新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民市民化成本及解決對策

馮玉璽 劉慶志 盧國志

摘要：文章在考慮物價(jià)指數(shù)的前提下，測算了山東省泰安市七個(gè)區(qū)縣2018～2020年農(nóng)民市民化的顯性成本，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、社會(huì)保障成本、教育成本、個(gè)人住房成本和個(gè)人生活成本。在此基礎(chǔ)上，文章分析了農(nóng)民市民化過程中存在的問題，本著做好“加減法”的原則提出了對策，希望對泰安市在2020年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)有參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民市民化；顯性成本；物價(jià)指數(shù)；成本測算

一、引言

城鎮(zhèn)化是社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，它也是衡量一個(gè)國家或地區(qū)現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。2014年，國家出臺了《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，其中明確強(qiáng)調(diào)“新型城鎮(zhèn)化”是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，而穩(wěn)妥地解決農(nóng)民市民化正是這一主張的體現(xiàn)。

目前很多學(xué)者就某一地區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的成本進(jìn)行了測算，但還沒有學(xué)者測算泰安地區(qū)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的成本。相比較其他學(xué)者的工作，本文在測算成本時(shí)，只計(jì)算顯性成本，而機(jī)會(huì)成本作為隱性成本則不予考慮；許多學(xué)者計(jì)算的是城鄉(xiāng)成本的差額，而本文測算的是農(nóng)民城鎮(zhèn)化后實(shí)際發(fā)生的城鎮(zhèn)成本；并且把物價(jià)指數(shù)引入到各年的成本計(jì)算中來，這樣算出來的成本更接近實(shí)際水平；由于中心城區(qū)和下面城鎮(zhèn)的物價(jià)水平不一樣，所以在測算成本時(shí)，把泰安市的七個(gè)區(qū)縣的成本分別核算，這樣能為不同區(qū)縣的政府部門提供更可信的參考。

二、城鎮(zhèn)化目標(biāo)

泰安市是山東省中部的一個(gè)地級市，轄泰山、岱岳、高新區(qū)三個(gè)市轄區(qū)和寧陽、東平兩個(gè)縣，代管新泰、肥城2個(gè)縣級市。雖然目前全市常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到59.3%和50.6%，已經(jīng)接近和已經(jīng)達(dá)到《國家新型城鎮(zhèn)化（2014～2020年）》中提出的60%和45%的目標(biāo)，但根據(jù)目前中心城區(qū)常住人口數(shù)量以及國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)的泰安市城市總體規(guī)劃，即《泰安市城市總體規(guī)劃（2011～2020年）（2017年修訂）》，到2020年中心城區(qū)人口要達(dá)到135萬左右的規(guī)劃目標(biāo)，可以測算出從2018年到2020年平均每年需要轉(zhuǎn)換身份的農(nóng)民數(shù)量為10萬；而市轄的縣級市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局泰安調(diào)查隊(duì)在2016年初的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，泰安市的外出農(nóng)民有75%是在外縣打工，調(diào)查還顯示未來3年內(nèi)有85%的外出農(nóng)民計(jì)劃在城鎮(zhèn)購房。而泰安市外出打工的農(nóng)民數(shù)量呈逐年上升趨勢，估計(jì)在130萬左右，也就意味著在未來三年，有82萬左右的農(nóng)民要在縣級市買房安家落戶。由此可見，在未來幾年，泰安市市轄的縣級市吸納農(nóng)民的任務(wù)要大于中心城區(qū)。

三、泰安市農(nóng)民市民化成本構(gòu)成及測量

（一）成本計(jì)算的大體思路

首先分析成本的構(gòu)成，本著數(shù)據(jù)易得的原則，只算顯性成本，不考慮隱性成本；在計(jì)算每個(gè)人成本的基礎(chǔ)上再計(jì)算總成本；由于有的農(nóng)民是在中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)了市民化，有的是在其它城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了市民化，所以計(jì)算各項(xiàng)成本分為七個(gè)區(qū)縣；假設(shè)每項(xiàng)成本是逐年投入的，而每一年的物價(jià)指數(shù)是不同的，所以在計(jì)算每一年成本時(shí)，考慮當(dāng)年的物價(jià)指數(shù)，這樣更符合實(shí)際。

