強(qiáng)監(jiān)管下防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展的適當(dāng)平衡

賀紹奇

2018年7月，正逢2017年金融工作會(huì)議召開(kāi)一周年。該次會(huì)議確立了金融工作回歸本源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化監(jiān)管和市場(chǎng)導(dǎo)向四個(gè)基本原則，并確定了服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)和深化金融改革三大任務(wù)，還決定設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。就在會(huì)議周年之際的7月2日，新一屆以新晉國(guó)務(wù)院副總理劉鶴為主任、新任央行行長(zhǎng)易剛和國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)丁學(xué)東、首任銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清等為副主任的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立并召開(kāi)首次會(huì)議。會(huì)議審議了打好化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的三年行動(dòng)方案，研究了推進(jìn)金融改革開(kāi)放、保持貨幣政策穩(wěn)健中性、維護(hù)金融市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕、把握好監(jiān)管工作節(jié)奏和力度等重點(diǎn)工作。會(huì)議一方面提出要維護(hù)金融市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕，另一方面又提出“結(jié)構(gòu)性去杠桿”，力求在防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展之間找到適當(dāng)平衡。

把握好監(jiān)管工作的節(jié)奏與力度、防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展適當(dāng)平衡成為7月及今后金融監(jiān)管的基調(diào)。

主動(dòng)化解金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)金融回歸本源， 服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)

推動(dòng)債轉(zhuǎn)股法治化、市場(chǎng)化。2018年6月29日，銀保監(jiān)會(huì)頒布了《金融資產(chǎn)投資公司管理辦法》，推動(dòng)債轉(zhuǎn)股法治化、市場(chǎng)化。法治化、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股一方面可以降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的杠桿，化解金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)銀行業(yè)更好服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，另一方面法治化可防止其被濫用，借助虛假轉(zhuǎn)讓規(guī)避信貸政策、規(guī)避監(jiān)管、逃避責(zé)任。為此，《金融資產(chǎn)投資公司管理辦法》采取了以下幾個(gè)措施：第一，明確要求銀行和金融投資公司之間在信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓做到合理定價(jià)、真實(shí)出售、潔凈轉(zhuǎn)讓，防止企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾轉(zhuǎn)移，防范利益沖突和利益輸送。第二，要求金融投資公司和對(duì)其控股或者參股的商業(yè)銀行之間建立“防火墻”，在資金、業(yè)務(wù)與人員間進(jìn)行有效隔離，防止風(fēng)險(xiǎn)傳染。第三，強(qiáng)化監(jiān)管部門(mén)事中事后監(jiān)管職責(zé)。明確監(jiān)管部門(mén)持續(xù)監(jiān)管的責(zé)任和具體措施，同時(shí)注重發(fā)揮信息披露的作用。

2018年6月24日，央行宣布定向降準(zhǔn)0.5個(gè)百分點(diǎn)，釋放5000 億元資金（新增萬(wàn)億資金進(jìn)入）支持五大行和12家股份制商業(yè)銀行進(jìn)行債轉(zhuǎn)股，法治化和市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股可在結(jié)構(gòu)性去杠桿同時(shí)， 可讓這些釋放出來(lái)的資金為市場(chǎng)提供合理的流動(dòng)性，做到防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展的平衡，推動(dòng)銀行、金融資產(chǎn)投資公司與債轉(zhuǎn)股企業(yè)之間良性互動(dòng)，更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

深化國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革，增強(qiáng)其活力與控制力，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。2018年7月9日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），它是落實(shí)2017年全國(guó)金融工作會(huì)議精神，深化國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革的綱領(lǐng)性文件。財(cái)政部將圍繞這個(gè)綱領(lǐng)性文件出臺(tái)系列配套落實(shí)措施，形成“1+N”的改革政策體系。

