國(guó)有金融資本管理：如何建立健全“四梁八柱”？

話題嘉賓

溫寧：高級(jí)會(huì)計(jì)師，財(cái)政部駐安徽省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處黨組成員、副監(jiān)察專員，長(zhǎng)期在一線從事財(cái)政金融監(jiān)管工作，擁有豐富財(cái)政金融理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

林江：中山大學(xué)嶺南學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心副主任，兼任中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、海峽兩岸關(guān)系研究中心兼職研究員、廣東省財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)等職，研究領(lǐng)域是財(cái)政理論與政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與金融

劉發(fā)躍：高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，某金融機(jī)構(gòu)高級(jí)研究員，金融學(xué)博士后，研究方向?yàn)榻鹑谘芯亢托磐醒芯?/p>

主持人

王光俊：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)完善國(guó)有金融資本管理作出了頂層設(shè)計(jì)和重大部署。

《意見(jiàn)》提出完善國(guó)有金融資本管理的主要目標(biāo)是，建立健全國(guó)有金融資本管理的“四梁八柱”，優(yōu)化國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局，理順國(guó)有金融資本管理體制，增強(qiáng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)活力與控制力，促進(jìn)國(guó)有金融資本保值增值，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三大基本任務(wù)。

《意見(jiàn)》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，聚焦制約國(guó)有金融資本管理的問(wèn)題和障礙，提出了具體政策措施：一是完善國(guó)有金融資本管理體制。首次明確國(guó)務(wù)院、地方政府分別授權(quán)財(cái)政部、地方財(cái)政部門履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。二是優(yōu)化國(guó)有金融資本配置格局。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，有進(jìn)有退、有所為有所不為，合理調(diào)整國(guó)有金融資本在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的比重。三是優(yōu)化國(guó)有金融資本管理制度。包括健全落實(shí)國(guó)有金融資本基礎(chǔ)管理制度、經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度、經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核制度等，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)和金融管理部門財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管，維護(hù)國(guó)有金融資本權(quán)益。四是促進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)持續(xù)健康經(jīng)營(yíng)。推動(dòng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)回歸本源、專注主業(yè)。五是加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。六是協(xié)同推進(jìn)強(qiáng)化落實(shí)。

財(cái)政部負(fù)責(zé)人表示，下一步將牽頭明確落實(shí)《意見(jiàn)》的施工圖、時(shí)間表和責(zé)任單位。

我國(guó)國(guó)有金融資本在金融體系中居于主導(dǎo)地位，近年來(lái)規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，實(shí)力日益壯大。與此同時(shí)，管理中的職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、授權(quán)不清、布局不優(yōu)等問(wèn)題也日益突出，國(guó)有金融資本配置效率亟待提高，法治建設(shè)亟待加強(qiáng)。我國(guó)國(guó)有金融資本管理現(xiàn)狀如何？由財(cái)政部門履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)有何意義？如何優(yōu)化國(guó)有金融資本配置格局？如何厘清各監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)邊界？本期監(jiān)督沙龍聚焦國(guó)有金融資本管理，圍繞相關(guān)話題展開(kāi)探討。

財(cái)政部門集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)

主持人：當(dāng)前我國(guó)國(guó)有金融資本在實(shí)際運(yùn)行中，存在著多個(gè)管理主體：中央層面有財(cái)政部、匯金公司、中組部和一行兩會(huì)等從不同的角度參與國(guó)有金融資本管理；地方層面有財(cái)政、國(guó)資委、金融辦、投資運(yùn)營(yíng)公司等部門和單位不同程度地參與本級(jí)國(guó)有金融資本管理，從而形成“誰(shuí)都行使管理權(quán)力，誰(shuí)都不完全承擔(dān)管理責(zé)任”的局面。造成這種格局的原因是什么？“多龍治水”背景下國(guó)有金融資本管理現(xiàn)狀如何？

溫寧：目前這種“多龍治水”格局是國(guó)有金融資本管理歷史沿襲并在改革中不斷演進(jìn)的結(jié)果，我們應(yīng)當(dāng)理性看待和接受。應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放四十年來(lái)，我們國(guó)有金融資本管理成效還是十分顯著的，《意見(jiàn)》的出臺(tái)旨在進(jìn)一步完善國(guó)有金融資本管理體制，優(yōu)化國(guó)有金融資本配置格局，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三大基本任務(wù)。

