面向自然資源統(tǒng)一管理的空間規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建

尹向東 朱江

摘要：系統(tǒng)梳理當(dāng)前空間性規(guī)劃指標(biāo)體系多頭制定、自成體系、內(nèi)容交叉、互不銜接等矛盾沖突。結(jié)合自然資源統(tǒng)一管理的內(nèi)涵要求，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)資源管理和空間管理的一體化，以資源統(tǒng)一管理、空間統(tǒng)一管控和要素系統(tǒng)治理為主要框架內(nèi)容，構(gòu)建統(tǒng)一完善的空間規(guī)劃指標(biāo)體系。

指標(biāo)體系指由若干個(gè)相互聯(lián)系的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)所組成的有機(jī)體，構(gòu)建指標(biāo)體系是對(duì)總體抽象目標(biāo)的量化分解，便于事物發(fā)展全過程的監(jiān)控、評(píng)價(jià)、調(diào)整和完善。作為規(guī)劃的一個(gè)重要組成部分，指標(biāo)體系一方面是落實(shí)目標(biāo)、戰(zhàn)略和任務(wù)，指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施的重要抓手，另一方面又是規(guī)劃評(píng)估、實(shí)施監(jiān)督及動(dòng)態(tài)維護(hù)的重要工具。根據(jù)不同的規(guī)劃對(duì)象和作用，國(guó)家層面主要的空間性規(guī)劃，包括《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016～2030年）》《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010～2020年）》等分別構(gòu)建了不同的規(guī)劃指標(biāo)體系。

從20世紀(jì)80年代至今，我國(guó)城市的發(fā)展觀經(jīng)歷了由單一到全面、由片面到完整的發(fā)展過程，經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展觀、“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)+社會(huì)變革”的發(fā)展觀和以人為中心的綜合發(fā)展觀三個(gè)階段，主要空間性規(guī)劃的指標(biāo)體系（以城市總體規(guī)劃為主）也逐漸由地區(qū)生產(chǎn)總值等關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)體系，逐步演變?yōu)樽⒅刭Y源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展和以人為中心綜合發(fā)展的指標(biāo)體系。從各類空間規(guī)劃指標(biāo)體系的綜合研究情況看，歷史上關(guān)于如何構(gòu)建適應(yīng)新變化、新要求的指標(biāo)體系，研究成果已十分豐富，如針對(duì)城市總體規(guī)劃的指標(biāo)體系，[1-4]面向生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)城市建設(shè)的指標(biāo)體系等，[5-7]重點(diǎn)探討指標(biāo)體系構(gòu)建的原則、思路和技術(shù)方法等?；谏鷳B(tài)文明體制改革和“多規(guī)合一”背景，構(gòu)建統(tǒng)一指標(biāo)體系的研究仍主要集中在發(fā)現(xiàn)矛盾和問題的層次上，[8-9]有以國(guó)土資源為主要研究對(duì)象構(gòu)建規(guī)劃指標(biāo)體系的研究，[10]也有以承載力為先導(dǎo)探索構(gòu)建“多規(guī)合一”的指標(biāo)體系，[11]但對(duì)于統(tǒng)一自然資源管理、統(tǒng)一空間規(guī)劃體系等新背景、新形勢(shì)下的空間規(guī)劃如何構(gòu)建統(tǒng)一指標(biāo)體系的研究鮮有。

一、當(dāng)前空間性規(guī)劃指標(biāo)體系

現(xiàn)行規(guī)劃體系存在部門職責(zé)交叉重復(fù)、空間性規(guī)劃重疊沖突等問題，在設(shè)置不同主題指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，各類空間性規(guī)劃之間也存在指標(biāo)體系多頭制定、自成體系、內(nèi)容交叉、互不銜接等矛盾沖突，是“規(guī)劃打架”的主要表現(xiàn)之一。

（一）指標(biāo)體系類型多樣

為適應(yīng)多類型發(fā)展目標(biāo)和宏觀政策的落實(shí)，滿足不同部門的管理考核需要，當(dāng)前空間性規(guī)劃指標(biāo)體系門類多樣，包括主體功能區(qū)規(guī)劃指標(biāo)體系、城市總體規(guī)劃指標(biāo)體系、土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)體系、林地保護(hù)規(guī)劃指標(biāo)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。指標(biāo)體系的內(nèi)容一般由各職能部門確定，主要服務(wù)于相關(guān)部門行政管理需要，代表著部門的核心管控體系和績(jī)效內(nèi)容。如國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃指標(biāo)體系主要包括開發(fā)強(qiáng)度、城市空間比重、農(nóng)村居民點(diǎn)、耕地保有量、林地保有量、森林覆蓋率等主要指標(biāo)類型，是控制國(guó)土開發(fā)秩序的框架性安排;全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要圍繞國(guó)土開發(fā)、保護(hù)和整治，提出耕地保有量、用水總量、國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度、新增治理水土流失面積等規(guī)劃指標(biāo);土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)體系是實(shí)施一級(jí)土地發(fā)展權(quán)管控的資源計(jì)劃配置，[12]主要包括耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、新增建設(shè)用地及其占用耕地等。