《意見(jiàn)》明確其主要目標(biāo)是建立健全國(guó)有資本管理“四梁八柱”，理順國(guó)有金融資本管理體制，增強(qiáng)國(guó)有機(jī)構(gòu)活力與控制力，更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革三大基本任務(wù)?！兑庖?jiàn)》包含了多項(xiàng)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措：第一，厘清了出資人職責(zé)與金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)監(jiān)管的邊界，明確了市場(chǎng)監(jiān)管與出資人的職責(zé)。《意見(jiàn)》規(guī)定：“按照市場(chǎng)監(jiān)管與出資人職責(zé)相分離的原則，理順國(guó)有金融機(jī)構(gòu)管理體制?！?同時(shí)還規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政部門(mén)、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部委以及地方政府不得干預(yù)金融監(jiān)管部門(mén)依法監(jiān)管?！?此外，還要求“履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)要與人民銀行、金融監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和信息共享，形成工作合力”。并要求各級(jí)政府及其政府部門(mén)不得干預(yù)金融監(jiān)管部門(mén)的依法監(jiān)管。第二，采取多項(xiàng)措施防止風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅??！兑庖?jiàn)》規(guī)定：“嚴(yán)格規(guī)范金融綜合經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)融結(jié)合，國(guó)有金融資本管理應(yīng)當(dāng)與實(shí)業(yè)資本管理相隔離，建立風(fēng)險(xiǎn)防火墻，避免風(fēng)險(xiǎn)相互傳遞?！薄兑庖?jiàn)》還要求：“規(guī)范產(chǎn)融結(jié)合，按照金融行業(yè)準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格限制和規(guī)范非金融企業(yè)投資參股國(guó)有金融企業(yè)，參股資金必須使用自有資金?！钡谌?，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制。它還規(guī)定履行出資人機(jī)構(gòu)要：“推動(dòng)金融該機(jī)構(gòu)細(xì)化完善內(nèi)控體系，嚴(yán)守財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和金融監(jiān)管要求，強(qiáng)化自身資本管理和償付能力管理，保證充足的風(fēng)險(xiǎn)吸收能力。督促國(guó)有金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)持審慎經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源頭控制、動(dòng)態(tài)排查信用風(fēng)險(xiǎn)等各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，健全風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置機(jī)制?！钡谒模兑庖?jiàn)》要求“嚴(yán)格責(zé)任追究”，建立健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，“加強(qiáng)信息披露”，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

強(qiáng)監(jiān)管下尋求防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展適當(dāng)平衡的資管新規(guī)

7月20日，中國(guó)人民銀行會(huì)同兩會(huì)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步明確規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)的有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)私募資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）及《證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)私募資產(chǎn)管理計(jì)劃運(yùn)作管理規(guī)定》（征求意見(jiàn)稿），銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布了《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）。

《進(jìn)一步明確規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》主要亮點(diǎn)有：一是允許公募資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資非標(biāo)資產(chǎn)， 但必須符合《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于非標(biāo)債權(quán)類資產(chǎn)投資期限匹配，限額管理、信息披露等監(jiān)管要求。二是過(guò)渡期內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)行老產(chǎn)品投資新資產(chǎn)，優(yōu)先滿足國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域和重大工程建設(shè)續(xù)建項(xiàng)目以及中小微企業(yè)融資需求，但老產(chǎn)品的整體規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布前存量產(chǎn)品的整體規(guī)模內(nèi)，且所投資到期日不得晚于2020年底。三是通過(guò)各種措施確實(shí)難以消化、需要回表的存量非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)，在宏觀審慎評(píng)估考核時(shí)，合理調(diào)整有關(guān)參數(shù)，發(fā)揮其逆周期調(diào)節(jié)作用，支持符合條件的表外資產(chǎn)回表。四是支持有非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)回表需求的銀行發(fā)行二級(jí)資本債補(bǔ)充資本。五是過(guò)渡期結(jié)束后，對(duì)于因特殊原因難以回表的存量化非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)，以及到期存量股權(quán)類資產(chǎn)，經(jīng)金融監(jiān)管部門(mén)同意，采取適當(dāng)安排妥善處理。

證監(jiān)會(huì)的兩個(gè)征求意見(jiàn)稿主要有幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是統(tǒng)一了證券期貨經(jīng)營(yíng)該機(jī)構(gòu)私募資管業(yè)務(wù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；二是禁止利用證券期貨私募為關(guān)聯(lián)方提供融資（包括利用集合計(jì)劃或利用分級(jí)產(chǎn)品等安排）；三是對(duì)資管加以類型化并實(shí)行分類監(jiān)管，依據(jù)資產(chǎn)最終投向分為固定收益類、權(quán)益類、商品及金融衍生品類和混合類；依據(jù)是否開(kāi)放，分為開(kāi)放式與封閉式資管計(jì)劃。四是借鑒吸收公募資管的監(jiān)管做法，強(qiáng)化了監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)管控，包括強(qiáng)制托管、充分披露，對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控提出嚴(yán)格要求、強(qiáng)化對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)與關(guān)聯(lián)交易的監(jiān)管。

