村組干部管理的審計(jì)思考

■程光亮

村組干部管理問題，一直是農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是誘發(fā)干群關(guān)系激化的焦點(diǎn)問題，更是當(dāng)前農(nóng)村工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。隨著國家涉農(nóng)惠農(nóng)資金投入不斷增加，村組干部的“微腐敗”問題也日益突出。下面以中西部某省惠農(nóng)及涉農(nóng)資金審計(jì)結(jié)果為例，談?wù)劥褰M干部管理的一些想法。

一、村組干部存在的主要問題

一是利用村集體資源套取資金進(jìn)行私分。一些村組或用已完工項(xiàng)目虛假申報(bào)、套取騙取，或以報(bào)大建小、多計(jì)工程量等方式套取騙取涉農(nóng)項(xiàng)目資金。一些村委會(huì)及村組干部個(gè)人或通過多報(bào)糧食種植面積、退耕還林面積，或?qū)⒓w土地、林地以個(gè)人名義申報(bào)，或提供虛假材料等方式騙取套取耕地地力保護(hù)、退耕還林、民政優(yōu)撫、危房改造等財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)助補(bǔ)貼資金。有的村組干部還采用虛假合同、虛假發(fā)票、白條報(bào)銷等方式，套取涉農(nóng)項(xiàng)目資金據(jù)為己有。

二是利用職務(wù)便利“優(yōu)親厚友”、虛報(bào)冒領(lǐng)。無論是農(nóng)村低保、醫(yī)療救助，還是自然災(zāi)害救濟(jì)、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，享受惠農(nóng)政策最多的是村組干部，本該享受的弱勢(shì)群體未卻充分享受惠農(nóng)政策。有的村干部不僅自家人吃低保，連親戚朋友都吃低保，自然災(zāi)害救助、醫(yī)療救助等也是優(yōu)先考慮這些群體。

三是賬外收支、體外運(yùn)行。上述村組通過虛列工程支出，隱瞞收入，虛報(bào)冒領(lǐng)低保、五保、困難戶危房改造補(bǔ)貼及糧食補(bǔ)貼等騙取套取、擠占挪用出來的惠農(nóng)資金大多數(shù)以“小金庫”的形式存在。這些賬外運(yùn)行的惠農(nóng)資金，主要用于墊稅、彌補(bǔ)村委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)的不足和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益項(xiàng)目資金缺口，以及不能在賬上公開列支的村干部工資福利、煙酒等接待費(fèi)用。

四是利用職務(wù)便利承接工程項(xiàng)目。事實(shí)證明，涉農(nóng)項(xiàng)目招投標(biāo)程序不規(guī)范，規(guī)避招標(biāo)、借用資質(zhì)和轉(zhuǎn)包分包等情況較為普遍。而且?guī)缀跛猩孓r(nóng)建設(shè)項(xiàng)目都與村組干部直接或間接相關(guān)，他們沒有資格參加投標(biāo)，但他們是涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際施工人。正因如此，相當(dāng)多的農(nóng)村公路、農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目質(zhì)量存在問題，惠農(nóng)效果不佳。

二、問題產(chǎn)生的原因分析

任何一個(gè)問題的產(chǎn)生，都有其內(nèi)在的、深層次的原因?；蒉r(nóng)資金涉及面廣、政策性強(qiáng)，增加了計(jì)劃、實(shí)施、管理的難度，加上制度缺陷與“微腐敗”并存的現(xiàn)狀，存在這樣那樣的問題在所難免。

一是村組干部思想不純。目前該省行政村干部收入水平普遍偏低，月收入在1 000～1 500元之間，基層維穩(wěn)、民生、征遷等工作日趨常態(tài)化，工資水平與勞動(dòng)總量不相匹配，村組干部基本處于脫產(chǎn)狀態(tài)，心理容易發(fā)生變化、滋生腐??；各村組之間的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，特別是耕地和林業(yè)確權(quán)后，偏遠(yuǎn)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)全面萎縮，僅靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付開展日常工作，當(dāng)?shù)厝罕妳⑦x村組干部的積極性不高，部分當(dāng)選干部主觀上存在利用職權(quán)、撈取利益的想法；伴隨城市化進(jìn)程加速，城關(guān)村組大量土地被征收，高達(dá)百萬的征地費(fèi)用留存賬面，在巨大的利益面前部分村組干部思想動(dòng)搖，心生貪念。

