集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛司法救濟(jì)途徑

林美鋒

摘要：農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)與村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員利益息息相關(guān)，直接影響農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。我國(guó)各省市之間的分配標(biāo)準(zhǔn)不一樣，現(xiàn)實(shí)中村委會(huì)不依法發(fā)放征地補(bǔ)償款、村民對(duì)村集體分配決議或方案不服起訴至法院，但法院不予受理，造成投訴無(wú)門。文章旨在探討征地補(bǔ)償費(fèi)的司法救濟(jì)問(wèn)題，以期能指導(dǎo)被征地農(nóng)民選擇合法有效的救濟(jì)途徑，依法得到公平公正的征地補(bǔ)償款。

關(guān)鍵詞：集體土地征收；征地補(bǔ)償費(fèi)；司法救濟(jì)

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開土地，土地是致富的源泉。英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配弟說(shuō)，土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父。我國(guó)實(shí)行土地所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有的基本制度，隨著城市發(fā)展，征地規(guī)模和幅度急劇增長(zhǎng)，集體土地征收補(bǔ)償款金額隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷增加，其分配問(wèn)題成為矛盾和糾紛集中點(diǎn)。近年來(lái)，為了分到集體土地征收補(bǔ)償款而到法院起訴的民事案件和行政案件增多，尤其是行政案件，實(shí)屬罕見(jiàn)。如，村民個(gè)人因要求村委會(huì)將集體土地征收補(bǔ)償款按照政府已支付的每畝地幾十萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其承包的土地予以支付未果，其向區(qū)縣政府郵寄“征地補(bǔ)償款申請(qǐng)書”要求政府對(duì)其個(gè)人予以支付，政府對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行書面（拒絕）回復(fù)后，其對(duì)政府提起行政訴訟。有的村民采用其他方式或訴求起訴區(qū)縣政府，以達(dá)到其獲得征地補(bǔ)償款的目的。實(shí)務(wù)中亦出現(xiàn)律師代理村民提起行政訴訟或給區(qū)縣政府發(fā)律師函要求對(duì)村民個(gè)人支付征地補(bǔ)償款的案例。這些案件顯示出公民或法律工作者對(duì)集體土地征收補(bǔ)償方面的法律知識(shí)嚴(yán)重不足，因此，厘清集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的法律內(nèi)涵、梳理相關(guān)糾紛解決機(jī)制成為研究之必要。

一、集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的組成和補(bǔ)償對(duì)象

集體土地征收是政府為了建設(shè)國(guó)家項(xiàng)目或工程，在與農(nóng)村集體組織和農(nóng)民協(xié)商一致并簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議后依法向相關(guān)人民政府或國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)，在人民政府或國(guó)務(wù)院的批復(fù)下達(dá)并實(shí)施后將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變成國(guó)有土地。關(guān)于辦理集體土地征收的程序，雖然我國(guó)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》及國(guó)土部規(guī)章均有所規(guī)定，但北京市的土地征收程序與這些規(guī)定并不完全一致。本文的觀點(diǎn)是基于北京市的土地征收補(bǔ)償程序而展開。實(shí)踐中，存在普通公民、公務(wù)人員、甚至法律工作人員將“土地征收”和“土地征用”混用的現(xiàn)象，也有常用“征地”現(xiàn)象。其實(shí)，2004年對(duì)我國(guó)《土地管理法》進(jìn)行修正的內(nèi)容是將法律規(guī)范條文中的“征用”修正為“征收”，不再有“征用”一詞。土地征用和征收有著本質(zhì)的區(qū)別，土地征用一般理解為征收使用，在2004年《土地管理法》修正后，一般不再使用土地“征用”一詞，在國(guó)土部門的日常業(yè)務(wù)中，與土地征收對(duì)應(yīng)的是“臨時(shí)占地”即土地“占用”，而不是“征用”。土地征收的本質(zhì)是土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變更為國(guó)家所有，土地的所有權(quán)和使用權(quán)均發(fā)生了改變。

（一）集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的組成

集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)，簡(jiǎn)稱征地補(bǔ)償費(fèi)，其法律依據(jù)體現(xiàn)在我國(guó)《物權(quán)法》第42條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)屬于征地補(bǔ)償費(fèi)的范疇。征地補(bǔ)償費(fèi)的概念和內(nèi)涵不同于是土地補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第47條和《物權(quán)法》第42條第二款的規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和附屬設(shè)施的補(bǔ)償費(fèi)組成。集體土地征收補(bǔ)償對(duì)象有兩大類，一類是作為土地所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，另一類是地上附著物和附屬設(shè)施的所有人或承包人。

