金磚新開發(fā)銀行制度建設(shè)的政治邏輯

朱杰進(jìn)

內(nèi)容提要 與金磚信用評級機(jī)構(gòu)等其他金磚合作的制度倡議相比，金磚銀行的制度建設(shè)更加順利。2008年國際金融危機(jī)之后，新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)力上升但仍面臨著基礎(chǔ)設(shè)施融資困境，世界銀行制度改革也陷入困境。這些因素削弱了發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際金融體系和傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的合法性，為新興經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)建金磚銀行提供了政治驅(qū)動(dòng)力。從制度建設(shè)的角度看，金磚銀行形成了借款國導(dǎo)向的運(yùn)營制度模式，獲得成員國和國際社會充分肯定。厘清金磚銀行制度建設(shè)的驅(qū)動(dòng)因素和政治邏輯，可以為未來金磚合作的機(jī)制化建設(shè)提供參考。

自2009年葉卡捷琳堡領(lǐng)導(dǎo)人首次會晤以來，金磚合作在過去十年中已經(jīng)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)投資的概念成長為具有重要影響力的國際制度。其中，建立金磚國家新開發(fā)銀行（簡稱金磚銀行）堪稱金磚合作制度建設(shè)的里程碑，展現(xiàn)了金磚合作的行動(dòng)力和有效性，為滿足金磚國家和廣大發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施融資需求做出了重要貢獻(xiàn)。與金磚信用評級機(jī)構(gòu)等其他金磚合作的制度倡議進(jìn)展緩慢相比，為什么2012年提出的金磚銀行制度倡議能夠更加順利地實(shí)現(xiàn)？其背后的驅(qū)動(dòng)力是什么？通過對金磚銀行的深度分析，有助于厘清金磚合作制度建設(shè)的政治邏輯，從而為未來十年金磚合作的機(jī)制化建設(shè)提供借鑒和參考。

本文認(rèn)為，作為由金磚國家聯(lián)合創(chuàng)建的新型多邊開發(fā)銀行，金磚銀行反映了發(fā)展中大國希望推動(dòng)傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行變革的訴求和主張，其制度建設(shè)的主要?jiǎng)恿φ莵碜杂趪H體系層面的“困境”：2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)力上升但仍面臨著基礎(chǔ)設(shè)施融資的困境；世界銀行制度改革也陷入困境。這些因素削弱了發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際金融體系和傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的合法性，為金磚銀行制度創(chuàng)建提供了政治驅(qū)動(dòng)力。

發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施融資困境

2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)，帶來了國際體系的“結(jié)構(gòu)性變動(dòng)”。在金融危機(jī)的背景下，發(fā)展中大國相對實(shí)力上升，在世界經(jīng)濟(jì)格局中的地位變得日益重要。從國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）來看，2002年金磚國家GDP占世界GDP的比重為8.8%，2011年迅速提升到19.7%。從貿(mào)易來看，2002年金磚國家出口占世界出口總量的比重為8.9%，2011年達(dá)到16.9%，2002年金磚國家進(jìn)口占世界進(jìn)口總量的比重為7.5%，2011年達(dá)到了15.9%。受金融危機(jī)影響，2009年世界經(jīng)濟(jì)下降0.5%，其中發(fā)達(dá)國家整體下降3.4%（美國、歐元區(qū)、日本和英國分別下降2.6%、4.1%、4.9%和6.3%），而新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)仍增長2.8%，尤其是亞洲新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到了7.2%，其貢獻(xiàn)主要來自中國和印度，兩國經(jīng)濟(jì)分別增長9.2%和6.8%，起到了中流砥柱的作用。2010年全球產(chǎn)出增量為49890億美元，其中新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增加量達(dá)到35941.5億美元，對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到72%，其中金磚國家GDP增量為24517.9億美元，對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到49.1%