銀保監(jiān)會(huì)《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是設(shè)定單只理財(cái)產(chǎn)品的銷售起點(diǎn)，將單只公募理財(cái)產(chǎn)品銷售起點(diǎn)由目前的5萬(wàn)元降至1萬(wàn)元。二是對(duì)理財(cái)產(chǎn)品按風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類管理，將保本型理財(cái)產(chǎn)品按照是否掛鉤衍生產(chǎn)品，分為結(jié)構(gòu)性理財(cái)產(chǎn)品和非結(jié)構(gòu)理財(cái)產(chǎn)品，分別按照結(jié)構(gòu)性存款或者其他存款進(jìn)行管理。三是規(guī)范產(chǎn)品運(yùn)作，實(shí)行凈值化管理，打破剛性兌付；四是規(guī)范資金池運(yùn)作，防范“影子銀行”風(fēng)險(xiǎn)；五是去除通道，強(qiáng)化穿透管理；六是設(shè)定限額， 控制集中度風(fēng)險(xiǎn)；七是控制杠桿，有效管控風(fēng)險(xiǎn)；八是加強(qiáng)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管控；九是加強(qiáng)理財(cái)投資合作機(jī)構(gòu)管理；十是對(duì)產(chǎn)品實(shí)行集中登記，加強(qiáng)信息披露，以便更好保護(hù)投資者利益。

一行兩會(huì)踐行了新一屆國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)確定的把握好監(jiān)管工作的節(jié)奏和力度，力求在防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展保持適當(dāng)?shù)钠胶獾木?，為資管業(yè)務(wù)的規(guī)范提供了過(guò)渡期和過(guò)渡安排，在強(qiáng)監(jiān)管的條件下，做出符合實(shí)際的靈活過(guò)渡安排，同時(shí)對(duì)過(guò)渡安排課以嚴(yán)格的期限與條件限制，做到寬嚴(yán)有度，這是金融監(jiān)管逐步走向成熟的標(biāo)志。

司法審查對(duì)監(jiān)管執(zhí)法節(jié)奏與力度的把握提出了更高要求 監(jiān)管執(zhí)法力度空前加強(qiáng)

兩會(huì)加大執(zhí)法力度，打擊各種金融亂象。7月，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布了截至2018年6月30日銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的情況。2018 年上半年銀保監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)已開(kāi)出1640張罰單，幾乎覆蓋所有的國(guó)有商業(yè)銀行、股份制銀行、城商行，甚至外資銀行。處罰范圍幾乎無(wú)所不包，理財(cái)、信貸、票據(jù)、信披、挪用資金、合規(guī)等無(wú)一幸免。除了罰單數(shù)量眾多，罰沒(méi)金額同樣高得驚人。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 在1640張罰單中，共有10家銀行收到11張超過(guò)100萬(wàn)元級(jí)別的罰單，總計(jì)罰沒(méi)金額超過(guò)9億元。

7月公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，上半年保監(jiān)系統(tǒng)累計(jì)公布620張罰單，其中，銀保監(jiān)會(huì)公布罰單22張，各地保監(jiān)局公布罰單598 張，總計(jì)罰金1.03億元。其中，銷售誤導(dǎo)、編制虛假材料、虛列費(fèi)用、隱瞞合同情況、未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、內(nèi)控不嚴(yán)、利用職務(wù)便利為其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人謀取不正當(dāng)利益等，都成為監(jiān)管層重罰的問(wèn)題所在。

7月，證監(jiān)會(huì)報(bào)告了截至6月30日的監(jiān)管執(zhí)法情況。2018年上半年稽查系統(tǒng)共啟動(dòng)各類調(diào)查307件，新增立案108件。新增立案案件中，違規(guī)披露39件，同比增長(zhǎng)50%；內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、利用未公開(kāi)信息交易案件30件、11件、3件，同比分別下降21%、31%、50%；中介機(jī)構(gòu)違規(guī)和從業(yè)人員違規(guī)15件，超比例持股等其他違法違規(guī)10件。上半年調(diào)查部門(mén)辦結(jié)各類立案案件93件，平均調(diào)查周期133天，同比下降22%。從案發(fā)態(tài)勢(shì)看，一方面，違規(guī)披露、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)仍是主要違法類型，占全部立案案件的74%。從執(zhí)法案件來(lái)看，上市公司財(cái)務(wù)造假、未按規(guī)定披露重大事項(xiàng)、誤導(dǎo)性陳述等類型案件有所增加，中介機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員違規(guī)問(wèn)題仍然比較突出。另一方面，在持續(xù)嚴(yán)肅查處下，內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、利用未公開(kāi)信息交易案件呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，蔓延勢(shì)頭得到一定程度的遏制。