從中央層面看，財(cái)政部以 “管資本”為主，從產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估、轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)管理，到保值增值、績(jī)效評(píng)價(jià)、薪酬管理、經(jīng)營(yíng)預(yù)算、通過(guò)派出股權(quán)董事行使出資人權(quán)力等各方面，基本形成比較系統(tǒng)全面的國(guó)有金融資本管理體系。匯金公司具有雙重身份，一方面作為被國(guó)務(wù)院授權(quán)的國(guó)有金融資本出資人，以出資額為限代表國(guó)家依法對(duì)國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)；另一方面，匯金公司作為財(cái)政部的 “孫公司”，兩者具有一定的協(xié)同性?！耙恍袃蓵?huì)”通過(guò)“管風(fēng)險(xiǎn)、管法人、管準(zhǔn)入”，實(shí)現(xiàn)合規(guī)和審慎監(jiān)管的要求。中組部任命金融類中央企業(yè)的管理者，即掌握一定的人事權(quán)，另外“兩會(huì)”還負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員的任職資格審核，實(shí)際上也掌握了一定的人事管理權(quán)限。地方層面可能要復(fù)雜一點(diǎn)，各地各級(jí)政府對(duì)國(guó)有金融資本管理缺少統(tǒng)一模式，財(cái)政部門、國(guó)資委、金融辦（金融管理局）等部門都可能不同程度地參與本級(jí)國(guó)有金融資本相關(guān)管理工作，不過(guò)地方國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的人事任免權(quán)通常由地方政府掌握。

林江：造成這種格局的原因是：包括國(guó)有金融資本在內(nèi)的國(guó)有資本既然屬于國(guó)家所有，理論上需要由政府部門履行出資人的責(zé)任，主要是監(jiān)管和保值增值，否則就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管缺位的問(wèn)題。作為國(guó)務(wù)院的下屬機(jī)構(gòu)，國(guó)資委擔(dān)當(dāng)一定的角色是可以理解的，因?yàn)槠湓O(shè)立的目的就是代表國(guó)務(wù)院履行對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)管責(zé)任，但是由于國(guó)有金融資本是比較特殊的國(guó)有資本，有一定的專業(yè)性，故需要財(cái)政、金融辦和投資運(yùn)營(yíng)公司等部門的參與，理論上說(shuō)，這些部門都是從某一個(gè)層面介入管理，例如財(cái)政部門是從財(cái)政監(jiān)督的角度介入管理，金融辦則是從國(guó)有金融資本所在的項(xiàng)目與地方政府的其他部門協(xié)調(diào)溝通的角度介入管理，投資運(yùn)營(yíng)公司則是作為項(xiàng)目的承擔(dān)者的身份出現(xiàn)。不同的部門（企業(yè)）按照其自身的邏輯介入本級(jí)國(guó)有金融資本的管理，但是卻并不承擔(dān)最終的管理責(zé)任，換言之，任何的部門和機(jī)構(gòu)都不會(huì)對(duì)國(guó)有金融資本的保值增值負(fù)有最終責(zé)任。

“多龍治水”背景下國(guó)有金融資本的管理現(xiàn)狀不太令人滿意。主要表現(xiàn)為：決策效率比較低。由于政出多門，國(guó)有金融資本的管理者要么無(wú)所適從，要么刻意在不同的部門政策之間游走，如果出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題則引發(fā)部門之間互相推諉，自身試圖免責(zé)。此外，國(guó)有本級(jí)金融機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)由于分屬不同部門監(jiān)管，地方政府也難以整合這些國(guó)有金融資產(chǎn)，出于對(duì)國(guó)有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的尊重，也不能對(duì)這些機(jī)構(gòu)發(fā)號(hào)施令，最多只能通過(guò)金融辦加以協(xié)商，但是遵從屬地管理原則，其監(jiān)管成效差強(qiáng)人意也就不會(huì)讓人感到驚訝。