但與此同時(shí)，大多數(shù)發(fā)展中國家仍然面臨著基礎(chǔ)設(shè)施投融資的困境。2011年非洲開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，非洲大陸只有三分之一的人口可以使用公路，不到40%的人口可以用上電，只有5%的耕地得到了灌溉，大約34%的人口享有衛(wèi)生系統(tǒng)，65%的人口擁有干凈的飲用水。世界銀行行長金墉指出，根據(jù)任何口徑的估計(jì)，發(fā)展中國家每年的基礎(chǔ)設(shè)施投融資缺口都超過了1萬億美元，而世界銀行每年在該領(lǐng)域的投資大約在600億美元左右。時(shí)任南非總統(tǒng)雅各布·祖馬（Jacob Zuma）在2013年金磚國家德班峰會上強(qiáng)調(diào)，未來五年僅僅是金磚國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口就超過了4.5萬億美元。

發(fā)展中國家對基礎(chǔ)設(shè)施融資的強(qiáng)烈需求成為推動(dòng)國際金融體系改革的結(jié)構(gòu)性壓力，引起了主要全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的關(guān)注。而作為2008年之后“國際經(jīng)濟(jì)合作首要平臺”，G20雖然也關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施投資議題，但缺乏執(zhí)行力。2010年11月，韓國在籌備G20首爾峰會的過程中，與發(fā)展中國家進(jìn)行了廣泛磋商。基礎(chǔ)設(shè)施被列入了“首爾發(fā)展共識”和“跨年度行動(dòng)計(jì)劃”九根支柱的第一根支柱。新興經(jīng)濟(jì)體與日本、印度尼西亞等亞洲經(jīng)濟(jì)體強(qiáng)烈支持韓國將基礎(chǔ)設(shè)施納入G20首爾峰會的正式議程。

G20首爾峰會同意建立G20基礎(chǔ)設(shè)施高級別小組，并要求世界銀行和地區(qū)開發(fā)銀行制定全面的基礎(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃：增加官方、半官方和私營部門融資，加快落實(shí)國家和區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，包括發(fā)展中國家特別是低收入國家的能源、交通、通信和水利項(xiàng)目，但問題的關(guān)鍵是，誰來落實(shí)首爾峰會達(dá)成的成果？韓國將責(zé)任交給了下一屆G20的主辦國——法國。

2011年，法國主辦G20戛納峰會。盡管從法國的公開表態(tài)來看，戛納峰會對基礎(chǔ)設(shè)施議程比較重視，但法國在峰會議程中增加了大量的非核心議題：衛(wèi)生、勞工、農(nóng)業(yè)、海洋環(huán)境等。由于法國議程的重心在其他領(lǐng)域，多邊開發(fā)銀行的基礎(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃顯得缺乏雄心。雖然G20戛納峰會宣布：“歡迎基礎(chǔ)設(shè)施高級別小組的報(bào)告，并支持多邊開發(fā)銀行制訂聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃以解決基礎(chǔ)設(shè)施的瓶頸問題?！钡珜?shí)際上，G20戛納峰會并沒有做出任何關(guān)于增加基礎(chǔ)設(shè)施投資的“實(shí)質(zhì)性承諾”，更多只是表明了一種“姿態(tài)”。

自2009年葉卡捷琳堡領(lǐng)導(dǎo)人首次會晤以來，金磚合作在過去十年中已經(jīng)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)投資的概念成長為具有重要影響力的國際制度。圖為2018年7月27日，紀(jì)念金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤10周年非正式會議在南非約翰內(nèi)斯堡舉行。（圖片來源：新華社）

2012年，墨西哥主辦G20洛斯卡沃斯峰會。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，盡管發(fā)展中國家對G20戛納峰會未能取得成績并不感到意外，但對于作為南方國家的墨西哥未能有力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施議程則感到非常失望。從G20洛斯卡沃斯峰會的議程設(shè)置來看，基礎(chǔ)設(shè)施投資處于邊緣化的地位。墨西哥政府強(qiáng)調(diào)要讓二十國集團(tuán)工商界活動(dòng)（B20）在基礎(chǔ)設(shè)施投資中發(fā)揮作用，但具有諷刺意味的是，B20又強(qiáng)調(diào)，G20領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施投資中發(fā)揮引領(lǐng)作用，雙方相互推諉。最后，G20洛斯卡沃斯峰會未能在基礎(chǔ)設(shè)施投資議題上取得任何成績。

