地鐵建設(shè)規(guī)模

從表2可以看出，從地鐵運(yùn)營(yíng)總里程、車站數(shù)、總客流量及日均客流量上看，武漢、成都及深圳地鐵建設(shè)規(guī)模較大，客運(yùn)量較大；深圳、杭州及成都的地鐵在建規(guī)模較大，均在330公里以上，地鐵這類的基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)財(cái)政的需求非常大。

2、科技投資。近年來，我國(guó)科技事業(yè)有了很大發(fā)展，中央和地方財(cái)政每年都安排了大量的財(cái)政資金用于科技事業(yè)，在科技三項(xiàng)費(fèi)用資金上的支出逐年增加。2011年，地方財(cái)政科技撥款為2453.7億元，中央財(cái)政科技撥款為2343.3億元。2016年，地方財(cái)政科技撥款為4491.4億元，中央財(cái)政科技撥款為3269.3億元，分別占財(cái)政科技撥款的57.9%和42.1%；地方財(cái)政科技撥款比上年增長(zhǎng)12.5%，中央財(cái)政科技撥款比上年增加8.5%。進(jìn)入新時(shí)代，政府加大對(duì)科技創(chuàng)新的投入力度，財(cái)政科技撥款的需求不斷增長(zhǎng)。

3、養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。隨著我國(guó)老齡人口的增加，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口擴(kuò)大。以武漢市為例，2011—2016年武漢市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)余分別為：178717萬元、-151670萬元、-512665萬元、-635327萬元、-766327萬元、-981663萬元。除2011年之外，其他年份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金都處于收不抵支狀態(tài)，且缺口不斷增大。我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代后，未來工作人口相對(duì)老齡人口的比例將快速下行，將會(huì)出現(xiàn)社保繳費(fèi)不足以支付養(yǎng)老金支出的情況，這勢(shì)必會(huì)影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)的可持續(xù)性并加重城市政府財(cái)政的壓力。

（三）債務(wù)規(guī)模大

在我國(guó)現(xiàn)階段，政府債務(wù)向來是個(gè)謎，對(duì)政府債務(wù)的研究，不同機(jī)構(gòu)采用不同口徑得出的結(jié)果也可能不同。根據(jù)2017年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文件）的規(guī)定，要求將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。不過，當(dāng)前從法律法規(guī)上還缺乏對(duì)地方政府債務(wù)更加明確的定義和口徑。為了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期以來，國(guó)家都在嚴(yán)控地方政府債務(wù)規(guī)模，要求債務(wù)公開透明，但由于各種原因，各地對(duì)于地方債務(wù)的公布情況并不樂觀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府債務(wù)公開情況最差，債務(wù)公開的平均分僅相當(dāng)于20分。本文選擇2016年排名靠前的部分城市債務(wù)率進(jìn)行分析，如表3所示。

從表3可以看出，隨著各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，債務(wù)規(guī)模不斷增加，其中，城市政府的債務(wù)率奇高，例如，鎮(zhèn)江債務(wù)率高達(dá)871%，說明政府負(fù)擔(dān)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏大。

表3 2016年排名靠前的部分城市政府債務(wù)情況

三、新時(shí)代城市財(cái)政面臨挑戰(zhàn)的原因

（一）體制原因

1、財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱。1994年分稅制改革具有重要的歷史積極意義，但也留下了很多問題，其中，一個(gè)很重要的問題就是中央與地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)權(quán)層層上收而事權(quán)則層層下移，地方政府實(shí)際上承擔(dān)了大部分財(cái)政責(zé)任，但地方政府的財(cái)力卻很有限。例如，在公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)支出責(zé)任劃分問題上，存在著財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。據(jù)（國(guó)辦發(fā)〔2005〕49號(hào)）文件，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理事權(quán)責(zé)任主要在市（縣）級(jí)政府，但市（縣）級(jí)政府普遍財(cái)力有限，資金難落實(shí)。同時(shí)，經(jīng)過分稅后，城市政府財(cái)政收入很有限。可以說，決定城市政府財(cái)政生死的是財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)事權(quán)劃分直接關(guān)系到地方財(cái)政的興衰。

