南京市“12345”政務(wù)服務(wù)熱線體制機(jī)制研究

吳永勝 郝宇

一、南京市“12345”政府服務(wù)熱線的歷史及現(xiàn)狀考察

（一）“12345”發(fā)展歷史簡(jiǎn)介

南京市“12345”政務(wù)服務(wù)熱線（以下簡(jiǎn)稱“12345”）是南京市設(shè)立的地方性非緊急類政務(wù)服務(wù)受理和管理平臺(tái)，成立于2010年12月28日。平臺(tái)按照“統(tǒng)一受理、分類處理、限時(shí)辦結(jié)、過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”和“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)答復(fù)”以及“首接負(fù)責(zé)制”等原則辦理群眾訴求事項(xiàng)。開通初期采用電話熱線的方式，每日24小時(shí)人工接聽群眾電話；2013年系統(tǒng)經(jīng)過(guò)升級(jí)改造，開通“五位一體”綜合受理平臺(tái)，由“12345”統(tǒng)一受理市民通過(guò)電話、網(wǎng)上信箱、短信、信件、微博所反映的訴求。2017年，“12345”先后入駐“我的南京”、“江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，旨在為市民提供更加多源、智慧、快捷的服務(wù)。

“12345”的工單數(shù)量也經(jīng)歷了一個(gè)變化，開始工單很少，后來(lái)變多，現(xiàn)在逐漸走向穩(wěn)定?！?2345”剛出現(xiàn)時(shí)，市民不了解、不確信是否有效，政府就通過(guò)多種考核方式督促干部解決問(wèn)題，對(duì)滿意率和辦結(jié)時(shí)間做出嚴(yán)格限制，從而迅速獲得群眾認(rèn)可，工單數(shù)量猛增。工單急劇增多后，基層干部反映工作壓力過(guò)大，上級(jí)又會(huì)調(diào)整政策從而給基層一定的松綁空間。作為一種治理的藝術(shù)，上級(jí)與基層、干部與群眾、社會(huì)治理與糾紛解決，就在“12345”的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)中維持著一定的平衡。

“12345，有事找政府”，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，“12345”的服務(wù)質(zhì)效和公信力已經(jīng)在南京市的老百姓心中已經(jīng)深深扎根，得到廣大市民的充分認(rèn)可。一項(xiàng)最新統(tǒng)計(jì)顯示，2017年通過(guò)“12345”共受理市民各類訴求148.6591萬(wàn)件，按期辦結(jié)率99.05%，綜合滿意率95.34%，各項(xiàng)指標(biāo)均位居全國(guó)同類熱線前列。被群眾譽(yù)為“不休息的政府”、“為民辦實(shí)事的民心線”。

（二）運(yùn)行現(xiàn)狀調(diào)查

“12345”具備五項(xiàng)功能：咨詢、投訴、救助、報(bào)修、綜合服務(wù)。據(jù)筆者在石湫鎮(zhèn)九塘村調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示，九塘村平均一年的工單數(shù)量為80-90單，排在石湫鎮(zhèn)的前三名，咨詢和投訴占比最多，分別達(dá)到18.1%和70.2%，本文主要就投訴類展開研究。

“12345”具備四個(gè)特征：一是主體無(wú)門檻，任何人在任何時(shí)候都可以通過(guò)“12345”進(jìn)行投訴；二是訴求無(wú)甄別，任何人提出的任何訴求，都會(huì)被“12345”平臺(tái)受理并派單；三是解決必滿意，相應(yīng)部門在收到工單后必須認(rèn)真承辦，直到群眾滿意為止；四是程序有限制，“12345”熱線建立了市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級(jí)受理平臺(tái)，各級(jí)平臺(tái)均有嚴(yán)格的程序?qū)Τ修k人員的行為加以規(guī)制，形成了嚴(yán)密的自上而下辦理群眾訴求的閉環(huán)運(yùn)行體系，每一件工單均須由話務(wù)員回訪，做到事事有落實(shí)，件件有回音。