世界銀行制度改革困境

2010年4月25日，世界銀行發(fā)展委員會通過了一份宣稱是具有“重大變化”的投票權(quán)改革方案，并獲得了理事會的同意。方案中提出改革要實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)：一是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家權(quán)力均衡，雙方投票權(quán)接近50%；二是根據(jù)各國在世界經(jīng)濟(jì)中的比重來調(diào)整投票權(quán)；三是保護(hù)低收入發(fā)展中國家在世界銀行中的投票權(quán)。但從結(jié)果來看，該方案未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期改革目標(biāo)。

首先，在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家各占50%投票權(quán)的目標(biāo)上，實(shí)際上是明升暗降。表面上，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的投票權(quán)從42.60%上升到47.19%，發(fā)達(dá)國家的投票權(quán)從57.40%下降到52.81%。但實(shí)際上，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的范圍非常廣泛，其中還包括并不從世界銀行借款的高收入國家。如果只計(jì)算從世界銀行借款的低收入國家和中等收入國家，其投票權(quán)僅從34.67%上升到38.38%，而發(fā)達(dá)國家的投票權(quán)實(shí)際上還保持在60%以上。

其次，在投票權(quán)必須反映各國在世界經(jīng)濟(jì)中相對地位的目標(biāo)上，各國之間差異很大。一些較小的歐洲國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家仍然擁有高出自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的投票權(quán)，而包括中國在內(nèi)的快速成長的一些新興經(jīng)濟(jì)體的投票權(quán)仍然被嚴(yán)重低估。這種投票權(quán)比例和世界經(jīng)濟(jì)比例的嚴(yán)重失衡侵蝕了世界銀行治理結(jié)構(gòu)的合法性。

最后，低收入發(fā)展中國家的投票權(quán)沒有得到保護(hù)。2010年世界銀行改革方案中的投票權(quán)分配只是一個(gè)國家可以認(rèn)繳的“權(quán)利”，但實(shí)際上一些低收入發(fā)展中國家并沒有認(rèn)繳這些資本，這樣，它們的投票權(quán)不是上升而是下降了。也正是由于這個(gè)原因，日本、德國、英國、法國和加拿大在世界銀行的投票權(quán)上升了4.1%。對此，南非財(cái)長普拉溫·戈?duì)柕ぃ≒ravin Gordhan）表示，某些本應(yīng)獲益于此次投票權(quán)轉(zhuǎn)讓的發(fā)展中國家投票權(quán)反而減少了，我們對此很失望。盡管國際社會一直標(biāo)榜要保護(hù)他們的投票權(quán)，但這次改革的結(jié)果是讓撒哈拉以南非洲國家的投票權(quán)減少了。巴西財(cái)長吉多·曼特加（Guido Mantega）則指出，考慮到發(fā)展中國家在世界經(jīng)濟(jì)中的比重和角色，發(fā)展中國家依然沒有得到相應(yīng)的投票權(quán)。

除投票權(quán)之外，對于金磚國家而言，2012年世界銀行行長任命仍然延續(xù)由美國人壟斷的陋習(xí)也是驅(qū)動(dòng)金磚銀行成立的重要因素。2012年2月，當(dāng)佐立克宣布他的任期即將結(jié)束時(shí)，世界銀行執(zhí)行董事會立即發(fā)布聲明，承諾按照公開、透明、擇優(yōu)的原則選舉新任行長，每一位執(zhí)行董事都可以提名。二十四國集團(tuán)（G24）呼吁發(fā)展中國家提名新任世界銀行行長的人選，并討論了幾個(gè)強(qiáng)有力的候選人。最后，兩位來自發(fā)展中國家的候選人浮出水面，一位是來自非洲尼日利亞的前財(cái)政部長恩戈齊·奧孔約·伊維拉（Ngozi Okonjo-Iweala），現(xiàn)擔(dān)任世界銀行副行長，在世界銀行內(nèi)部享有較高聲譽(yù)。南非明確表達(dá)了對她的支持。另一位是來自拉丁美洲哥倫比亞的前財(cái)政部長何塞·安東尼奧·奧坎波（José Antonio Ocampo），現(xiàn)擔(dān)任美國哥倫比亞大學(xué)國際發(fā)展專業(yè)教授，巴西明確表達(dá)了對奧坎波的支持 。而奧巴馬政府則決定提名不太知名的金墉（Jim Yong Kim）作為候選人。