2、政府與市場(chǎng)的活動(dòng)范圍。政府與市場(chǎng)的關(guān)系是財(cái)政學(xué)研究的基本問題之一。政府和市場(chǎng)各有自己的運(yùn)行規(guī)律和活動(dòng)范圍。在市場(chǎng)領(lǐng)域，資源配置依靠市場(chǎng)規(guī)律調(diào)節(jié)，產(chǎn)品和服務(wù)由市場(chǎng)主體通過有償?shù)姆绞絹硖峁Ｕ幕顒?dòng)范圍主要是在市場(chǎng)失靈的公共領(lǐng)域，針對(duì)市場(chǎng)不愿意做、或者市場(chǎng)沒有能力做、或者市場(chǎng)愿意做但從經(jīng)濟(jì)考慮是無效率的領(lǐng)域，由政府出面為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。財(cái)政支出的規(guī)模受到政府和市場(chǎng)職能范圍的影響，如果政府越位，本該市場(chǎng)承擔(dān)的職責(zé)卻由政府承擔(dān)了，此時(shí)財(cái)政支出必然增加，同時(shí)也擠壓了市場(chǎng)的作用空間。政府與市場(chǎng)的職能范圍的界定，決定了財(cái)政支出的范圍和廣度。例如，供暖，是否屬于公共品？如果界定不屬于公共產(chǎn)品，則政府就不必對(duì)供暖給予補(bǔ)貼和支出。

（二）制度原因

1、財(cái)政收入制度。目前我國(guó)的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和增值稅是各級(jí)政府共同的重要稅收來源，各級(jí)政府更加關(guān)注能給自己帶來收入的企業(yè)和投資，其結(jié)果必然導(dǎo)致多級(jí)政府職能的同質(zhì)化。

2、財(cái)政支出制度。由于政策性和支出剛性強(qiáng)化，財(cái)政支出中的很多項(xiàng)目都具有“易上不易下”的特點(diǎn)，因此，通過壓縮財(cái)政支出規(guī)模減少財(cái)政支出成為一個(gè)難題。在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，存在重投資、輕民生，重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，支出結(jié)構(gòu)不合理，不符合經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求。

3、土地出讓金制度。土地出讓收入是地方財(cái)政收入的主要來源。但隨著近年來我國(guó)融資平臺(tái)財(cái)務(wù)狀況的惡化，導(dǎo)致地方財(cái)政雪上加霜。據(jù)中指院數(shù)據(jù)，2017年，全國(guó)300城市土地出讓金總額為40123億元，同比增長(zhǎng)36%。2017年的土地出讓金收入前三甲：最高的是北京，土地出讓收入為2796億元；第二是杭州，土地出讓收入為2190億元 ；第三是南京，土地出讓收入為1699億元。此外，還有武漢等6城土地出讓金超千億元。2018年上半年，地方政府獲得的土地出讓金26941億元，同比增長(zhǎng)43%。作為非稅收入，土地出讓金是影響財(cái)政可持續(xù)性的重要因素。但目前，隨著我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)步入新常態(tài)，土地財(cái)政模式將難以為繼。

（三）城市政府缺少主體稅種

部分城市“資源型”財(cái)政發(fā)展受限，收入總量增長(zhǎng)緩慢。有的城市財(cái)政長(zhǎng)期受地理位置和自然條件的影響，稅源結(jié)構(gòu)比較單一，導(dǎo)致收入總量增長(zhǎng)緩慢。例如，大慶市財(cái)政原油開采受資源制約，產(chǎn)量每年遞減120—150萬噸，資源稅每年減少3000度萬元，嚴(yán)重影響城市財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城市病”

近年來，我國(guó)城市發(fā)展速度驚人。根據(jù)麥肯錫全球研究院的研究，我國(guó)的城市人口將從2008年的6億左右增加到2025年的9.26億，在2030年將達(dá)到10億。隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，給城市帶來了巨大的壓力，人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、資源和環(huán)境被無情破壞、城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力不能滿足日益增長(zhǎng)的需要、在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)環(huán)境被嚴(yán)重破壞以及存在各種各樣的不確定性因素等現(xiàn)象，這些“城市病”必將侵蝕城市的發(fā)展活力，影響城市的生活質(zhì)量，阻礙城市的可持續(xù)發(fā)展能力，也給城市財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、城市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的思路