二、“12345”存在的重大現(xiàn)實(shí)意義

（一）“12345”重塑了國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系

在目前國(guó)家機(jī)關(guān)高度行政化狀態(tài)下，百姓自下而上的訴求通常很難得到及時(shí)有效的回應(yīng)和處理，在傳統(tǒng)的治理路徑中，基層干部特別是村干部更像是國(guó)家權(quán)力的代理人，是溝通國(guó)家與公民之間關(guān)系不可缺少的紐帶，如果基層不作為，上級(jí)的政策再好，老百姓也很可能感受不到?！?2345”徹底改變了這種互動(dòng)模式，公民可以繞過(guò)層層政府直接向上反映，再由“12345”將訴求返至基層，它激活了每一行政級(jí)別的科層力量，使政府更加重視民生工作。正是這種不加甄別的準(zhǔn)入機(jī)制和幾乎完全偏向于老百姓的評(píng)價(jià)模式，使群眾在打12345時(shí)的心理上占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，“我要你來(lái)找我，而不是我去找你”（九塘群眾語(yǔ)）。在上級(jí)力量的監(jiān)督下，基層干部面對(duì)群眾由強(qiáng)勢(shì)一方變成了弱勢(shì)一方，上級(jí)嚴(yán)格的程序監(jiān)督和結(jié)果審查促使基層干部必須注重留痕、辦事公正、小心謹(jǐn)慎，否則就可能會(huì)被問(wèn)責(zé)。

（二）“12345”一定程度上緩解了信訪與司法壓力

“12345”與信訪相似，都是上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府、了解民意的渠道，但是也有不同點(diǎn)。信訪解決的是復(fù)雜糾紛，是通過(guò)逐級(jí)上報(bào)的方式完成的，程序復(fù)雜繁瑣，而“12345”解決的是小矛盾，是通過(guò)逐級(jí)下派的方式完成的，程序簡(jiǎn)單易操作。正是基于兩者的種種特性對(duì)比，群眾遇到問(wèn)題首先想到的是“12345”，只需要一部電話，就可以解決很多問(wèn)題，有效避免了事態(tài)的嚴(yán)重?cái)U(kuò)大，最大限度的把問(wèn)題在基層消化，自然大大緩解了信訪與司法壓力，體現(xiàn)出基層處理矛盾的彈性和張力。

（九塘村村民調(diào)研）

（三）“12345”突破了傳統(tǒng)社會(huì)治理模式的桎梏，有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

“群眾利益無(wú)小事”，“12345”把我們黨為人民服務(wù)的宗旨貫穿到政務(wù)服務(wù)的全過(guò)程，好記的電話號(hào)碼，熱情的話務(wù)員，低廉的準(zhǔn)入門檻、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髁鞒毯透咝У姆答伇O(jiān)督機(jī)制，都使它成為了反映群眾訴求、加強(qiáng)群眾監(jiān)督的重要窗口。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視服務(wù)型政府建設(shè)。要求各級(jí)政府必須注意轉(zhuǎn)變政府職能，樹立以人民為中心、為人民服務(wù)的理念，“12345”正是順應(yīng)這一歷史潮流應(yīng)運(yùn)而生的服務(wù)方式，已經(jīng)成為了南京市促進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特色工作、亮點(diǎn)工作。

三、“12345”產(chǎn)生問(wèn)題探析

（一）政府服務(wù)與市民社會(huì)的邊界問(wèn)題

“12345”扮演了“社會(huì)大管家”的角色，在認(rèn)識(shí)到群眾監(jiān)督重要性的同時(shí)也必須看到，公民的訴求同樣需要引導(dǎo)?！?2345”并沒有引入拒絕接單設(shè)置，任何工單收到后都必須在第一時(shí)間內(nèi)派發(fā)，毫無(wú)甄別的服務(wù)調(diào)動(dòng)了群眾的各種需求，“有些老百姓家里馬桶堵了也找村委會(huì)解決”（九塘村村民語(yǔ)），或需要調(diào)動(dòng)群眾積極性進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)的事項(xiàng)全部變成政府的事，毫無(wú)底線的包容不僅造成行政資源的大量浪費(fèi)，還使得老百姓的參與感和自覺性越來(lái)越低，基層干部不得不成為老百姓的拐杖，經(jīng)常吃力還不討好，無(wú)論怎么做都不能讓老百姓滿意，九塘村還出現(xiàn)了汛期所有村干部都去防洪，老百姓站在高處看熱鬧這樣的荒唐事。