劉發(fā)躍：“多龍治水”背景下中央和地方都在進(jìn)行著本級(jí)的國(guó)有金融資本管理，從中央層面看，財(cái)政部主管資本，在基礎(chǔ)管理、保值增值、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面不斷完善制度，形成了較為系統(tǒng)的國(guó)有資本管理體系。匯金公司協(xié)調(diào)履行著國(guó)有資本出資人和中投公司子公司的雙重職責(zé)。中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)籌編制全國(guó)金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，參與重大金融并購(gòu)活動(dòng)的績(jī)效評(píng)估，維護(hù)國(guó)家金融安全，提出政策建議。一行兩會(huì)基于審慎監(jiān)管的要求履行“管風(fēng)險(xiǎn)、管法人，管準(zhǔn)入”職責(zé)。中組部和原銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)掌握一定的金融類央企管理者的人事權(quán)。從地方層面看，地方各部門和單位不同程度地參與著國(guó)有金融資本管理，缺乏統(tǒng)一的地方國(guó)有金融資本管理模式，部分地方財(cái)政部門對(duì)履行出資人職責(zé)尚處于觀望狀態(tài)。

從宏觀經(jīng)濟(jì)背景來(lái)看，目前經(jīng)濟(jì)中杠桿率偏高，尤其集中在地方政府、房地產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)。財(cái)政方面的預(yù)算軟約束導(dǎo)致了地方政府債務(wù)迅速提高，加大了系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。貨幣政策方面，由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)不振，資金流向中小企業(yè)的渠道不暢，政策騰挪空間已經(jīng)變小，去杠桿還是保增長(zhǎng)成了兩難選擇。財(cái)政政策和貨幣政策間的協(xié)調(diào)性已經(jīng)引發(fā)各方關(guān)注。

金融機(jī)構(gòu)在金融杠桿率方面承擔(dān)重要角色，同時(shí)，國(guó)有資本又構(gòu)成了金融機(jī)構(gòu)的主體。因此在政策協(xié)調(diào)性上，國(guó)有金融資本的管理無(wú)疑成為一個(gè)抓手。一方面財(cái)政部作為出資人，有一定的監(jiān)督管理職責(zé)，另一方面央行和監(jiān)管部門對(duì)于金融機(jī)構(gòu)也具有監(jiān)督職責(zé)。因此理順國(guó)有金融資本管理方式，就成了金融穩(wěn)定發(fā)展的一個(gè)突破口。

大家應(yīng)該記得，半個(gè)月之前，央行與財(cái)政部之間發(fā)生的“互懟”事件。面對(duì)高杠桿的困境，央行官員罕見(jiàn)地批評(píng)財(cái)政部，認(rèn)為積極的財(cái)政政策不是真積極。并認(rèn)為財(cái)政部要履行出資人職能，就需要充實(shí)資本金，并且提高金融機(jī)構(gòu)治理水平。而出資人之爭(zhēng)與此次《意見(jiàn)》的內(nèi)容密切相關(guān)。財(cái)政部則進(jìn)行了相應(yīng)的回應(yīng)。進(jìn)一步，7月26日，財(cái)政部官方網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》。通知中提出要加強(qiáng)財(cái)政對(duì)金融機(jī)構(gòu)的控制，出資人應(yīng)該行使更大的權(quán)利。因此，此次央行與財(cái)政部的交鋒實(shí)際上反映了目前九龍治水的困境，下一步隨著《意見(jiàn)》逐步實(shí)施，有望改變。

主持人：《意見(jiàn)》首次明確，按照權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)，集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。此舉有何意義？《意見(jiàn)》還明確以管資本為主加強(qiáng)資產(chǎn)管理。這釋放了哪些信號(hào)？

溫寧：正如財(cái)政部負(fù)責(zé)人就學(xué)習(xí)貫徹《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》答記者問(wèn)時(shí)提到，加強(qiáng)國(guó)有金融資本集中統(tǒng)一管理，明確由財(cái)政部門履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)，是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)權(quán)統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家金融安全的戰(zhàn)略選擇，可有效解決由于管理職責(zé)分散造成的國(guó)有金融資本整體戰(zhàn)略布局缺乏、激勵(lì)約束機(jī)制難以健全等問(wèn)題。加強(qiáng)國(guó)有金融資本統(tǒng)一管理，是貫徹落實(shí)黨的十九大和全國(guó)金融工作會(huì)議精神的重要改革舉措，是理順管理體制機(jī)制，提升管理效能的重要體制機(jī)制保障，有利于明確理順部門管理責(zé)任，更好促進(jìn)國(guó)有金融資本保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力和放大國(guó)有金融資本功能，保障實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。