（一）深化財(cái)政體制改革

1、完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，建立財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的財(cái)政管理體制。合理劃分各層級(jí)政府收入，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，増強(qiáng)城市財(cái)政保障能力。例如，2016—2017年，山東省對(duì)公路交通省與市縣事權(quán)劃分進(jìn)行了改革。針對(duì)基層財(cái)力與事權(quán)不匹配問題，山東省接連頒布了《山東省人民政府辦公廳關(guān)于在教育衛(wèi)生計(jì)生交通運(yùn)輸領(lǐng)域開展省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分試點(diǎn)的意見的通知》（魯政辦 〔2016〕2 號(hào)）（2016 年 1 月 12日）、《關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的意見》（魯政發(fā) 〔2017〕3號(hào)）（2017年 3月 2日），決定實(shí)行清單式管理。按照受益范圍的覆蓋情況，同時(shí)考慮信息的復(fù)雜性，形成清晰的省與市縣財(cái)政事權(quán)清單，明確各級(jí)政府對(duì)于公路交通領(lǐng)域的事權(quán)劃分。具體為：省級(jí)事權(quán)由省政府擔(dān)任支出責(zé)任，特殊情況下，省級(jí)可以通過轉(zhuǎn)移支付方式，讓市縣承擔(dān)部分省級(jí)事權(quán)的支出。市縣支出責(zé)任按照市縣的事權(quán)劃分確定。對(duì)于省與市縣的共同事權(quán)，劃定支出責(zé)任時(shí)，客觀科學(xué)地評(píng)定各級(jí)政府財(cái)力情況，按不同事項(xiàng)合理劃分。

2、構(gòu)建地方政府的主體稅種。我國(guó)存在著多級(jí)政府，每一級(jí)次的政府承擔(dān)著不同的職責(zé)，其履行公共服務(wù)職能也有不同的特點(diǎn)，因此，需要根據(jù)各級(jí)政府履行職能的特點(diǎn)，賦予其相應(yīng)的稅收作為主體稅種，以便使各級(jí)政府的財(cái)力供給得到保障。

3、優(yōu)化財(cái)政收入籌集機(jī)制。一是重構(gòu)稅制體系。我國(guó)是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制體系，適應(yīng)新時(shí)代的需要，充分平衡和協(xié)調(diào)地區(qū)差別和調(diào)整收入分配，稅制體系有必要逐漸降低和優(yōu)化間接稅，降低企業(yè)與消費(fèi)者的稅收負(fù)擔(dān)，提高直接稅的比重。對(duì)于社會(huì)保障來說，可以通過費(fèi)改稅，把社會(huì)保障稅統(tǒng)籌為中央一級(jí)收入，建立完善的社會(huì)保障體系，以便人力資源在全國(guó)范圍自由流動(dòng)。二是改革土地出讓金制。原有的土地出讓金是一次性征收的，為了使地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，可以把土地出讓金制度改為多年均衡征收。

4、財(cái)政支出規(guī)模要控制在合理范圍。從根本上說，影響財(cái)政可持續(xù)的主要因素是財(cái)政支出大于財(cái)政收入，將財(cái)政支出控制在一定范圍內(nèi)是維護(hù)財(cái)政體系穩(wěn)定與平衡的關(guān)鍵。一是理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確各自的活動(dòng)范圍，從廣度上控制政府財(cái)政支出。二是完善政府購買服務(wù)的相關(guān)制度。政府提供公共品而不是生產(chǎn)公共品，政府可以改變提供公共品和服務(wù)的方式，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)方式，有利于提高公共服務(wù)供給的專業(yè)化水平。三是財(cái)政收支增幅上相匹配。財(cái)政支出的增幅要隨著財(cái)政收入的變化而變化，并在財(cái)政收入能夠承載的范圍內(nèi)調(diào)節(jié)財(cái)政支出的規(guī)模，以便最大程度地發(fā)揮財(cái)政的職能。