（二）管轄權(quán)歸屬所帶來(lái)的“派單難”問(wèn)題

部門之間權(quán)責(zé)劃分不清產(chǎn)生了不同行政主體之間權(quán)力的邊界問(wèn)題，有些事幾家推諉扯皮，有些單位如城管、公安、社區(qū)等則成了“兜底的口袋”，“凡事不要的垃圾都可以丟給我們”（溧水區(qū)城管執(zhí)法中隊(duì)隊(duì)員語(yǔ)），給有關(guān)部門帶來(lái)極大困擾；“12345”施行的是屬地管理，有些單子派下去卻由于接單單位沒有管轄權(quán)而不了了之，最典型的例子是物業(yè)糾紛，按照屬地管理的原則，“12345”平臺(tái)會(huì)派單到物業(yè)所在的居委會(huì)，但是居委會(huì)對(duì)此并沒有管轄權(quán)，真正有權(quán)力的單位的是各級(jí)物業(yè)管理辦公室，由于投訴者只能將訴求反映給平臺(tái)，而不能要求平臺(tái)如何進(jìn)行派單，所以無(wú)論打多少次電話都無(wú)法有效解決問(wèn)題。

（三）無(wú)理訴求與政府不作為的邊界問(wèn)題

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，有些群眾提出完全不合理的要求不被滿足，就一天打幾十次12345，極端情況下一天打了100多次，有的變換各種策略比如更換手機(jī)號(hào)碼，變換說(shuō)法等形成不同工單，之前還有“5+2”針對(duì)不合理訴求的篩選辦法，現(xiàn)在篩選沒有了，不合理工單就多了很多，還有極端少數(shù)的地痞無(wú)賴故意與基層干部作對(duì)，打12345報(bào)復(fù)村干部。每一個(gè)工單都要解決，造成行政資源的浪費(fèi)，加重基層干部工作負(fù)擔(dān)。如何判定是否為無(wú)理訴求，無(wú)理訴求工單判定過(guò)多是否會(huì)產(chǎn)生政府不作為問(wèn)題，而判定程序過(guò)于復(fù)雜又會(huì)產(chǎn)生一系列的行政資源浪費(fèi)，如何協(xié)調(diào)無(wú)理訴求與政府不作為的關(guān)系，也是本課題需要調(diào)研的重點(diǎn)內(nèi)容。

（四）程序正義與實(shí)質(zhì)正義的關(guān)系問(wèn)題

程序正義是實(shí)質(zhì)正義的前提和條件，“12345”非常注重程序正義，其結(jié)果導(dǎo)向型的評(píng)價(jià)機(jī)制也促使基層干部重視免責(zé)機(jī)制，特別注重辦事留痕，自證無(wú)罪，有著完整的證據(jù)鏈條，這本是好事，但是對(duì)于一些細(xì)碎繁瑣的小事則顯得成本過(guò)高，加重辦單的復(fù)雜程度，降低效率。

四、意見建議

（一）引入無(wú)理訴求準(zhǔn)入機(jī)制及訴求人評(píng)價(jià)機(jī)制

“12345”是一把雙刃劍，它一定程度上使部分人“刁民化”，只講權(quán)利不講義務(wù)，只講利益不講擔(dān)當(dāng)，這就需要“12345”主動(dòng)作為，引入無(wú)理訴求判斷機(jī)制，可以將無(wú)理訴求劃分為“純私人事項(xiàng)”、“違反法律法規(guī)及相關(guān)政策”、“違反社會(huì)主義公德”等子類型，由承辦單位建議并向上報(bào)送，市級(jí)平臺(tái)有權(quán)判定是否為無(wú)理訴求。對(duì)手機(jī)號(hào)碼實(shí)行實(shí)名制注冊(cè)認(rèn)證，一旦工單被判定為“無(wú)理訴求”、“重復(fù)工單”，平臺(tái)方可以不予理會(huì)，同時(shí)對(duì)賬戶引入信用評(píng)價(jià)機(jī)制，同一手機(jī)號(hào)碼的無(wú)理訴求、重復(fù)工單增多，會(huì)導(dǎo)致賬戶信用評(píng)價(jià)降低，從而影響接聽速度及辦結(jié)速度，超過(guò)一定數(shù)量還可以被永久封號(hào)。