（二）主要指標(biāo)交叉重復(fù)

在同一城鄉(xiāng)全域范圍內(nèi)，往往有著不同層級(jí)的規(guī)劃管理部門，他們掌握不同范圍和不同層次的規(guī)劃事權(quán)，因各自職能和理解的差異，常常出現(xiàn)規(guī)劃缺位、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象。[13]因此，空間性規(guī)劃指標(biāo)體系中存在較多的重復(fù)性或相似性的指標(biāo)，如國(guó)家層面的主體功能區(qū)規(guī)劃、全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要、“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有共同指標(biāo)森林覆蓋率，主體功能區(qū)規(guī)劃、全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要、全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要有共同指標(biāo)耕地保有量，開發(fā)強(qiáng)度、林地保有量、森林覆蓋率等指標(biāo)內(nèi)容也存在交叉和重疊。指標(biāo)體系交叉重復(fù)的根本原因在于部門間事權(quán)重疊，涉及國(guó)家需要進(jìn)行空間管控、資源管控的宏觀規(guī)劃均將耕地保有量、森林覆蓋率、開發(fā)強(qiáng)度等作為規(guī)劃的核心管控指標(biāo)。

（三）指標(biāo)數(shù)值沖突矛盾

國(guó)家主要空間性規(guī)劃對(duì)于相同的規(guī)劃指標(biāo)基本能確保指標(biāo)數(shù)值一致，但城市的主要空間性規(guī)劃除了規(guī)劃指標(biāo)存在交叉重復(fù)，指標(biāo)數(shù)值也普遍存在沖突矛盾。主要原因是城市的不同規(guī)劃指標(biāo)采用的口徑或數(shù)據(jù)來源有差異，有些規(guī)劃指標(biāo)通過自行研究確定，部分指標(biāo)來自上級(jí)層次規(guī)劃的下達(dá)，如耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積等，有些指標(biāo)直接引用國(guó)家一定時(shí)期內(nèi)的規(guī)范化要求。不同規(guī)劃由于規(guī)劃編制主體不同，規(guī)劃管控目標(biāo)差異，規(guī)劃技術(shù)路線不同，由此導(dǎo)致指標(biāo)間出現(xiàn)難以銜接一致的情況。

（四）空間管控指標(biāo)較少

無論是國(guó)家綜合性的主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃，還是代表地方的城市總體規(guī)劃，規(guī)劃的空間性、資源性內(nèi)容較少，常見指標(biāo)大多為開發(fā)強(qiáng)度、森林覆蓋率、耕地保有量等，但和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的建設(shè)用地規(guī)模、永久基本農(nóng)田等指標(biāo)基本未能納入總體管控要求，尤其是保障國(guó)家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全、倒逼發(fā)展質(zhì)量和效益提升的表征資源環(huán)境承載的相關(guān)指標(biāo)系統(tǒng)考慮不足，涉及空間發(fā)展、空間治理無據(jù)可依。

二、新時(shí)代自然資源統(tǒng)一管理的內(nèi)涵要求

黨的十九屆三中全會(huì)審議通過、第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，同意設(shè)立中華人民共和國(guó)自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。完善空間規(guī)劃體系、推進(jìn)系統(tǒng)治理是自然資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)和要求，新時(shí)代自然資源統(tǒng)一管理重點(diǎn)體現(xiàn)在落實(shí)生態(tài)文明、統(tǒng)一管控體系、推進(jìn)系統(tǒng)治理等方面。

（一）總體要求是落實(shí)生態(tài)文明

自然資源在生態(tài)保護(hù)建設(shè)中具有源頭和核心作用。早在2015年發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出：要“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)”。統(tǒng)一自然資源管理必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，必須保護(hù)好及合理開發(fā)利用好自然資源，必須深刻把握生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律。自然資源統(tǒng)一管理是落實(shí)生態(tài)文明理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。