（二）預(yù)算制度改革

新時(shí)代要求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，但經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展卻面臨著城市資源稀缺性與支出擴(kuò)張之間的矛盾不斷加劇的現(xiàn)實(shí)。如何在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)使城市政府具備實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的能力，是預(yù)算改革亟待解決的重大問題。

1、加強(qiáng)財(cái)政收支的預(yù)算管理。一是平衡財(cái)政收支。我國(guó)財(cái)政收支過程中存在預(yù)算約束軟化、財(cái)政支出隨意以及缺乏監(jiān)管等問題，不利于財(cái)政收支平衡，因此，需要加強(qiáng)中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)測(cè)，對(duì)財(cái)政收支實(shí)施預(yù)算約束。二是加強(qiáng)財(cái)政支出的法治化管理，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，執(zhí)行預(yù)算規(guī)劃，防止相關(guān)部門隨意支取財(cái)政資金、改變資金支出的規(guī)模和用途。三是監(jiān)督財(cái)政支出并實(shí)施問責(zé)制度，防止任意支取和浪費(fèi)財(cái)政資金，加劇財(cái)政的不可持續(xù)性。

2、全面實(shí)施績(jī)效管理。加強(qiáng)財(cái)政公共資金績(jī)效評(píng)價(jià)和全面績(jī)效管理，建立“全過程、全融合、全覆蓋”的績(jī)效管理機(jī)制。

3、加強(qiáng)城市財(cái)政管理基礎(chǔ)工作。按照現(xiàn)代預(yù)算制度推進(jìn)城市政府預(yù)算的規(guī)范化、公開化、透明化和法治化建設(shè)，加強(qiáng)法治財(cái)政建設(shè)。

（三）財(cái)源建設(shè)與營(yíng)商環(huán)境

1、涵養(yǎng)培育稅源，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)。壯大地方財(cái)力，是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的重要保障，城市政府應(yīng)立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，樹立經(jīng)濟(jì)是“源”的觀念，充分發(fā)揮財(cái)政在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能作用，從資金、政策、環(huán)境等方面支持稅源建設(shè)，增強(qiáng)稅收的持續(xù)性和穩(wěn)定性，保證地方政府提供公共產(chǎn)品的長(zhǎng)期穩(wěn)定稅源。

2、完善地方稅體系建設(shè)。我國(guó)實(shí)行的分稅制要求，為了保障各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，中央和地方政府都應(yīng)當(dāng)有基本穩(wěn)定的收入來源，也就是要有自己固定的稅收，而固定稅收要由若干稅種構(gòu)成，并且要擁有自己的主體稅種。我國(guó)實(shí)行的分稅制改革之后，中央稅收收入占全部稅收收入的比重在不斷提高，但相對(duì)于中央政府的收入，我國(guó)地方稅體系發(fā)展較為滯后，且缺少主體稅種，稅制也不健全、不穩(wěn)定，地方政府稅收陷入艱難困境，由此就出現(xiàn)了土地財(cái)政問題。黨的十九大報(bào)告提出要構(gòu)建地方稅體系，就是為了實(shí)現(xiàn)地方政府的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。因此，需要根據(jù)城市政府履行財(cái)政職能的特點(diǎn)，賦予其相應(yīng)的稅收作為主體稅種。

3、優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境。優(yōu)化稅收營(yíng)商環(huán)境，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)向好。稅務(wù)機(jī)關(guān)為納稅人提供規(guī)范便捷的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，提升辦稅效率，增加納稅人的滿意度和獲得感。

4、配合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一是依據(jù)新時(shí)代要求的“五位一體”發(fā)展理念，結(jié)合社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，響應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，對(duì)供給側(cè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。二是在擴(kuò)大總需求的同時(shí)，實(shí)施“三去一降一補(bǔ)”①政策，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)供給，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。三是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的財(cái)政政策，完善財(cái)政支農(nóng)政策，統(tǒng)籌城市和農(nóng)村互動(dòng)、一體化和雙贏發(fā)展。

（四）防控城市財(cái)政公共風(fēng)險(xiǎn)