（二）泰安市農(nóng)民城鎮(zhèn)化成本構(gòu)成

目前，學(xué)界對城鎮(zhèn)化成本的界定還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此計(jì)算結(jié)果差異較大。但要使農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)型，基本上包括身份轉(zhuǎn)變、職業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障以及生活消費(fèi)等方面，所以本研究在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，選擇成本構(gòu)成中得到大家普遍認(rèn)同而數(shù)據(jù)較易得到的5個(gè)指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算，主要包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本（C1）、社會(huì)保障成本（C2）、教育成本（C3）、個(gè)人住房成本（C4）和個(gè)人生活成本（C5）。由于機(jī)會(huì)成本是隱性成本，所以把它舍棄，其總成本C總=C1+C2+C3+C4+C5）

（三）2018～2020年物價(jià)指數(shù)預(yù)估

在學(xué)者們以往研究中，都沒有把消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)（CPI）和工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù)（PPI）引入到成本的計(jì)算中來。本文把兩個(gè)價(jià)格指數(shù)引進(jìn)來計(jì)算成本，使其更接近現(xiàn)實(shí)成本。

本文采用指數(shù)平滑法來預(yù)測2018～2020年的CPI和PPI。根據(jù)指數(shù)平滑法的思想，即越近的數(shù)據(jù)賦的權(quán)重越大，越遠(yuǎn)的數(shù)據(jù)賦的權(quán)重越小。本文采用前三年的數(shù)據(jù)來預(yù)測相應(yīng)年份的物價(jià)指數(shù)，其指數(shù)平滑公式為：

根據(jù)表1中的數(shù)據(jù)，利用公式（1），依次把2015年、2016年和2017年的數(shù)據(jù)作為預(yù)測值，從而可以求出CPI。

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，公式（1）中的α、β、γ分別取值為0.2、0.3、0.5，把表（1）的數(shù)據(jù)代入公式（1）中，可依次算出2018年、2019年、2020年的CPI分別為1.91%，1.975%和1.9%。

同理也可以根據(jù)2015年到2017年的PPI數(shù)據(jù)，測算出2018年到2020年的數(shù)據(jù)，如表2所示。

還是根據(jù)公式（1），式中的α、β、γ還是取值為0.2、0.3、0.5，把表（2）中的數(shù)據(jù)代入公式（1）中，可依次算出2018年、2019年、2020年的PPI分別為1.34%，2.07%和2.557%。

（四）泰安市農(nóng)民城鎮(zhèn)化成本測算

1. 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本（C1）

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施指為直接生產(chǎn)部門和人民生活提供共同條件和公共服務(wù)的設(shè)施，而建設(shè)這些基礎(chǔ)設(shè)施付出的成本就是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。隨著農(nóng)民的市民化，必然要求政府部門在交通、水電、通訊、公共文體娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投入。本文利用泰安市2016年的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和2016年轉(zhuǎn)移農(nóng)民的數(shù)量的比值作為2016年人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，計(jì)算公式：

式（2）中，G2016為2016年的泰安市城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額；P2016為2016年泰安市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

根據(jù)泰安市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年天使國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，全市城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資為384.3億元，全市共轉(zhuǎn)移農(nóng)民45萬余人，代入式（2），可得G2016為8.54萬，即每轉(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)民，城市固定資產(chǎn)投資8.54萬?？紤]PPI，2018～2020年的人均固定資產(chǎn)投資成本分別為9.139萬元、9.328萬元和9.567萬元。以上所得的數(shù)據(jù)，和相同級別的城市相比，基本相近，所以所得數(shù)據(jù)具有較大的可信性。七個(gè)區(qū)縣的成本我們認(rèn)為是一樣的。

2. 社會(huì)保障成本（C2）

它是指為了保障轉(zhuǎn)型后的農(nóng)民在城鎮(zhèn)獲得基本養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)而必須投入的資金。

（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)（C12）目前，按照我國的養(yǎng)老政策，有工作單位的員工，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的構(gòu)成是：個(gè)人繳納工資額的比例為8%，工作單位繳納工資額的比例為20%，根據(jù)泰安市普工3800元的平均工資水平，可以測算出個(gè)人的繳納額為每月336元，企業(yè)需要每月支付840元，政府則按照每年最低30元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼。沒有工作單位的，如果在城鎮(zhèn)買了房，可以到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)繳納，2016年，泰安市政府出臺《泰安市居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案》，全市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)普通居民的最低繳費(fèi)檔次提高至300元，共分12檔，同時(shí)繳費(fèi)上限封頂，最高檔次為5000元。假設(shè)2018～2020年人們的平均繳費(fèi)為1000、1200和1400。如果考慮物價(jià)指數(shù)，2018年到2020年的各方承擔(dān)的養(yǎng)老成本如表3所示。