二是客觀因素滋生貪腐。近些年來，中央和地方政府加大了在民生、扶貧和新農(nóng)村建設(shè)方面的投入，但絕大多數(shù)的涉農(nóng)項(xiàng)目卻是點(diǎn)多面廣、單體工程資金少，具備資質(zhì)條件的施工單位出于成本的考量不愿承接，實(shí)際施工大多由當(dāng)?shù)卮褰M干部本人或親屬通過掛靠資質(zhì)的形式承攬，在工程總量認(rèn)定及價(jià)款結(jié)算方面留給了村組干部貪腐的空間；該省是勞務(wù)輸出大省，農(nóng)村大量人員外出務(wù)工，留下來的大多是老人、兒童，上級(jí)各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)助資金最終都是由當(dāng)?shù)卮褰M負(fù)責(zé)上報(bào)，村組干部手中握有補(bǔ)助對(duì)象的實(shí)際決定權(quán)，這也為村組干部優(yōu)親厚友、虛報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)貼提供了便利。

三是監(jiān)管不力留下漏洞。自該省各地實(shí)行村賬鄉(xiāng)代理后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所只能對(duì)票據(jù)的合規(guī)性進(jìn)行鑒別，對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的真實(shí)性無法把關(guān)，特別是在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)下達(dá)速度較慢的地區(qū)，年終扎堆報(bào)賬的情況頻發(fā)，加之地方對(duì)非生產(chǎn)性開支的嚴(yán)格控制，行政村加大了發(fā)票代開金額來掩蓋不合規(guī)事項(xiàng)；村民理財(cái)小組、村民代表大會(huì)、村委會(huì)集體討論流于形式，“三資”監(jiān)管只管形式不管內(nèi)容，未能真正履行職責(zé)，形同虛設(shè)，造成監(jiān)督乏力。

三、審計(jì)建議

一是簡(jiǎn)化程序，涉農(nóng)項(xiàng)目權(quán)利適度下放。在項(xiàng)目確定上科學(xué)詳細(xì)地整體規(guī)劃，杜絕部門各自為政的現(xiàn)象；因地制宜，根據(jù)較小項(xiàng)目確定一個(gè)額度如50萬元以下的工程，可簡(jiǎn)化或取消設(shè)計(jì)、監(jiān)理、公司資質(zhì)、公示、招投標(biāo)等程序，減少開支成本；權(quán)責(zé)統(tǒng)一，財(cái)權(quán)與事權(quán)一致，涉農(nóng)項(xiàng)目直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為業(yè)主，按確定的質(zhì)和量驗(yàn)收合格后，較小項(xiàng)目取消正規(guī)稅務(wù)發(fā)票報(bào)賬要求，直接撥款給業(yè)主或農(nóng)戶，使工程受益者成為工程建造者，減少施工方、業(yè)主或農(nóng)戶、政府之間的矛盾，增強(qiáng)管護(hù)責(zé)任，確保工程質(zhì)量。

二是村民自治，村組集體設(shè)立公共賬戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委政府加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)履職監(jiān)督，指導(dǎo)村民委員會(huì)建立村民小組集體資金、賬務(wù)雙代管制度，強(qiáng)化村民委員會(huì)具體負(fù)責(zé)村民小組集體財(cái)務(wù)的管理職能。統(tǒng)一建立健全規(guī)范的財(cái)務(wù)工作流程，實(shí)行村民小組財(cái)務(wù)委托代理，從根本上理順村民小組財(cái)務(wù)管理體制。在政策適用方面，采取協(xié)議方式，由鎮(zhèn)財(cái)政所指導(dǎo)，組織村組雙方簽訂書面代管協(xié)議，雙方采取自愿形式履行代管手續(xù)；在賬戶開設(shè)方面，以村公共賬戶為基礎(chǔ)，分村民小組開設(shè)公共賬戶，由村委會(huì)管控；在賬務(wù)整理方面，由村委會(huì)會(huì)計(jì)統(tǒng)一對(duì)村民小組做賬。

三是統(tǒng)籌考慮，適度提高村組干部待遇?？h級(jí)人民政府根據(jù)自身財(cái)力和工作現(xiàn)狀，統(tǒng)一出臺(tái)政策，增加村干部補(bǔ)貼預(yù)算；建立補(bǔ)貼增長機(jī)制，以上年度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，參照農(nóng)民純收入增長比例，建立村干部待遇增長機(jī)制，確保在職村干部待遇逐年增長；嚴(yán)格管理考核，實(shí)行村組干部待遇考核發(fā)放，建立健全村干部管理制度，強(qiáng)化日常管理，將平時(shí)考核與年終考核相結(jié)合，充分體現(xiàn)工作實(shí)績與群眾認(rèn)可程度；及早解決村副職干部養(yǎng)老問題，地方政府出資對(duì)副職村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和醫(yī)療保險(xiǎn)基金進(jìn)行補(bǔ)貼，解決干部后顧之憂。