周邊環(huán)境發(fā)展態(tài)勢與中國的策略選擇

周方銀

內(nèi)容提要 中國面臨的主要挑戰(zhàn)是在國際體系不確定性增大、原有秩序面臨沖擊的情況下，如何應(yīng)對自身崛起面臨的體系性阻力，并在此基礎(chǔ)上，推動周邊地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展，推動周邊環(huán)境更加友好、更加有利。為此，中國應(yīng)充分發(fā)揮政策主動性，采取扎實行動管控危機(jī)，堅持共商、共建、共享原則，在周邊地區(qū)深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，以不同的手段組合應(yīng)對問題和挑戰(zhàn)。

黨的十八大以來，中國周邊外交開拓進(jìn)取，提出了一系列重要理念，周邊外交實踐取得多方面成就，“一帶一路”倡議得到有效落實，周邊互聯(lián)互通建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不斷升級，南海問題、朝核問題實現(xiàn)轉(zhuǎn)圜。與此同時，美國加大對中國的戰(zhàn)略壓力，中國與部分周邊國家存在復(fù)雜的領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)權(quán)益爭議，一些周邊國家自身正經(jīng)歷深刻的政治社會轉(zhuǎn)型。在此背景下，中國周邊外交依然面臨十分復(fù)雜的外部環(huán)境和若干較為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國日益走近世界舞臺的中央，在國際上受到越來越多的關(guān)注，這一效應(yīng)在周邊地區(qū)體現(xiàn)得更加明顯。中國特色大國外交的理念和實踐，可在周邊地區(qū)得到體現(xiàn)和落實。在面臨的問題頭緒較多、國際形勢不斷演變的情況下，中國需更好地從宏觀上把握周邊環(huán)境的總體走勢，對周邊外交進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃與整體設(shè)計，努力開創(chuàng)周邊外交的新局面。

中國周邊環(huán)境的變化與發(fā)展態(tài)勢

當(dāng)前，中國的和平崛起進(jìn)入關(guān)鍵時期，中國在周邊地區(qū)的實力優(yōu)勢繼續(xù)提升，在周邊的影響力、塑造力明顯提高。同時，中國在周邊地區(qū)面臨的戰(zhàn)略壓力依然處于高位，這一態(tài)勢還要持續(xù)一個比較長的時期?？傮w來看，當(dāng)前中國周邊環(huán)境具有以下幾個方面的特點。

第一，從發(fā)展的階段來看，中國周邊環(huán)境正處于重要的過渡和轉(zhuǎn)型時期。周邊秩序正在從過去總體由美國主導(dǎo)的地區(qū)秩序向新的地區(qū)秩序轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型階段的一個重要特點是大國戰(zhàn)略競爭存在一個較長時間的膠著期，地區(qū)國家就地區(qū)秩序的很多重要方面未能達(dá)成有效共識，地區(qū)實力結(jié)構(gòu)還有一個重新組合過程，不同理念、不同機(jī)制安排的博弈前景尚未明晰。過渡時期面臨的核心問題是逐漸確定中國在本地區(qū)的地位和影響力，并在中美關(guān)系性質(zhì)逐漸明確的過程中，形成可持續(xù)的地區(qū)架構(gòu)和穩(wěn)定的國家間互動模式，對地區(qū)熱點問題形成較為有效的常態(tài)管控機(jī)制。

這一過渡階段未來還將持續(xù)較長時期。在此期間，一些周邊國家的行為方式具有較大的可塑性，主要行為體之間可能進(jìn)行多方面的戰(zhàn)略試探，以形成對他國戰(zhàn)略意圖與戰(zhàn)略能力較為準(zhǔn)確的判斷。這些戰(zhàn)略試探的過程和結(jié)果，本身會成為影響未來秩序的重要因素，其作用和意義將是長期性的。

從地區(qū)秩序轉(zhuǎn)型的角度，本地區(qū)國家對未來地區(qū)秩序的變化存在較強(qiáng)的預(yù)期，但地區(qū)秩序的轉(zhuǎn)換以什么方式實現(xiàn)，目前并沒有找到明確的路徑。與此同時，美國及其主要盟國試圖通過推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，維持原有的地區(qū)秩序，阻礙地區(qū)秩序轉(zhuǎn)型，限制中國的地區(qū)影響力。