1、防控城市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是加強(qiáng)城市政府的債務(wù)管理。新《預(yù)算法》實(shí)施之前，地方政府債務(wù)資金來源主要依靠銀行貸款、BT、城投公司等間接融資途徑，較少通過直接融資，因而造成了大量的隱性債務(wù)及或有債務(wù)。新《預(yù)算法》規(guī)定新增債務(wù)只能通過發(fā)行地方債券直接融資途徑。從2015年開始實(shí)施地方政府債務(wù)置換計(jì)劃，逐步將部分期限短、成本高的債務(wù)置換成地方政府債券，通過直接負(fù)債占比來化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是制定科學(xué)的債務(wù)警戒線，把債務(wù)額度控制在適度范圍。防止任意擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的財(cái)政行為，并在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)減少新發(fā)行債務(wù)，降低利息支出，防止債務(wù)危機(jī)。三是加大城市政府資產(chǎn)的盤活，籌集資金化解債務(wù)。通過清理核實(shí)土地使用權(quán)、國(guó)有股權(quán)、固定資產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等政府資產(chǎn)，優(yōu)先處置閑置資產(chǎn)以及債務(wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)用于償債。

2、完善城市財(cái)政投融資體制。一是拓展城市建設(shè)投融資渠道。財(cái)政投融資的資金規(guī)模大且使用周期較長(zhǎng)，有償資金籌集的缺口較大，因此，可以通過采取政府產(chǎn)權(quán)交易融資、政府擔(dān)保債券、投入社會(huì)保障基金等方式，拓展多元化的融資渠道。二是引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，搭建溝通政府和市場(chǎng)的平臺(tái)，提高政府的財(cái)政投融資效率。三是構(gòu)建財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)體系和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。不管是政府財(cái)政投融資還是市場(chǎng)資金的投融資，都存在一定風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須最大限度地規(guī)避財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)，保證財(cái)政資金的安全性。四是懲治和矯正違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，對(duì)政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等名義變相舉債行為嚴(yán)厲查處。2017年7月17日，財(cái)政部通報(bào)公布了云南、廣西、安徽、寧波等地政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問責(zé)的幾則案例，對(duì)防范當(dāng)前的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有借鑒價(jià)值。②

3、重視債務(wù)的經(jīng)濟(jì)效果。債務(wù)的經(jīng)濟(jì)效果是城市財(cái)政可持續(xù)發(fā)展必須考慮的問題。經(jīng)濟(jì)效果好，能夠促進(jìn)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增進(jìn)后代的福利水平，也就是未來期的盈余可以彌補(bǔ)債務(wù)，那么，城市財(cái)政的可持續(xù)性就有保障，否則，債務(wù)則會(huì)使城市財(cái)政狀況惡化，形成債務(wù)危機(jī)。因此，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政赤字的反周期調(diào)節(jié)作用，把握住防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的“總開關(guān)”，規(guī)避公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、完善城市財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)管理體系。在財(cái)政資金使用過程中，不可避免存在風(fēng)險(xiǎn)，這就要求城市政府要提升自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，在財(cái)政支出之前，判斷和評(píng)估可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并制定相應(yīng)的防范方案，以便把風(fēng)險(xiǎn)降至最低。一是設(shè)立財(cái)政調(diào)節(jié)發(fā)展基金，緩解財(cái)政收支矛盾；二是設(shè)立公共風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政后備基金，建立公共安全防范體系；三是設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以便處理突發(fā)性的增支或減收危機(jī)，降低危機(jī)對(duì)政府財(cái)政收支的沖擊。■

注釋：

①“三去一降一補(bǔ)”即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。去產(chǎn)能，即化解產(chǎn)能過剩，對(duì)生產(chǎn)設(shè)備及產(chǎn)品轉(zhuǎn)型和升級(jí)；去庫存，主要是化解房地產(chǎn)庫存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)；去杠桿，是指改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，增加權(quán)益資本比重，以可控方式減少杠桿，防范金融風(fēng)險(xiǎn)壓力；降成本即幫助企業(yè)降低成本，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)讓利；補(bǔ)短板，即補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板和民生短板。

②新華社北京2017年7月17日電，財(cái)政部連發(fā)4份通報(bào)，公布云南、廣西、安徽、寧波等地政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問責(zé)案例。參考財(cái)政部網(wǎng)站。