2012年4月11日，世界銀行執(zhí)行董事會內(nèi)部代表發(fā)展中國家利益的“十一國集團(tuán)”召開會議，進(jìn)行摸底投票，結(jié)果是10票支持伊維拉，只有來自拉美的執(zhí)行董事1票支持奧坎波。在摸底投票之后，拉美執(zhí)行董事表示，他將給奧坎波打電話告訴他退出競選，這就意味著“十一國集團(tuán)”將會統(tǒng)一立場，共同支持伊維拉。4月13日，奧坎波宣布退出，并支持伊維拉競選。這樣，世界銀行所有的發(fā)展中國家執(zhí)行董事都表示支持伊維拉，強(qiáng)調(diào)要按照自己的意愿進(jìn)行投票，不會看美國的臉色行事。

木地板的主要劣化問題包括表層污染、漆層脫落、木板條表層磨損、劈裂、受潮變形彎曲、缺失、基層支撐不足導(dǎo)致塌陷等(圖10).

但最后的結(jié)果仍然被奧巴馬政府所改變。2012年4月16日，世界銀行執(zhí)行董事會宣布，任命韓裔美國人金墉擔(dān)任世界銀行新一任行長，以接替佐立克，這延續(xù)了世界銀行的傳統(tǒng)：行長總是由美國政府提名的美國人擔(dān)任。對此，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人在2012年3月29日德里會晤的宣言中提出：“我們歡迎發(fā)展中國家提名候選人競選世界銀行行長。我們重申國際貨幣基金組織和世界銀行的負(fù)責(zé)人應(yīng)通過公開、擇優(yōu)的程序遴選。同時(shí)，新的世界銀行領(lǐng)導(dǎo)層必須承諾將世界銀行轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲从乘谐蓡T觀點(diǎn)的多邊機(jī)構(gòu)，包括其治理結(jié)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)和政治現(xiàn)實(shí)”。實(shí)際上，這既是新興經(jīng)濟(jì)體明確表達(dá)了對世界銀行改革進(jìn)程緩慢的失望和不滿，也為新興經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)建自己主導(dǎo)的新型多邊開發(fā)銀行打下了政治基礎(chǔ)。

簡言之，雖然世界銀行在金融危機(jī)之后做出了一些改革，但發(fā)達(dá)國家改革意愿不強(qiáng)，尤其是當(dāng)其國內(nèi)政治和選舉等因素與國際制度改革發(fā)生矛盾時(shí)，發(fā)達(dá)國家通常將國內(nèi)政治置于國際制度改革之上。這些因素削弱了發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行的合法性，從而為金磚銀行的創(chuàng)建提供了政治驅(qū)動(dòng)力。作為奧坎波的競選顧問、后來擔(dān)任金磚銀行首任巴西籍副行長的保羅·巴蒂斯塔指出，“驅(qū)動(dòng)金磚國家建立新開發(fā)銀行的一個(gè)重要因素是位于華盛頓的國際金融機(jī)構(gòu)改革過于緩慢了”。

結(jié)語

從金磚銀行創(chuàng)建歷史可以看出，金磚合作制度建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是要抓住國際體系結(jié)構(gòu)變動(dòng)帶來的戰(zhàn)略機(jī)遇。國際金融危機(jī)后發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、基礎(chǔ)設(shè)施融資匱乏，而發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行改革又遙遙無期，這為創(chuàng)建金磚銀行提供了政治驅(qū)動(dòng)力。金磚銀行建立之后，一直處于穩(wěn)步運(yùn)營當(dāng)中。2014年7月，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人在巴西福塔萊薩會晤中達(dá)成了關(guān)于金磚銀行章程協(xié)定的共識。2015年7月，金磚銀行在上海正式開業(yè)。2016年，金磚銀行共批準(zhǔn)7個(gè)項(xiàng)目超過15億美元的貸款，在中國資本市場發(fā)行30億元人民幣的綠色金融債券，并獲得中國境內(nèi)AAA信用評級。2017年，金磚銀行共批準(zhǔn)6個(gè)項(xiàng)目超過18億美元，并在南非約翰內(nèi)斯堡設(shè)立了非洲區(qū)域中心。2018年以來，金磚銀行已批準(zhǔn)17億美元項(xiàng)目，使得金磚國家對發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施貸款總額已經(jīng)達(dá)到51億美元。在約翰內(nèi)斯堡會晤中，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人提出，“我們對新開發(fā)銀行對金磚國家社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境發(fā)展提供資源方面的貢獻(xiàn)感到滿意，期待項(xiàng)目準(zhǔn)備基金早日投入運(yùn)營。我們歡迎在巴西圣保羅成立美洲區(qū)域辦公室，該辦公室將同非洲區(qū)域中心一道，以擴(kuò)大新開發(fā)銀行在這些地區(qū)的影響?！?/p>