《意見(jiàn)》明確以管資本為主加強(qiáng)資產(chǎn)管理，意味著國(guó)有資產(chǎn)改革又向前推進(jìn)了一步，是將國(guó)有金融資本管理由原來(lái)的行政化管理向市場(chǎng)化管理轉(zhuǎn)變，是在政企分開(kāi)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)?！兑庖?jiàn)》指出，要遵循實(shí)質(zhì)重于形式的原則，以公司治理為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)監(jiān)管為手段，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制，這主要是解決管理基礎(chǔ)問(wèn)題；同時(shí)，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，積極發(fā)揮國(guó)有金融資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作用，著力創(chuàng)新管理方式和手段，不斷完善激勵(lì)約束機(jī)制，提高國(guó)有金融資本管理的科學(xué)性、有效性，這主要是解決管理理念的問(wèn)題。此舉釋放的信號(hào)很明確，就是要推動(dòng)國(guó)有金融資本管理逐步從 “行政化”方式向“市場(chǎng)化”方式轉(zhuǎn)變，更加注重和強(qiáng)調(diào)“管資本”。

林江：我認(rèn)為《意見(jiàn)》的提出，意義深遠(yuǎn)：（1）財(cái)政部門作為出資人，依法履行對(duì)國(guó)有金融資本的監(jiān)管職責(zé)；（2）本級(jí)財(cái)政部門監(jiān)管本級(jí)的國(guó)有金融資本，由于其對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、金融情況比較了解，對(duì)于不同種類的國(guó)有金融資本的經(jīng)營(yíng)情況也是了如指掌的，在得到充分授權(quán)后，其監(jiān)管的落腳點(diǎn)會(huì)選擇得比較合適，目的在于讓不同種類的國(guó)有金融資本能夠在屬地管理原則的基礎(chǔ)上接受一個(gè)履行國(guó)有資本出資人的財(cái)政部門的監(jiān)管，避免不必要的監(jiān)管職責(zé)上的重疊和誤解；（3）財(cái)政部門作為國(guó)有資本出資人，其關(guān)心的是資產(chǎn)的保值和增值，而并非具體的金融業(yè)務(wù)，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該可以接受；（4）有助于推動(dòng)新時(shí)代金融和財(cái)政的合作。財(cái)政政策與金融政策是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，通過(guò)以管資本為主的方式加強(qiáng)資產(chǎn)管理，是有利于財(cái)政政策與金融政策的有效對(duì)接的，從而提升宏觀調(diào)控的成效。

劉發(fā)躍：實(shí)際上，在十八屆三中全會(huì)上就已經(jīng)提出了以管資本為主的加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。從以往的管資產(chǎn)到管資本意義重大。以往管資產(chǎn)更側(cè)重于存量資產(chǎn)的監(jiān)管，而資本是能帶來(lái)剩余價(jià)值的價(jià)值，因此資本有增值的需求。管資本為主后，管理的標(biāo)的不再局限于具體的產(chǎn)品形態(tài)，而是以資本為抓手管理各種形態(tài)的資產(chǎn)。同時(shí)，《意見(jiàn)》也提出了分類管理，除了政策性金融機(jī)構(gòu)外，大部分金融機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)。以資本為考核更有利于金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)中參與競(jìng)爭(zhēng)，并實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本的保值增值。

主持人：目前我國(guó)國(guó)有金融資本較大程度上存在于銀行業(yè)?！兑庖?jiàn)》提出，優(yōu)化國(guó)有金融資本配置格局。統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，有進(jìn)有退、有所為有所不為，合理調(diào)整國(guó)有金融資本在銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的比重，提高資本配置效率，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標(biāo)的統(tǒng)一。既要減少對(duì)國(guó)有金融資本的過(guò)度占用，又要確保國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域保持必要的控制力。您對(duì)此作何解讀？您對(duì)國(guó)有金融資本的優(yōu)化配置有何推進(jìn)建議？