檢察院系統(tǒng)強(qiáng)化防范金融風(fēng)險(xiǎn)的司法防線。6月25日，最高檢印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢查職能打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”提供司法保障的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），并同時(shí)召開(kāi)了新聞發(fā)布會(huì)?！兑庖?jiàn)》提出要“從嚴(yán)懲處危害金融安全”的刑事犯罪作為檢察院系統(tǒng)打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。《意見(jiàn)》要求加強(qiáng)對(duì)金融犯罪的檢控，形成高壓態(tài)勢(shì)，重點(diǎn)打擊以下危害金融安全的犯罪：第一，各種危害中小企業(yè)與民眾的金融亂象。依法嚴(yán)厲懲處擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)、非法吸收公眾存款、集資詐騙、網(wǎng)絡(luò)傳銷、高利轉(zhuǎn)貸以及“校園貸”“套路貸”和故意傷害、非法拘禁、侮辱等非法手段催收民間貸款等嚴(yán)重危害金融安全、破壞金融社會(huì)穩(wěn)定的犯罪行為。第二，從嚴(yán)懲治金融從業(yè)人員搞權(quán)錢交易、利益輸送、內(nèi)外勾連的“內(nèi)鬼”以及進(jìn)行內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)的“金融大鱷”，筑牢金融安全司法防線。最高檢黨組書(shū)記、副檢察長(zhǎng)童建明表示，檢察機(jī)關(guān)要圍繞防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”積極發(fā)揮檢察職能。

司法審查推動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法

2018年7月17日，終審法院——北京市高級(jí)人民法院以事實(shí)不清、程序違法為由裁決撤銷證監(jiān)會(huì)行政處罰決定和行政復(fù)議決定，并撤銷此前駁回當(dāng)事人蘇嘉鴻訴訟請(qǐng)求的一審判決。這意味著證監(jiān)會(huì)2016年對(duì)蘇嘉鴻內(nèi)幕信息做出的行政處罰被撤銷，該行政處罰作出罰沒(méi)1.3億元的處罰也無(wú)法強(qiáng)制實(shí)施。這是首宗法院公開(kāi)裁決證券監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)幕交易行政處罰的敗訴案件。

可喜的是，北京市高級(jí)人民法院微信公眾號(hào)“京法網(wǎng)事” 發(fā)布了《為何這起證券行政處罰被撤銷北京高院判決詳解內(nèi)幕交易調(diào)查規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)》一文，第一時(shí)間公開(kāi)并解釋了案件裁決的理由。文章解釋說(shuō)，法院對(duì)內(nèi)幕信息認(rèn)定、證券行政調(diào)查的規(guī)則和要求、內(nèi)幕交易推定的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)、違法所得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及程序合法性正當(dāng)性等五個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行了審理。法院最終認(rèn)定，證監(jiān)會(huì)并未窮盡調(diào)查手段調(diào)查內(nèi)幕消息知情人殷衛(wèi)國(guó)，調(diào)查證據(jù)不足，推定構(gòu)成內(nèi)幕交易的基礎(chǔ)事實(shí)不清，執(zhí)法存在疏漏。在此情況下，證監(jiān)會(huì)對(duì)蘇嘉鴻證券交易活動(dòng)構(gòu)成內(nèi)幕交易的推定不成立。

內(nèi)幕交易一直是證監(jiān)會(huì)重點(diǎn)查處打擊的違法違規(guī)案件，在強(qiáng)監(jiān)管的時(shí)代背景下，證監(jiān)會(huì)查處力度空前。法院終審判決認(rèn)定證監(jiān)會(huì)在查處內(nèi)幕交易案件中沒(méi)有把調(diào)查取證工作做實(shí)，未能窮盡行政監(jiān)管執(zhí)法的調(diào)查手段，收集證據(jù)，執(zhí)法工作上存在疏漏。盡管本案引發(fā)了諸多爭(zhēng)議，但筆者認(rèn)為，法院對(duì)監(jiān)管執(zhí)法從嚴(yán)審查并不會(huì)因此而損害監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，從嚴(yán)審查對(duì)行政監(jiān)管執(zhí)法能力與質(zhì)量提出了更高要求，促進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)把握好監(jiān)管執(zhí)法工作的節(jié)奏與力度，把工作做實(shí)做精，這有利于提升監(jiān)管執(zhí)法能力與質(zhì)量，促進(jìn)證券市場(chǎng)的公平、公正。

總之，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，強(qiáng)監(jiān)管要把握好節(jié)奏與力度、防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展要做到適當(dāng)平衡，而且它們都必須符合全面依法治國(guó)的要求。

（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)）