（2）醫(yī)療保險(xiǎn)（C22）目前，通過城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村新型基本醫(yī)療保險(xiǎn)這三類保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋，沒有單位的農(nóng)民從農(nóng)村到城鎮(zhèn)落戶定居后，勢必會(huì)由原來的新農(nóng)合變?yōu)槌擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。從2015年1月1日起，泰安市政府制定的《居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》正式施行，該《辦法》對居民醫(yī)療保險(xiǎn)各項(xiàng)政策和有關(guān)制度做出明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度政策的統(tǒng)一。每年個(gè)人繳費(fèi)都分為兩個(gè)檔，2016年和2017年一樣，兩個(gè)檔次皆為140元和240元；2018年的兩個(gè)檔次為170元和280元，預(yù)估未來三年的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)如表4所示。

有工作單位的 “農(nóng)民”則會(huì)加入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，而此類保險(xiǎn)是由用人單位和職工共同繳納，用人單位繳費(fèi)率控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費(fèi)率一般為本人工資收入的2%。根據(jù)3800元的平均工資水平，用人單位需要繳納248元，個(gè)人需繳納83元。在考慮物價(jià)指數(shù)的前提下，2018～2020年個(gè)人和單位繳納的保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額如表4所示：

以上兩大險(xiǎn)種是人們最需要的、也是最重要的，所以本文只考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的成本費(fèi)用。

3. 教育成本（C3）

教育支出主要是隨遷孩子的義務(wù)教育支出和課外輔導(dǎo)、興趣班支出。前者是政府財(cái)政撥款，后者屬于個(gè)人負(fù)擔(dān)部分。根據(jù)2015年的泰安市教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2015年的在校義務(wù)教育人數(shù)為50.97萬人，教育經(jīng)費(fèi)投入為3.6億元，生均為700元左右，根據(jù)物價(jià)指數(shù)，可以測算出2018～2020年的義務(wù)教育生的支出。興趣班的支出與每個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，根據(jù)泰安市相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，每個(gè)義務(wù)教育階段的學(xué)生，每年的輔導(dǎo)班、興趣班的支出平均為1000元，如果考慮物價(jià)指數(shù)，也可以測算出2018～2020年的本部分支出，如表5所示。

4. 個(gè)人住房成本（C4）

根據(jù)中國人的傳統(tǒng)觀念，在某一個(gè)地方擁有了住房才有了一個(gè)“家”。由于申請經(jīng)濟(jì)適用房條件較苛刻，本文假設(shè)農(nóng)民在城鎮(zhèn)購買商品房是完成身份轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。2017年11月份七個(gè)區(qū)縣在售的樓盤均價(jià)如表6所示。

在未來的三年，估計(jì)房價(jià)還會(huì)以每年2%～3%的幅度上漲，未來三年的房價(jià)如表7所示。

泰安市區(qū)的人均居住面積是32平米，乘以各年及相應(yīng)區(qū)縣的房價(jià)即得每人的住房成本。

5. 個(gè)人生活成本（C4）

農(nóng)民市民化個(gè)人生活成本是指其轉(zhuǎn)型為市民后在城市的基本生活開支，包括日常的衣、食、行等方面的消費(fèi)。在泰安市轄區(qū)內(nèi)，根據(jù)房價(jià)把七個(gè)區(qū)縣劃分為三個(gè)檔次，一檔為泰山區(qū)和岱岳區(qū)；二檔為高新區(qū)、新泰、寧陽和肥城；三檔為東平。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，在一檔區(qū)域生活的人均年生活成本為1.7萬元；在二擋區(qū)域生活的人均年生活成本為1.5萬元；在三檔區(qū)域生活的人均年生活成本為1.2萬元?？紤]物價(jià)指數(shù)的前提下，2018～2020年的個(gè)人生活成本如表8所示。