溫寧：我認(rèn)為這是國(guó)有金融資本配置國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相權(quán)衡的結(jié)果。從維護(hù)金融安全的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，要確保國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域保持必要的控制力，如《意見(jiàn)》提出“對(duì)于開(kāi)發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)，保持國(guó)有獨(dú)資或全資的性質(zhì)。對(duì)于涉及國(guó)家金融安全、外溢性強(qiáng)的金融基礎(chǔ)設(shè)施類機(jī)構(gòu)，保持國(guó)家絕對(duì)控制力。對(duì)于在行業(yè)中具有重要影響的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，保持國(guó)有金融資本控制力和主導(dǎo)作用”。從國(guó)有金融資本市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)出發(fā)，又要減少對(duì)國(guó)有金融資本的過(guò)度占用，如《意見(jiàn)》提出“對(duì)于處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的其他國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，積極引入各類資本，國(guó)有金融資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股。繼續(xù)按照市場(chǎng)化原則，穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)混合所有制改革”?？傊?，國(guó)有金融資本配置要以維護(hù)國(guó)家金融安全為基本原則，同時(shí)按照市場(chǎng)化原則加強(qiáng)國(guó)有金融資本管理，統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局，有進(jìn)有退、有所為有所不為，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標(biāo)的統(tǒng)一。

對(duì)于推進(jìn)國(guó)有金融資本優(yōu)化配置，我認(rèn)為下一步可考慮成立多個(gè)國(guó)有金融資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，根據(jù)《意見(jiàn)》提出的四類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施分類管理，在政企分開(kāi)的基礎(chǔ)上實(shí)施政資分開(kāi)。

林江：《意見(jiàn)》對(duì)國(guó)有金融資本的配置和優(yōu)化格局的形成提出了很高的要求，這對(duì)于財(cái)政部門乃至地方政府而言是一大挑戰(zhàn)。在我看來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資本的多樣化是非常有必要的，事實(shí)上，銀行與保險(xiǎn)本來(lái)就是關(guān)系密切的，保險(xiǎn)功能的存在，可以在一定程度上對(duì)沖銀行的借貸風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)，此外，國(guó)有金融資本在證券行業(yè)的合理布局，也可以在一定程度上提高社會(huì)的直接融資的比重，減少銀行間接融資的比例，從而一定程度上弱化我國(guó)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，國(guó)有金融資本在租賃、信托等領(lǐng)域的拓展也是很有必要的，都有助于國(guó)有金融資本得以有效管控金融風(fēng)險(xiǎn)，提升國(guó)有金融資本的安全性、戰(zhàn)略性和效益性目標(biāo)的可及性。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)《意見(jiàn)》所說(shuō)的戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標(biāo)的統(tǒng)一是非常不容易的，譬如說(shuō)安全性和效益性如何統(tǒng)一？如果國(guó)有金融資本過(guò)度強(qiáng)調(diào)安全性，就一定程度上要犧牲效益性的目標(biāo)；如果強(qiáng)調(diào)的是戰(zhàn)略性，那么就不一定能夠注重國(guó)有金融資本在短期內(nèi)的盈利，而是注重國(guó)有金融資本在空間上的布局，往往要把短期內(nèi)的盈利性目標(biāo)放在不太顯著的位置。因此，我認(rèn)為要貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》的精神，不是僅僅停留在文字上的理解，更重要的是把戰(zhàn)略性、安全性和效益性目標(biāo)的統(tǒng)一放在具體的一個(gè)城市、一個(gè)地區(qū)的國(guó)有金融資本的運(yùn)營(yíng)上，而且還要區(qū)分性質(zhì)不同、形態(tài)不同的國(guó)有金融資本，并賦予不同的實(shí)施重點(diǎn)。

劉發(fā)躍：國(guó)有金融資本的優(yōu)化配置與提高直接融資比重有一定關(guān)系。十九大報(bào)告指出，要把發(fā)展直接融資放在重要位置。按照估算，2050年GDP將達(dá)到450萬(wàn)億，證券市場(chǎng)市值將達(dá)到450-675萬(wàn)億。因此，銀行等以間接融資為主的金融機(jī)構(gòu)在整個(gè)金融板塊中的比例勢(shì)必降低。而適當(dāng)減少國(guó)有金融資本在銀行業(yè)的布局，增加券商等直接融資機(jī)構(gòu)比重也是應(yīng)有之義。總之，此次國(guó)有金融資本的優(yōu)化配置，一方面是總量上的優(yōu)化，另一方面是結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化。

厘清權(quán)責(zé)邊界，建立健全國(guó)有資本管理的“四梁八柱”