到目前為止，很多周邊國家的心態(tài)仍比較猶疑，主要擔(dān)心以下幾個方面：一是擔(dān)心中美以周邊國家的利益為代價，實現(xiàn)雙方戰(zhàn)略利益的妥協(xié)。在周邊國家看來，這種情況雖然在短期內(nèi)不太現(xiàn)實，但從中長期看，其可能性不能排除。從這個角度，如果中美關(guān)系出現(xiàn)改善，部分周邊國家的心態(tài)也會比較復(fù)雜。二是擔(dān)心在秩序轉(zhuǎn)型過程中，由于自身的政策失當(dāng)導(dǎo)致利益受損，即在大國競爭過程中選邊站隊，卷入大國競爭的漩渦，又無法全身而退，甚至被大國拋棄，由此導(dǎo)致自身利益的重要損失。三是擔(dān)心在轉(zhuǎn)型后的秩序中，未能獲得一個較好的位置。有些國家在秩序轉(zhuǎn)型的過程中，采取獨善其身的做法，這在避免麻煩方面不失為明智的做法，但也可能導(dǎo)致在地區(qū)秩序轉(zhuǎn)型過程中地位逐漸被邊緣化?？傮w上，大多數(shù)周邊國家不希望現(xiàn)有格局和秩序在短期內(nèi)發(fā)生大的轉(zhuǎn)折性變化，而是希望這個變化以較為平穩(wěn)的方式進(jìn)行，以便能夠更好地適應(yīng)。

第二，周邊熱點問題得到較為有效的管控，中國在周邊的戰(zhàn)略影響力有所提高。2017—2018年，周邊熱點問題經(jīng)歷了頗為戲劇性的變化。朝鮮半島局勢出現(xiàn)很大緩和，半島和平穩(wěn)定的機(jī)會明顯增大。雖然未來朝核問題難免會有一些反復(fù)，但半島局勢已不同于此前劍拔弩張、火藥味十分濃厚的局面。中印關(guān)系在經(jīng)歷2017年的洞朗對峙之后，關(guān)系得到明顯改善，雙邊合作得到加強(qiáng)。在南海問題上，中國與東盟相關(guān)國家的關(guān)系也總體平穩(wěn)，并出現(xiàn)積極的變化。

圍繞周邊熱點問題上發(fā)生的一系列變化，是多方面因素共同作用的結(jié)果，而中國的政策選擇是一個重要的推動因素。這一方面展現(xiàn)了中國積極管控周邊熱點問題的政策意愿，同時也顯示中國在相關(guān)政策手段的運用上比過去更為嫻熟，更有經(jīng)驗。在熱點問題的處理上，中國更多地從危機(jī)應(yīng)對、局勢降溫轉(zhuǎn)向長期管控。不過到目前為止，多邊機(jī)制在周邊熱點管控方面的作用仍頗為有限。

近幾年來，隨著軍事能力的快速增強(qiáng)和戰(zhàn)略決心的堅定彰顯，中國在周邊地區(qū)的戰(zhàn)略影響力有所提高，曾較長時期存在的安全影響力短板得到一定程度的彌補。隨著戰(zhàn)略影響力的提升，周邊地區(qū)主動對中國進(jìn)行無理挑釁的中小國家減少?？陀^來說，與中國進(jìn)行長期高強(qiáng)度對抗，不符合任何一個周邊國家的利益。從發(fā)展趨勢看，周邊國家未來直接挑戰(zhàn)中國重要利益的情況不能完全排除，但其可能性在下降。不少周邊國家認(rèn)為美國對其支持并不可靠，如果深度參與美國對抗中國的行動，可能遭受被美國過河拆橋、利用后拋棄的結(jié)果。

“一帶一路”的落實和推進(jìn)，有助于拉緊中國與周邊國家關(guān)系的紐帶，促進(jìn)周邊地區(qū)的共同發(fā)展。中國企業(yè)陸續(xù)走向海外，主持或承建了一大批基礎(chǔ)設(shè)施項目，為改善沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施條件、帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了積極作用。為支撐配合馬中關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，廣西北部灣國際港務(wù)集團(tuán)有限公司入股關(guān)丹港后與馬方合作伙伴一起加快了對關(guān)丹港進(jìn)行升級改造。 圖為2018年4月28日在馬來西亞關(guān)丹港新深水碼頭拍攝的防波堤。