（二）重點(diǎn)內(nèi)容是統(tǒng)一管控體系

自然資源管理改革的關(guān)鍵目標(biāo)是統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間“多規(guī)合一”和用途管制，包括統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一功能分區(qū)、統(tǒng)一管控體系和統(tǒng)一用途管制。[14]由于部門職責(zé)交叉重復(fù)、部門規(guī)劃自成體系導(dǎo)致空間性規(guī)劃重疊沖突、缺乏銜接，由此導(dǎo)致開發(fā)管理混亂、土地資源浪費(fèi)、建設(shè)成本增加、生態(tài)用地蠶食、環(huán)境保護(hù)失控等諸多問題，需構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)一完善國(guó)土空間規(guī)劃管控體系和統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制體系，著力解決自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力、開發(fā)利用粗放、監(jiān)管不利的局面。

（三）實(shí)施抓手是系統(tǒng)修復(fù)治理

解決改革開放40年以來自然資源開發(fā)利用中的普遍問題，按照山、水、林、田、湖是一個(gè)生命共同體的理念，對(duì)長(zhǎng)期以來國(guó)土空間開發(fā)導(dǎo)致的陸地海洋、山上山下、地上地下、自然生態(tài)等損毀要素進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)、自我修補(bǔ)、自我平衡能力，維護(hù)生態(tài)平衡和持久生產(chǎn)力。系統(tǒng)修復(fù)治理是要改變?cè)懈鞴芾聿块T只顧及部門事權(quán)范圍事項(xiàng)，將各類自然資源、生態(tài)資源納入統(tǒng)一治理的框架之中，改變?cè)蓄櫞耸П?、造成系統(tǒng)性生態(tài)損傷的不利局面。

三、自然資源統(tǒng)一管理的指標(biāo)體系

（一）指標(biāo)體系設(shè)置原則

根據(jù)自然資源統(tǒng)一管理的內(nèi)涵要求，重點(diǎn)突出“資源管理”和“空間管控”，充分體現(xiàn)系統(tǒng)治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，全方位引導(dǎo)自然資源和國(guó)土空間的合理開發(fā)與有效保護(hù)。

1.加強(qiáng)資源開發(fā)利用管理

依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、資源稟賦和環(huán)境質(zhì)量改善要求等因素，設(shè)置資源管控總量指標(biāo)，對(duì)水、土地等戰(zhàn)略性資源消耗總量實(shí)施管控，嚴(yán)守資源消耗上限，強(qiáng)化資源消耗總量管控與消耗強(qiáng)度管理的協(xié)同。根據(jù)自然資源統(tǒng)一管理的內(nèi)涵要求，涉及空間的自然資源主要包括土地、礦產(chǎn)、海域海島、水、森林、草原等。結(jié)合空間規(guī)劃的目標(biāo)要求，嚴(yán)守資源消耗上限，重點(diǎn)確定水總量控制目標(biāo)和建設(shè)占用耕地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制等指標(biāo)。劃定資源保護(hù)紅線，重點(diǎn)落實(shí)國(guó)家最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和生態(tài)保護(hù)制度，設(shè)定耕地保有量、林地保有量、基本草原面積、濕地保護(hù)面積等指標(biāo)。提升資源利用效率，設(shè)定單位GDP能耗下降、單位GDP水耗下降、單位GDP地耗下降等指標(biāo)。

2.強(qiáng)化空間統(tǒng)籌與管控

在統(tǒng)一空間規(guī)劃體系背景下，規(guī)劃指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)以空間管控為重點(diǎn)，將“三區(qū)三線”“開發(fā)強(qiáng)度”“用地規(guī)模”等空間管控指標(biāo)作為空間規(guī)劃最核心的管控指標(biāo)，改革現(xiàn)行規(guī)劃體系中社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空間發(fā)展相互脫節(jié)的問題，強(qiáng)化各類指標(biāo)的空間觀念?？臻g表征屬性主要包括空間格局優(yōu)化、空間開發(fā)強(qiáng)度、空間利用效率等內(nèi)涵要求。根據(jù)空間管控與空間治理的目標(biāo)與內(nèi)涵要求，設(shè)定三類空間比例、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、開發(fā)強(qiáng)度（包括國(guó)土空間開發(fā)強(qiáng)度及三類空間各自的開發(fā)強(qiáng)度）、單位建設(shè)用地GDP產(chǎn)出等指標(biāo)（表1）。

3.落實(shí)系統(tǒng)治理要求

落實(shí)總書記“要用系統(tǒng)論的思想方法看待問題，生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)生命軀體，應(yīng)該統(tǒng)籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林”，將自然資源管理和空間治理優(yōu)化一體化，真正貫徹落實(shí)“統(tǒng)籌山、水、林、田、湖、草系統(tǒng)治理的整體系統(tǒng)觀”，提升空間治理能力，設(shè)定重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、新增水土流失治理面積、新增沙化土地治理面積、建設(shè)用地復(fù)墾面積、礦山廢棄地復(fù)墾率等指標(biāo)。