主持人：《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)回歸本源、專注主業(yè)。嚴(yán)禁國(guó)有金融企業(yè)憑借資金優(yōu)勢(shì)控制非金融企業(yè)，同時(shí)嚴(yán)格限制和規(guī)范非金融企業(yè)投資參股國(guó)有金融企業(yè)，參股資金必須使用自有資金。對(duì)金融企業(yè)和非金融企業(yè)國(guó)有資本實(shí)施獨(dú)立、分開(kāi)管理，在這兩類企業(yè)之間建立“防火墻”機(jī)制。我國(guó)當(dāng)前產(chǎn)融結(jié)合發(fā)展形勢(shì)如何？《意見(jiàn)》為什么要求對(duì)金融企業(yè)和非金融企業(yè)國(guó)有資本實(shí)施獨(dú)立、分開(kāi)管理，并在這兩類企業(yè)之間建立“防火墻”機(jī)制？

溫寧：產(chǎn)融結(jié)合，即產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相結(jié)合的關(guān)系，是兩者以股權(quán)關(guān)系為紐帶，通過(guò)參股、控股和人事參與等方式進(jìn)行的內(nèi)在結(jié)合或融合。由于我國(guó)銀行業(yè) （資本）相較于產(chǎn)業(yè)資本發(fā)展滯后、效率較低，并且受制于政策限制 （我國(guó)政策規(guī)定銀行業(yè)不能投資實(shí)業(yè)），因此，我國(guó)產(chǎn)融結(jié)合主要是產(chǎn)業(yè)集團(tuán)向金融行業(yè)投資，即“產(chǎn)業(yè)投資金融”。最初主要以管理規(guī)范的中央企業(yè)向金融業(yè)投資，由于其自身資金實(shí)力雄厚、內(nèi)部管理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)控制能力較強(qiáng)，有效促進(jìn)了產(chǎn)融結(jié)合；近年來(lái)隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩、互聯(lián)網(wǎng)金融快速興起，很多中小民營(yíng)企業(yè)、部分地方國(guó)有非金融企業(yè)也不斷向金融業(yè)“進(jìn)軍”，但這些企業(yè)由于風(fēng)險(xiǎn)抵御和控制能力較弱，容易滋生金融風(fēng)險(xiǎn)。

《意見(jiàn)》要求對(duì)金融企業(yè)和非金融企業(yè)國(guó)有資本實(shí)施獨(dú)立、分開(kāi)管理，并在這兩類企業(yè)之間建立“防火墻”機(jī)制，主要是基于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的考量，控制金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至實(shí)體經(jīng)濟(jì)。目前，一些地方將金融企業(yè)與非金融企業(yè)國(guó)有資本集中統(tǒng)一監(jiān)管，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，導(dǎo)致產(chǎn)融無(wú)序結(jié)合、資金脫實(shí)向虛。有的企業(yè)通過(guò)關(guān)聯(lián)交易等方式在金融性公司和非金融性公司之間進(jìn)行市場(chǎng)投機(jī)，滋生金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，分開(kāi)監(jiān)管也有利于限制部分地方國(guó)有金融企業(yè)盲目擴(kuò)張、違規(guī)經(jīng)營(yíng)。

林江：當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)融結(jié)合的形勢(shì)還是比較嚴(yán)峻的，主要體現(xiàn)為金融企業(yè)有去實(shí)就虛的傾向，越來(lái)越多的金融機(jī)構(gòu)熱衷于房地產(chǎn)行業(yè)的信貸和投資，但是對(duì)于與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相關(guān)的借貸和投資則不甚了了。當(dāng)然也有成功的案例，例如我國(guó)著名的家電企業(yè)青島海爾就以產(chǎn)業(yè)投行的方式，把產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)與資本運(yùn)營(yíng)有機(jī)對(duì)接起來(lái)，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合樹(shù)立了良好的榜樣?！兑庖?jiàn)》要求對(duì)金融企業(yè)和非金融企業(yè)國(guó)有資本實(shí)施獨(dú)立、分開(kāi)管理，其目的在于防止去實(shí)就虛的傾向得不到應(yīng)有的遏止，反過(guò)來(lái)，《意見(jiàn)》是希望通過(guò)相關(guān)的措施能夠讓國(guó)有金融機(jī)構(gòu)回歸本源，即為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的初心得以實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，前段時(shí)間我國(guó)一些具有國(guó)有成分的保險(xiǎn)公司以各種名目介入非金融企業(yè)的投資，包括收購(gòu)海外酒店、娛樂(lè)企業(yè)、設(shè)計(jì)公司等，名為海外投資，其實(shí)是海外走資，長(zhǎng)期下去勢(shì)必影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，因此，《意見(jiàn)》的出臺(tái)其實(shí)是叫停相關(guān)的國(guó)有金融企業(yè)控制非金融企業(yè)的做法，并通過(guò)在金融企業(yè)和非金融企業(yè)之間建立防火墻機(jī)制，就是要確保國(guó)有金融企業(yè)能夠在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上起帶頭作用，做良好表率。