第三，周邊國家對中國的信心逐漸上升，對中國主導(dǎo)下秩序不確定性的擔(dān)心有所下降。在中國影響力不斷上升的過程中，美國及其部分盟國反對中國在本地區(qū)發(fā)揮更大作用，其中一個重要理由是，美國主導(dǎo)的國際秩序已有效運轉(zhuǎn)幾十年，其前景高度可預(yù)期。相反，中國主導(dǎo)的秩序會帶來很大的不確定性。這一觀點在周邊地區(qū)曾產(chǎn)生一定的影響。如澳大利亞2017年發(fā)表的《外交白皮書》認(rèn)為，澳大利亞在美國主導(dǎo)的國際秩序下受益很大，“支持美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位高度符合澳大利亞的利益”。不過，美國特朗普政府一年多來在國際事務(wù)中的很多做法，包括退出一系列國際組織和國際協(xié)議，違背做出的國際承諾，在“美國第一”的名義下，不惜通過犧牲其他國家利益的方式來實現(xiàn)自身的國家利益，這些做法明顯增大了現(xiàn)有體系的不確定性，對現(xiàn)有國際秩序形成比較大的沖擊。如果特朗普政府在未來一個時期繼續(xù)堅持這種做法，將會不斷增加一些周邊國家對美國的擔(dān)憂。

相比之下，在金融危機(jī)蔓延、周邊熱點問題升溫、中美貿(mào)易摩擦加劇等不同背景下，中國都始終堅持和平發(fā)展、合作共贏的外交政策，積極向周邊地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)、安全等公共產(chǎn)品，順應(yīng)周邊國家的發(fā)展需求，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作、互聯(lián)互通等方面保持極強(qiáng)的戰(zhàn)略耐心，積極與周邊國家就共同關(guān)心的問題進(jìn)行溝通與磋商，尊重周邊國家的想法和重要利益考慮，長期較好地保持了對外政策的一致性。其結(jié)果是增大了周邊國家對中國外交政策的信心，不少周邊國家對中國主導(dǎo)下秩序不確定性的擔(dān)心有所下降。大多數(shù)周邊國家認(rèn)為中國未來對外政策的發(fā)展方向總體上是清晰的，并承認(rèn)與中國發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系所帶來的重要利益。

第四，中美戰(zhàn)略競爭有所激化，這一競爭以不同的形式在周邊地區(qū)有所反映。從2017年12月到2018年2月短短兩個月時間內(nèi)，特朗普政府相繼推出《美國國家安全戰(zhàn)略報告》《美國國防戰(zhàn)略報告》《核態(tài)勢審議報告》三份重磅安全政策文件，把中國和俄羅斯列在美國三大安全挑戰(zhàn)的首位，將中國定位為戰(zhàn)略競爭對手，重新采用冷戰(zhàn)時代的一些手法與中國進(jìn)行戰(zhàn)略對抗，并加大了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)χ袊膲毫Α?/p>

中美戰(zhàn)略競爭加劇，主要緣于美國對大國關(guān)系與國際秩序的認(rèn)知。由于美國政府總體上從零和博弈的視角來看待大國競爭，并擔(dān)心未來會逐漸失去相對于中國的優(yōu)勢地位，因此，這一競爭在未來幾年內(nèi)恐難以緩解，并可能隨著中美實力的接近而進(jìn)一步強(qiáng)化。

中美戰(zhàn)略競爭在周邊地區(qū)的一個重要體現(xiàn)是“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)。美國、日本、澳大利亞等國通過推動“印太戰(zhàn)略”，試圖改變地緣競爭的版圖，主導(dǎo)區(qū)域競爭的態(tài)勢?！坝√珣?zhàn)略”將推動地區(qū)力量重新組合，但其推進(jìn)過程不會十分順利，因為美國、日本、澳大利亞、印度對該戰(zhàn)略有自身不同的理解?！坝√珣?zhàn)略”也會對其他東南亞、南亞國家的利益產(chǎn)生一定沖擊。中國通過自身的努力，可以對“印太戰(zhàn)略”的發(fā)展過程產(chǎn)生一定的影響。從目前的情況看，“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn)速度明顯慢于幾年前“亞太再平衡”的推進(jìn)速度。由于特朗普政府在國際問題上并不能有效地進(jìn)行戰(zhàn)略聚焦，其國際戰(zhàn)略的連續(xù)性不是很強(qiáng)。因此，“印太戰(zhàn)略”的未來前景目前還不是很明朗，不必過分夸大其可能產(chǎn)生的影響。