6. 不同區(qū)縣的成本測算結(jié)果（C總）

把農(nóng)民分為有單位和無單位兩類，分別計(jì)算七個(gè)區(qū)縣的總成本。其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本（C1）的數(shù)據(jù)來自表5；社會(huì)保障成本（C2）中的數(shù)據(jù)是把所有的成本進(jìn)行加總得到；教育成本（C3）中的數(shù)據(jù)是把義務(wù)教育支出和興趣班的支出加總得到；個(gè)人住房成本（C4）中的數(shù)據(jù)是把表7中的數(shù)據(jù)乘以個(gè)人住房面積32平米得到；個(gè)人生活成本（C5）中的數(shù)據(jù)來自表8。不同區(qū)縣2018～2020年的農(nóng)民市民化總成本如表9所示。

四、泰安市農(nóng)民市民化過程中的問題及對策

許多學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民市民化成本應(yīng)該由政府、個(gè)人、企業(yè)甚至社會(huì)慈善組織共同負(fù)擔(dān)，提出在農(nóng)民市民化成本的分擔(dān)上要實(shí)現(xiàn)“四位一體”，此觀點(diǎn)也達(dá)成了共識。但沒有學(xué)者對此過程中存在的問題，即阻礙農(nóng)民市民化的因素進(jìn)行分析，并提出對策。

（一）泰安市農(nóng)民市民化中存在的問題

1. 農(nóng)民市民化成本較高

從成本分析的結(jié)果我們可以發(fā)現(xiàn)，泰山區(qū)和岱岳區(qū)農(nóng)民市民化的成本是30多萬，其他區(qū)縣也在21萬到27萬之間，相對于泰安農(nóng)民1萬元的家庭年收入來說是很大的負(fù)擔(dān)。其中不管在哪個(gè)區(qū)縣，農(nóng)民市民化成本中70%來自房子，三口之家的房子成本約為40～75萬，即使采用按揭的方式付款，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也很重。

2. 政府在社會(huì)保障方面的投入過少

從社會(huì)保障成本承擔(dān)的分析中，可以發(fā)現(xiàn)政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的投入過少，在一定程度上也是阻礙農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化的因素。因?yàn)橐坏┯胁√貏e是大病，高額的醫(yī)療費(fèi)會(huì)讓農(nóng)民陷入困境，這種案例在泰安農(nóng)村非常普遍。

3. 民營企業(yè)相對不發(fā)達(dá)

農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，吸納他們的主體還應(yīng)該是民營企業(yè)，而泰安作為一個(gè)旅游城市，工業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱，沒有幾個(gè)規(guī)模很大、有影響力的民營企業(yè)。

（二）泰安市農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)化中的問題對策

針對以上問題，應(yīng)該按照“做好增加農(nóng)民收入的加法，和減少農(nóng)民費(fèi)用的減法”的原則來提出對策。

1. 把農(nóng)民的宅基地貨幣化

政府部門應(yīng)該創(chuàng)造性地開展工作，引入第三方對農(nóng)民騰空的宅基地進(jìn)行開發(fā)利用，對農(nóng)民進(jìn)行貨幣補(bǔ)助，政府也可以拿出部分資金來補(bǔ)助，目的就是讓農(nóng)民手中有錢，才能在城鎮(zhèn)購買商品房。這樣既可以充分利用閑置土地，又可以解決城鎮(zhèn)中閑置的商品房，可謂是一舉多得。

2. 把土地集約經(jīng)營，給農(nóng)民合理的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)

土地的集中連片經(jīng)營是趨勢，目前泰安許多農(nóng)村已經(jīng)把大片的土地集中到幾個(gè)人手中，政府應(yīng)合理引導(dǎo)種植大戶，讓他們的種植效益最大化，農(nóng)民才能從中得到更大的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。

3. 大力扶植民營企業(yè)

根據(jù)泰安市的整體規(guī)劃，區(qū)縣政府大力扶植符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色的企業(yè)，切實(shí)貫徹國家為企業(yè)減免稅費(fèi)的宏觀政策，促進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)健康、良性發(fā)展，讓農(nóng)民不用走南闖北，在家門口就能很好地解決就業(yè)問題。這樣既節(jié)約了社會(huì)成本，又減少了許多社會(huì)問題。

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（作者單位：山東科技大學(xué)泰安校區(qū)。劉慶志為通訊作者）