劉發(fā)躍：產(chǎn)融結(jié)合一般指產(chǎn)業(yè)資本與金融機(jī)構(gòu)之間，通過(guò)相互參股、持股、控股等方式而進(jìn)行的內(nèi)在結(jié)合或融合。傳統(tǒng)上產(chǎn)融結(jié)合是指產(chǎn)業(yè)資本向金融業(yè)滲透，即基于非金融類的中央企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)的滲透、布局以及發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。國(guó)外最典型的是GE，而在國(guó)內(nèi)中航、寶鋼等大型央企在近年來(lái)也著力打造金融控股平臺(tái)。同時(shí)也要注意到近年來(lái)，一些金融機(jī)構(gòu)通過(guò)各種渠道不斷介入資本市場(chǎng)，通過(guò)各種通道持有產(chǎn)業(yè)資本的股權(quán)。其產(chǎn)生的一個(gè)后果便是金融亂象不斷出現(xiàn)，通過(guò)關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送，監(jiān)管難度加大，帶來(lái)了一系列風(fēng)險(xiǎn)和隱患。

《意見(jiàn)》的實(shí)施也與近年來(lái)金控平臺(tái)發(fā)展迅速有關(guān)。以明天系為例，突破了“兩參或一控”限制，隱形控制了眾多金融機(jī)構(gòu)。助長(zhǎng)資金脫實(shí)向虛，虛假注資或循環(huán)注資、濫用大股東權(quán)利等問(wèn)題在一些民營(yíng)金控集團(tuán)身上時(shí)有出現(xiàn)。不僅是民營(yíng)金控集團(tuán)，其他的一些金控集團(tuán)向金融業(yè)的擴(kuò)張，也助長(zhǎng)了脫實(shí)向虛，增加了杠桿，與目前服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)杠桿的基調(diào)不符。

正是基于這個(gè)背景，《意見(jiàn)》要求在產(chǎn)業(yè)資本和金融資金之間建立防火墻。國(guó)有企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位，以國(guó)有資本管理為切入點(diǎn)，在兩類資本之間建立防火墻，在當(dāng)下的環(huán)境中非常重要。

目前，實(shí)體經(jīng)濟(jì)不振，實(shí)體企業(yè)尤其是中小企業(yè)融資成本高企，融資困難。金融作為經(jīng)濟(jì)中資金流動(dòng)的中樞，是社會(huì)融資的主要供給者。但是目前融資中的一個(gè)突出問(wèn)題就是資金難以流到最需要的實(shí)體領(lǐng)域，資金在體系內(nèi)空轉(zhuǎn)。產(chǎn)融結(jié)合一方面會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在兩個(gè)領(lǐng)域之間的相互蔓延，另一方面，也導(dǎo)致資金在體系內(nèi)的循環(huán)，難以惠及外部，從而沒(méi)有達(dá)到政策制定者的初衷。

主持人：《意見(jiàn)》出臺(tái)后，財(cái)政部門作為履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，與承擔(dān)重要的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的金融監(jiān)管部門在監(jiān)管目標(biāo)、作用機(jī)制等方面均有不同。如何厘清國(guó)有金融資本各監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)邊界？對(duì)于強(qiáng)化各監(jiān)管主體協(xié)同配合、形成監(jiān)管合力您有何建議？

溫寧：《意見(jiàn)》出臺(tái)后，財(cái)政部門和其他金融監(jiān)管部門的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是更加明確了，財(cái)政部門作為履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，主要是代表出資人履行投資者職責(zé)，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)行使內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，確保國(guó)有資本保值增值；而改革后形成的“一委一行兩會(huì)”，作為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)各類所有制金融機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管，通過(guò)“管風(fēng)險(xiǎn)、管法人、管準(zhǔn)入”，以實(shí)現(xiàn)合規(guī)和審慎監(jiān)管的要求，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