中國周邊外交面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對思路

未來一個時期，中國周邊外交面臨來自多個方面的挑戰(zhàn)。一是如何在中美戰(zhàn)略競爭有所加劇的情況下處理雙方在周邊的競爭。特別是在與周邊國家推進(jìn)合作的過程中，如何較為有效地排除來自美國的干擾。二是如何長期有效管控周邊的熱點問題，避免周邊熱點問題的負(fù)面影響蔓延。三是化解“印太戰(zhàn)略”推進(jìn)帶來的戰(zhàn)略壓力，特別是抑制其他國家參與“印太戰(zhàn)略”的動機(jī)，延緩“印太戰(zhàn)略”推進(jìn)的步伐。四是如何在周邊地區(qū)形成一個穩(wěn)定的對華友好的“朋友圈”，在地區(qū)環(huán)境不確定性增大的情況下，避免在周邊形成有利于美國的站隊效應(yīng)。五是在秩序轉(zhuǎn)型的背景下，如何發(fā)揮地區(qū)機(jī)制的積極作用，提升地區(qū)秩序發(fā)展方向的確定性。

總體上，未來中國在周邊地區(qū)面臨的主要挑戰(zhàn)，不在于就事論事地應(yīng)對圍繞周邊熱點產(chǎn)生的問題和挑戰(zhàn)，在這個方面，中國已經(jīng)積累了頗為豐富的經(jīng)驗，并表現(xiàn)出較強(qiáng)的應(yīng)對能力。中國面臨的主要挑戰(zhàn)是在國際體系的不確定性增大、原有秩序面臨沖擊的情況下，如何應(yīng)對自身崛起面臨的體系性阻力，并在此基礎(chǔ)上，推動周邊地區(qū)的和平、穩(wěn)定與發(fā)展，推動周邊環(huán)境更加友好、更加有利。未來一個時期中國的周邊外交，可以從以下幾個方面推進(jìn)和應(yīng)對。

第一，通過加強(qiáng)與周邊國家的利益融合與相互依存，進(jìn)一步鎖定與周邊國家雙邊關(guān)系的發(fā)展路徑，降低周邊國家關(guān)系格局與周邊秩序變化的不確定性。當(dāng)前，中國雖處于較為快速的崛起階段，但仍處在總體由西方國家主導(dǎo)的國際體系內(nèi)，美國對中國的防范與圍堵意識在進(jìn)一步上升，其所采用的政策手段變得更加直接和具有針對性。對于中美之間的戰(zhàn)略競爭，大多數(shù)周邊國家還是持觀望的態(tài)度。在未來較長時期內(nèi)，中美在周邊地區(qū)的戰(zhàn)略競爭仍然是一個以戰(zhàn)略消耗代替戰(zhàn)略決勝的過程。為此，周邊外交從手段和策略層面，需從長期著眼，做好基礎(chǔ)工作，通過強(qiáng)化與周邊國家的利益融合與相互依存，夯實與周邊國家關(guān)系的微觀基礎(chǔ)，構(gòu)建具有地區(qū)格局與地區(qū)秩序內(nèi)涵的周邊命運共同體，在周邊地區(qū)形成若干支持性的國家板塊，增強(qiáng)對戰(zhàn)略風(fēng)險和戰(zhàn)略壓力的抵御能力。

第二，發(fā)揮政策主動性，采取扎實行動管控危機(jī)，避免周邊熱點的反復(fù)，減少外部大國在周邊插手的空間。中國周邊是熱點問題較為集中的地區(qū)，一些熱點問題持續(xù)存在了很多年。這些熱點問題直接牽涉其中的國家約有十個，還有一些國家間接牽涉其中。在地區(qū)秩序面臨深刻轉(zhuǎn)型的背景下，熱點問題有時會變得更為敏感，會牽涉更高層面的戰(zhàn)略關(guān)系，并可能導(dǎo)致周邊環(huán)境的迅速復(fù)雜化。在周邊熱點問題暫時難以獲得根本性解決的情況下，中國需采取有效手段加強(qiáng)對它們的管控。在管控?zé)狳c問題的過程中，從策略上說，需結(jié)合軟硬兩手，一方面實行一定的戰(zhàn)略克制，使周邊國家充分意識到中國良性的戰(zhàn)略意圖；另一方面，對于無理挑釁的行為采取強(qiáng)有力反制，使有關(guān)周邊國家認(rèn)識到無理行為會付出代價，抑制一些國家無理挑釁的動機(jī)。此外，長期管控周邊熱點，需更好地發(fā)揮地區(qū)安全機(jī)制的作用，對熱點問題進(jìn)行機(jī)制化的管控，降低熱點問題對地區(qū)秩序的沖擊，發(fā)揮現(xiàn)有安全機(jī)制在制約大國安全競爭方面的作用。