（二）集體土地征收的補(bǔ)償對(duì)象

根據(jù)我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，集體土地征收的補(bǔ)償對(duì)象自然是農(nóng)民集體。在農(nóng)村，目前除了村委會(huì)之外，近幾年隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展，各村均設(shè)立了股份經(jīng)濟(jì)合作社，取代了之前的經(jīng)濟(jì)合作社。股份經(jīng)濟(jì)合作社主要是將村集體資產(chǎn)以戶為單位分配股權(quán)，依法納入工商登記、稅務(wù)登記，依法申請(qǐng)取得企業(yè)信用代碼證書，設(shè)立獨(dú)立賬戶，作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體納入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。村委會(huì)主要行使行政類事務(wù)，不再行使經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)的管理職能，沒(méi)有企業(yè)信用代碼證書，沒(méi)有銀行賬戶。因此，對(duì)于集體土地征收而獲得的補(bǔ)償，其中的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)支付至股份經(jīng)濟(jì)合作社賬戶，地上附著物和附屬設(shè)施的補(bǔ)償費(fèi)由征地單位直接與所有人協(xié)商和評(píng)估后予以支付。

二、集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配

集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配是土地征收和補(bǔ)償過(guò)程的矛盾焦點(diǎn)。實(shí)務(wù)操作中，地上附著物和青苗的損失一般直接補(bǔ)償給個(gè)人，村集體和村民之間一般不涉及此分配問(wèn)題。土地補(bǔ)償費(fèi)有明確的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)且金額較大，成為村民爭(zhēng)相主張分配的目標(biāo)和矛盾焦點(diǎn)。

土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)支付給集體土地所有權(quán)人，即支付至村股份經(jīng)濟(jì)合作社賬戶。支付到位后土地補(bǔ)償費(fèi)是否要分配、如何分配給股份經(jīng)濟(jì)合作社的股民，法律法規(guī)均未明確規(guī)定?！段餀?quán)法》第59條和《村民委員會(huì)自治法》第24條只規(guī)定了“土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)村民會(huì)議集體討論決定”，結(jié)合實(shí)際情況，土地補(bǔ)償費(fèi)作為股份經(jīng)濟(jì)合作社的一大筆資金來(lái)源，其分配問(wèn)題屬于股東大會(huì)討論通過(guò)決定。從最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第24條的規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)”可以看出，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配屬于村民自治范圍。

我國(guó)有些省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的分配進(jìn)行了規(guī)定，如山西省2005年《征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》就有明確規(guī)定，但亦有很多地方?jīng)]有明確規(guī)定。

三、集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的司法救濟(jì)途徑

正確運(yùn)用法律手段解決農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛，深入研究征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度，對(duì)保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧安定具有重要意義。

（一）集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛類型

因集體土地征收補(bǔ)償分配而引發(fā)的糾紛在實(shí)務(wù)中表現(xiàn)為土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛、安置補(bǔ)助費(fèi)分配糾紛、地上附著物和附屬設(shè)施補(bǔ)償糾紛。地上附著物和附屬設(shè)施的補(bǔ)償主要是由征地單位與地上附著物和附屬設(shè)施所有權(quán)人協(xié)商加評(píng)估確定，并非村集體和村民之間，經(jīng)評(píng)估后直接支付給所有權(quán)人，糾紛相對(duì)較少。安置補(bǔ)助費(fèi)金額較少，糾紛主要集中在土地補(bǔ)償費(fèi)的分配上。

村委會(huì)不依法向村民發(fā)放征地補(bǔ)償款、村民對(duì)村集體分配方案不服，如何依法解決？現(xiàn)實(shí)中征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛體現(xiàn)在：1.村委會(huì)不召開村民會(huì)議形成征地費(fèi)分配決議或方案，即不向村民發(fā)放征地補(bǔ)償款；2.村民對(duì)村民會(huì)議就集體土地征收補(bǔ)償分配方案或決議不服或?qū)Ψ峙浞桨钢蟹峙滟Y格的規(guī)定不服；3.村民認(rèn)為沒(méi)有公布征地補(bǔ)償費(fèi)的收支和分配情況；4.征地補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)政府撥付給村集體組織或村委會(huì)時(shí)遇到截留。

（二）現(xiàn)行法律規(guī)定的救濟(jì)途徑

解決上述問(wèn)題，需要了解人民法院對(duì)哪類案件進(jìn)行處理，即法院的訴訟案件受理范圍，以免走彎路。比如，律師代理村民起訴區(qū)縣政府要求對(duì)村民個(gè)人支付征地補(bǔ)償款的案件，由于2015年5月1日實(shí)施的新《行政訴訟法》規(guī)定了立案登記制，村民起訴區(qū)縣政府雖然在法院立案了，但法院未開庭，直接裁定駁回其起訴。實(shí)務(wù)中，涉及集體土地征收補(bǔ)償分配的糾紛村民可以采取民事訴訟或行政訴訟的方式，但提起民事訴訟或行政訴訟所選擇的被告和訴訟請(qǐng)求是完全不一樣的，法院民事庭和行政庭對(duì)案件的審理也大相徑庭。