4.充分銜接當(dāng)前空間性規(guī)劃

現(xiàn)行空間性規(guī)劃設(shè)置的指標(biāo)體系代表了部門進(jìn)行空間管控的核心，面向自然資源統(tǒng)一管理的指標(biāo)體系設(shè)置應(yīng)充分銜接當(dāng)前的空間性規(guī)劃（表2）。在具體指標(biāo)的選擇上，應(yīng)充分考慮與國(guó)家當(dāng)前各類空間性確定的指標(biāo)體系協(xié)調(diào)銜接，吸收主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的核心管控指標(biāo)，充分反映國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)、整治要求，管控一級(jí)土地發(fā)展權(quán)，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地整治，促進(jìn)國(guó)土空間合理開發(fā)與有效保護(hù)的全方位、精細(xì)化落實(shí)。與當(dāng)前空間性規(guī)劃銜接，應(yīng)繼承開發(fā)強(qiáng)度、耕地保有量、林地保有量、森林覆蓋率、濕地保護(hù)面積、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、新增治理水土流失面積、新增沙化土地治理面積、自然岸線保有率等指標(biāo)。

5.便于實(shí)施管理和監(jiān)督考核

作為規(guī)劃評(píng)估、實(shí)施監(jiān)督及動(dòng)態(tài)維護(hù)的重要工具，規(guī)劃指標(biāo)體系的設(shè)置需考慮指標(biāo)的連續(xù)性與方便測(cè)度，要便于實(shí)施管理和監(jiān)督考核。一是選擇的指標(biāo)是最具代表性的，代表了自然資源管理、空間管控及系統(tǒng)治理的核心要求，指標(biāo)的監(jiān)控實(shí)施有助于自然資源和生態(tài)環(huán)境的逐步完善、優(yōu)化發(fā)展;二是選擇的指標(biāo)是可量化的，現(xiàn)狀值和目標(biāo)值能動(dòng)態(tài)連續(xù)對(duì)照，便于規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)考核評(píng)價(jià);三是選擇的指標(biāo)應(yīng)兼具剛性與彈性，期望達(dá)到的目標(biāo)值設(shè)置為預(yù)期性指標(biāo)，必須堅(jiān)守的底線設(shè)置為約束性指標(biāo)。

（二）指標(biāo)體系設(shè)置

遵循上述原則，面向自然資源統(tǒng)一管理的空間規(guī)劃指標(biāo)體系應(yīng)著重圍繞生態(tài)文明理念，重點(diǎn)突出資源管理和空間管控的要求，體現(xiàn)自然資源和生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理要求，搭建“分目標(biāo)—路徑—指標(biāo)”三級(jí)體系結(jié)構(gòu)，面向統(tǒng)一的部門事權(quán)，構(gòu)建統(tǒng)一完善的空間規(guī)劃指標(biāo)體系。

作為空間規(guī)劃目標(biāo)的具體化，面向自然資源統(tǒng)一管理的空間規(guī)劃指標(biāo)包括資源統(tǒng)一管理、空間統(tǒng)一管控和要素系統(tǒng)治理，充分體現(xiàn)了資源管理和空間管理的一體化。同時(shí)，指標(biāo)體系亦是規(guī)劃評(píng)估、實(shí)施監(jiān)督的重要參考，可統(tǒng)一納入部門績(jī)效考核，以預(yù)期性指標(biāo)的落實(shí)和約束性指標(biāo)的控制為考核目標(biāo)，設(shè)立考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容、程序、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)懲規(guī)則，促進(jìn)指標(biāo)體系從抽象數(shù)據(jù)進(jìn)入實(shí)施路徑，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的精細(xì)化管理。此外，自然資源統(tǒng)一管理還包括自然資源的資產(chǎn)管理和自然資源的督查監(jiān)管，面向自然資源統(tǒng)一管理的空間規(guī)劃指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善，需要對(duì)自然資源資產(chǎn)評(píng)估、自然資源資產(chǎn)處理機(jī)制、自然資源增值收益分配、自然資源統(tǒng)一構(gòu)建監(jiān)測(cè)、自然資源集約節(jié)約評(píng)價(jià)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等自然資源管理內(nèi)容進(jìn)一步研究，設(shè)定合理的指標(biāo)，并納入到空間規(guī)劃指標(biāo)體系中。

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責(zé)任編輯：王明洲