從制度建設(shè)的角度看，金磚銀行形成了新型的借款國導(dǎo)向運(yùn)營制度模式。在股權(quán)結(jié)構(gòu)上，金磚銀行采取了創(chuàng)始成員國平分股權(quán)、所有成員國均為借款國的模式，打破了傳統(tǒng)多邊開銀行部分國家是股東國、部分國家是借款國的模式；在環(huán)境與社會政策上，金磚銀行強(qiáng)調(diào)要采用借款國環(huán)境和社會的“國家標(biāo)準(zhǔn)”，以提升借款國的能力建設(shè)和發(fā)展有效性；從融資渠道來看，金磚銀行在積極籌備國際信用評級以進(jìn)入發(fā)達(dá)國家資本市場的同時(shí)，積極開拓金磚五國的本土資本市場，發(fā)行本幣債券，探索本幣投融資業(yè)務(wù)。正如金磚銀行理事、中國財(cái)政部部長劉昆所言，“金磚銀行已經(jīng)形成了獨(dú)特的創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，堅(jiān)持以客戶需求為導(dǎo)向，充分尊重借款國制度體系，大力發(fā)展本幣投融資業(yè)務(wù)，積極推動(dòng)南南合作，獲得了成員國和國際社會的充分肯定”。

[1] IMF, World Economic Outlook：Tensions from the Two-speed Recovery,https://www.imf.org/en/Publications/Search?series=World%20Economic%20 Outlook&when=During&year=2011.

[2]《世界銀行行長金墉記者會實(shí)錄》，http://www.shihang.org/zh/news/speech/2014/07/08/pressconference-world-bank-group-president-jim-yongkim-ifc-ceo-jin-yong-cai-beijing.

[3] David Smith, “BRICS Eye Infrastructure Funding Through New Development Bank”, The Guardian, March 28, 2013.

[4] 《金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人德里會晤宣言》第13條。

[5] Robert Wade, “The Art of Power Maintenance: How Western States Keep the Lead in Global Organizations”, Challenge, Vol.56, No.1,2013, pp.5-39.

[6]同 [5]。

[7] 二十四國集團(tuán)（G24）全稱為“關(guān)于國際貨幣事務(wù)的24國集團(tuán)”，成立于1971年11月，其宗旨是為發(fā)展中國家在國際貨幣金融領(lǐng)域內(nèi)協(xié)調(diào)政策立場，制定發(fā)展中國家關(guān)于國際貨幣制度改革、債務(wù)問題與資金轉(zhuǎn)移等重大問題的共同政策和方針。

[8] Cynthia Roberts, Leslie Elliot Armijo, and Saori Katada, The BRICS and Collective Financial Statecraft, Oxford: Oxford University Press, 2018,p.84.

[9] 十一國集團(tuán)是世界銀行執(zhí)行董事會內(nèi)部的一個(gè)臨時(shí)組合，指的是除美歐日等發(fā)達(dá)國家以外的執(zhí)行董事。

[10] 同 [5]。

[11] 《金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人德里會晤宣言》第12條。

[12] 同 [8]，p.93.

[13] 《金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人約翰內(nèi)斯堡宣言》，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1580647.shtml.

[14] 劉昆：《在新開發(fā)銀行第三屆理事會年會開幕式上的致辭》，http://bgt.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/lingdaowengao/201806/t20180619_2930930.html.