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》規(guī)定：“承包地征收補(bǔ)償款分配糾紛，屬于涉及農(nóng)村土地承包的民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法作為民事案件予以受理”。針對(duì)北京市的情況，北京市高級(jí)人民法院《關(guān)于涉農(nóng)糾紛受理問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“涉農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)收益分配糾紛中，村民對(duì)村民會(huì)議就農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)收益形成的決議、分配方案不服，起訴要求確認(rèn)決議、分配方案無(wú)效或撤銷的，不予受理；集體財(cái)產(chǎn)收益分配的決議、方案，經(jīng)村民委員會(huì)提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，因分配決議、方案的履行而起訴的，依法受理；沒(méi)有分配決議、方案而起訴要求分配集體財(cái)產(chǎn)收益的，不予受理；認(rèn)為分配決議、方案沒(méi)有給予平等的村民待遇，起訴要求享受平等待遇的，不予受理；村民認(rèn)為被征地的村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布征地補(bǔ)償費(fèi)用的收支和分配情況，起訴要求知情權(quán)的，不予受理”。根據(jù)上述規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償款的分配行為，屬于村委會(huì)村民自治范疇，當(dāng)事人就征收補(bǔ)償款分配糾紛提起訴訟的，不屬于行政訴訟受案范圍。

上述糾紛的法定解決途徑：一是村委會(huì)不召開村民會(huì)議形成征地費(fèi)分配決議或方案，即村委會(huì)不依法向村民發(fā)放征地補(bǔ)償款，但法院卻對(duì)此類事項(xiàng)不予受理，村民根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第36條第二款“村民委員會(huì)不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正”之規(guī)定，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提起“履責(zé)申請(qǐng)書”，請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的行為實(shí)施監(jiān)督，并責(zé)令其改正。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)申請(qǐng)沒(méi)有回復(fù)，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政不作為為由，要求其履行法定職責(zé)。關(guān)于是否可以向當(dāng)?shù)貐^(qū)縣人民政府主張的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，可以提起監(jiān)督申請(qǐng)，但申請(qǐng)的不是征地補(bǔ)償費(fèi)的支付，而是區(qū)縣人民政府監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履責(zé)的申請(qǐng)。在司法判例中法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合一定的形式要件，雖然我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章就政府行使對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督權(quán)的法定形式未作出明確規(guī)定，但對(duì)當(dāng)事人提出的監(jiān)督申請(qǐng)，通常應(yīng)當(dāng)以書面形式作出答復(fù)為宜。其口頭答復(fù)作出行政行為形式不妥，法院會(huì)予以指正。

二是村民對(duì)經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員表決通過(guò)的集體土地征收補(bǔ)償分配方案或決議不服、或?qū)Ψ峙浞桨钢蟹峙滟Y格的規(guī)定不服，法院對(duì)此類訴求不予受理，只能采用向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或區(qū)縣政府書面反映的方式，政府應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)，其履責(zé)結(jié)果應(yīng)當(dāng)是書面形式，不履責(zé)、口頭答復(fù)或石沉大海杳無(wú)音信的，可以起訴其不作為。在司法判例中法院認(rèn)為，政府對(duì)當(dāng)事人是否具有土地征收補(bǔ)償款分配資格的事項(xiàng)做出口頭答復(fù)的行政行為形式不妥，法院會(huì)予以指正。對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人起訴請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，法院應(yīng)予支持。

三是村民認(rèn)為村委會(huì)沒(méi)有公布征地補(bǔ)償費(fèi)的收支和分配情況而起訴的，法院不予受理。但可以依據(jù)村務(wù)公開規(guī)定向村委會(huì)申請(qǐng)公開，其不公開時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)對(duì)村委會(huì)監(jiān)督；也可以根據(jù)《信息公開條例》向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)公開。

四是市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)截留的，可以起訴其侵權(quán)、返還，亦可以向紀(jì)檢部門反映。

四、結(jié)語(yǔ)

法律救濟(jì)是保護(hù)權(quán)利的最終手段。我國(guó)現(xiàn)有集體土地征收補(bǔ)償糾紛解決方式簡(jiǎn)單模糊，應(yīng)當(dāng)完善法律，明確規(guī)定土地征收補(bǔ)償費(fèi)受益主體、分配程序、村集體與農(nóng)民的分配比例，確保土地補(bǔ)償款分配給被征地的集體和農(nóng)民利益；完善土地行政裁決制度；設(shè)立土地裁判機(jī)構(gòu)專門為解決土地征收爭(zhēng)議；完善集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的司法救濟(jì)體系，公平合理解決糾紛，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

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（作者單位：中共北京市豐臺(tái)區(qū)委黨校）