（二）改變單純屬地管轄原則

改變單純屬地管轄的原則，引入屬地管轄與權(quán)力覆蓋范圍相結(jié)合的模式，如果按照屬地管轄導(dǎo)致工單無(wú)法有效辦理、滿意率降低，就要將工單收回一級(jí)平臺(tái)重新進(jìn)行派發(fā)，改變“被派單部門管不著，責(zé)任單位管不了”的現(xiàn)狀。

（三）引導(dǎo)投訴“重災(zāi)區(qū)”有關(guān)部門采用有效措施減少投訴

治病須除病根，無(wú)理訴求畢竟是少數(shù)，有些單位之所以成為投訴“重災(zāi)區(qū)”，除了自身業(yè)務(wù)性質(zhì)決定外，必定還存在著體制或管理方面的漏洞?！?2345”作為多方利益與聲音匯聚的場(chǎng)所，掌握大量第一手素材，可以通過(guò)建立“大數(shù)據(jù)”平臺(tái)定期收集有關(guān)單位在辦案過(guò)程中的創(chuàng)新做法和典型案例，并將此方法在市一級(jí)進(jìn)行推廣。例如，物業(yè)投訴數(shù)量一直居高不下，仙林街道就通過(guò)“掛表督導(dǎo)作戰(zhàn)”的方式將二級(jí)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人按照小區(qū)劃分掛表上墻，每周跟蹤進(jìn)度、上墻評(píng)比，專人專責(zé)，一包到底，還通過(guò)“文明示范引領(lǐng)”、“星級(jí)物業(yè)評(píng)比”等措施使得小區(qū)居民的“12345”投訴明顯減少。這些好的做法可以在政務(wù)服務(wù)中心的牽頭下得到良好的推廣和學(xué)習(xí)。

（四）建立一套保護(hù)性措施調(diào)動(dòng)基層干部的工作積極性

“12345”已經(jīng)被納入到各級(jí)政府的考核績(jī)效之中，在千分制考核中占30分，排名落后、滿意率低會(huì)扣掉相應(yīng)分?jǐn)?shù)，從而影響地方各級(jí)機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益。筆者建議，應(yīng)該在30分之外再設(shè)定附加分，對(duì)工單數(shù)量多但是排名靠前、滿意率高、辦結(jié)速度快的地區(qū)和單位施行額外獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)全市所有承辦單位進(jìn)行考核，對(duì)辦理績(jī)效優(yōu)秀的單位和個(gè)人予以表彰，從而大大增強(qiáng)干部的履職積極性。

（五）增加靈活性，使“12345”成為領(lǐng)導(dǎo)的藝術(shù)

“12345”并非鐵板一塊，它在設(shè)置上存在一定的靈活性，如由同一當(dāng)事人發(fā)出的同一種工單超4次便可判定為雷同工單不予理會(huì)，對(duì)具體的考核分值也會(huì)進(jìn)行一定的調(diào)整。而且，“12345”是可以由南京市政府進(jìn)行頂層調(diào)控的手段，力度把握在地方主要領(lǐng)導(dǎo)手中，上級(jí)的會(huì)辦簽字更是極大的激發(fā)了下級(jí)的重視程度和辦事力度?？己丝刂铺删蜁?huì)“一放就亂”，基層干部不重視，使得為民服務(wù)流于形式，考核控制太緊就會(huì)“一收就死”，不給基層干部喘息的機(jī)會(huì)，基層壓力陡然增大，工作變得疲于應(yīng)付。建議增加一部分靈活性，控制太松時(shí)可以適當(dāng)收緊，比如加大領(lǐng)導(dǎo)對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的督促力度，疑難復(fù)雜案件由領(lǐng)導(dǎo)牽頭辦理；控制太緊時(shí)再適度放松，如適當(dāng)減少工單回訪數(shù)量、對(duì)重復(fù)出現(xiàn)的無(wú)理訴求擱置不理等，在松緊平衡中激活基層社會(huì)和基層治理的活力，這樣既保證基層服務(wù)群眾，也適當(dāng)保護(hù)了基層干部。

作者簡(jiǎn)介：1、吳永勝，男，漢族，江蘇南通，1968年7月生2、郝宇，女，蒙古族，內(nèi)蒙古赤峰市，1990年2月生 研究方向：社會(huì)學(xué)、法學(xué)。