因此，財(cái)政部門與外部金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)信息溝通和業(yè)務(wù)協(xié)作，這里不僅包括中央層面的部際協(xié)作，而且包括地方層面的財(cái)政部駐地方專員辦、省級(jí)財(cái)政部門以及“一行兩會(huì)”的派出機(jī)構(gòu)間的合作，可以通過(guò)信息抄送等形式將財(cái)政金融監(jiān)管過(guò)程中掌握的相關(guān)數(shù)據(jù)信息和日常監(jiān)督檢查中查處的有關(guān)案例及成果相互傳遞，以形成監(jiān)管合力，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況、內(nèi)部管理情況進(jìn)行穿透式監(jiān)管，提升監(jiān)管成效，共同防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。目前，財(cái)政部駐安徽專員辦已進(jìn)行有益的嘗試，和地方“一行兩會(huì)”均建立監(jiān)管合作備忘錄，在人才交流、監(jiān)管合作、資源共享和定期會(huì)商方面形成了良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

林江：我建議：（1）財(cái)政部門與金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，在監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)邊界上作出盡可能清晰的厘定，以防止三個(gè)和尚沒(méi)水喝、互相推諉的情況發(fā)生。（2）財(cái)政部門履行國(guó)有金融資本出資人的職責(zé)，其關(guān)心的應(yīng)該是資本運(yùn)營(yíng)的方向不會(huì)發(fā)生偏離、國(guó)有資本保值增值的初心得到貫徹落實(shí)，而不是國(guó)有金融資本具體的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和操作的細(xì)節(jié)。（3）財(cái)政部門應(yīng)該會(huì)同其他金融監(jiān)管部門在構(gòu)建國(guó)有金融資本的監(jiān)管目標(biāo)、作用機(jī)制上達(dá)成共識(shí)，并形成信息交換和危機(jī)應(yīng)對(duì)的機(jī)制，包括監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制。例如近期人民幣匯率的波動(dòng)在何種程度上通過(guò)影響國(guó)有金融資本的表內(nèi)項(xiàng)目的損益從而影響國(guó)有金融資本的表外項(xiàng)目的損益，進(jìn)而形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，其傳導(dǎo)的過(guò)程是否清晰并在包括財(cái)政部門在內(nèi)的監(jiān)管部門的掌控范圍之中，這些都是需要進(jìn)一步厘清的問(wèn)題。此外，如何確保財(cái)政部門與其他承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的金融監(jiān)管部門形成的是合力？相關(guān)部門之間在應(yīng)對(duì)金融監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的重大事件產(chǎn)生分歧時(shí)，該如何處理？是否存在一個(gè)由上一級(jí)政府部門裁決的機(jī)制？這些都是值得進(jìn)一步探討和思考的問(wèn)題。

劉發(fā)躍：的確，各個(gè)監(jiān)管主體之間非常有必要厘清責(zé)任。從過(guò)去實(shí)踐來(lái)看，分業(yè)監(jiān)管下形成的監(jiān)管空白與監(jiān)管套利一直存在，妨礙了金融業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。因此，不僅要厘清國(guó)有金融資本監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)邊界，與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也有必要厘清邊界。目前金融機(jī)構(gòu)各自由人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)來(lái)監(jiān)管，存在一定的監(jiān)管套利和監(jiān)管空白。資管新規(guī)的發(fā)布加強(qiáng)了監(jiān)管協(xié)調(diào)，但是在分業(yè)監(jiān)管下，可能仍然存在監(jiān)管權(quán)責(zé)不清的情況。因此金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門之間一定要?jiǎng)澐智宄?。目前有以下建議：第一，加強(qiáng)部門間的溝通和協(xié)調(diào)。一方在制定制度時(shí)，應(yīng)該積極與另一方溝通，并征求意見(jiàn)，盡量實(shí)現(xiàn)溝通和共享。第二，雙方的功能互補(bǔ)，財(cái)政部門作為出資人更多的是履行股東的職責(zé)，例如重大事項(xiàng)決策權(quán)，而金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)側(cè)重對(duì)日常經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管?！?/p>