第三，對不同國家實行具有一定差異化的政策。針對國際社會中不同國家行為方式存在的差異，在國際合作中執(zhí)行更為精細(xì)的政策。一方面奉行總體一致的原則，另一方面也要對不同國家采取差異化的政策，改善雙邊合作的效果。為此，可與有真實合作意愿的國家開展深入、廣泛和全面的合作，與機(jī)會主義性質(zhì)較強(qiáng)的國家進(jìn)行有條件的、有明確違約責(zé)任、對對方違約行為有較充分預(yù)案的合作。對于沒有合作意愿的國家，不強(qiáng)求合作，更好地節(jié)約外交資源。

第四，堅持共商、共建、共享原則，在周邊地區(qū)推動“一帶一路”建設(shè)走實走深、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，使中國與周邊國家的互聯(lián)互通達(dá)到更高水平。經(jīng)過幾年努力，“一帶一路”建設(shè)在周邊地區(qū)已經(jīng)取得了豐碩成果，一些周邊國家通過參與“一帶一路”得到了早期收獲。“一帶一路”既是中國向國際社會提供的公共產(chǎn)品，同時，“一帶一路”的落實和推進(jìn)，也有助于拉緊中國與周邊國家關(guān)系的紐帶，促進(jìn)周邊地區(qū)的共同發(fā)展。這有助于穩(wěn)定中國國力上升過程中的周邊環(huán)境，在周邊地區(qū)壯大合作隊伍，拓展和平發(fā)展的戰(zhàn)略空間，改善中國發(fā)展的國際環(huán)境。

第五，豐富外交手段，明確經(jīng)濟(jì)、安全等不同手段的能力和限度，以不同的手段組合應(yīng)對不同的挑戰(zhàn)和問題，提升在周邊地區(qū)非經(jīng)濟(jì)手段方面的塑造能力。過去幾年，經(jīng)濟(jì)手段是中國在外交中較為倚重的手段，中國對于經(jīng)濟(jì)手段的運用也積累了一定的經(jīng)驗。但在安全等其他方面手段配套不足的情況下，經(jīng)濟(jì)手段的效果和作用往往有明顯的局限。在發(fā)展與周邊國家關(guān)系的過程中，如過度依賴經(jīng)濟(jì)手段謀求良好關(guān)系，以應(yīng)對問題和挑戰(zhàn)，其邊際效用會出現(xiàn)較快遞減，有時也會使周邊國家對中國外交的手段與目的形成錯誤的預(yù)期。把經(jīng)濟(jì)手段與其他手段有機(jī)結(jié)合，可以較好地提升經(jīng)濟(jì)手段的效能。為此，中國可逐漸擴(kuò)大對周邊地區(qū)安全公共產(chǎn)品的提供，加強(qiáng)與部分周邊國家在安全上的相互依賴，提升安全合作水平，為未來在周邊優(yōu)化政策手段組合創(chuàng)造更有利條件。

未來一個時期，中國周邊外交除了要解決實力積累、應(yīng)對來自美國的戰(zhàn)略壓力等問題外，還要著力解決如何提高自身在本地區(qū)的可接受性和受歡迎程度的問題。中國一方面要利用當(dāng)前時機(jī)，以較快的速度壯大自身實力，同時也要關(guān)注自身實力上升和對外行為在周邊地區(qū)產(chǎn)生的社會影響，發(fā)揮物質(zhì)實力的軟性作用，提升在周邊地區(qū)的國際形象，增強(qiáng)在周邊的國際威望，使周邊地區(qū)成為中華民族偉大復(fù)興的重要助力。

[1] 周方銀：《中國周邊環(huán)境與周邊外交的戰(zhàn)略選擇》，載《當(dāng)代世界》，2016年第10期，第10-13頁。

[2] Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.7.

[3] The White House, National Security Strategy of the United States of America, Dec 2017;Department of Defense of the United States of America, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America, Jan 2018; Office of the Secretary of Defense, Nuclear Posture Review, Feb 2018; United States Trade Representative, 2017 Report to Congress On China’s WTO Compliance, January 2018.

[4] 習(xí)近平：《努力開創(chuàng)中國特色大國外交新局面 》，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-06/23/c_1123025806.htm.

[5] 高程：《中國作為崛起大國的“戰(zhàn)略透支”問題探析》，載《戰(zhàn)略決策研究》，2017年第3期，第49-55頁；時殷弘：《傳統(tǒng)中國經(jīng)驗與當(dāng)今中國實踐：戰(zhàn)略調(diào)整、戰(zhàn)略透支和偉大復(fù)興問題》，載《外交評論》，2015年第6期，第57-68頁。