全球城市建設(shè)和上海國際大都市吸引力的探索

于宏源

摘要：上海一直憑借有利的地緣優(yōu)勢和國家支持，積極開展國際交往活動，穩(wěn)步推進建設(shè)全球城市的進程。從長遠角度看，隨著全球化的發(fā)展和上海國際化訴求的提升，上海的國際交往活動將向更高、更寬、更深的層面發(fā)展，全球城市建設(shè)是今后上海發(fā)展的關(guān)鍵?；诒容^2015～2017年三次針對外籍人士的問卷調(diào)查，建議上海未來應(yīng)加強在全球合作、國際制度設(shè)計與國際組織建設(shè)方面的角色和作用，應(yīng)主動研究、承接與落實“一帶一路”倡議相關(guān)任務(wù)，應(yīng)強化國際化戰(zhàn)略的多元發(fā)展與錯位競爭。同時，上海在探索公共管理領(lǐng)域的國際化，以及形成國際公共管理能力上必須要有所作為。

上海一直憑借有利的地緣優(yōu)勢和國家支持，積極開展國際交往活動，穩(wěn)步推進建設(shè)全球城市的進程。薩森（Saskia Sassen）于1991年提出“全球城市”（Global city）的概念，并對全球城市理論和戰(zhàn)略進行系統(tǒng)化建構(gòu)。作為最大的發(fā)展中國家中國的最大城市，上海的經(jīng)濟總量、市場規(guī)模、經(jīng)濟增長率、跨國公司、營商環(huán)境等總體性經(jīng)濟指標在各指標體系中都已位居全球城市前列。從長遠角度看，隨著全球化的發(fā)展和上海國際化訴求的提升，上海的國際交往活動將向更高、更寬、更深的層面發(fā)展。城市國際化是從文化、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和旅游等角度全方位塑造城市形象，以提升城市經(jīng)濟社會文化水準為最終目標。國際化會讓城市提升全球吸引力，通過包容創(chuàng)新，從而對城市經(jīng)濟環(huán)境、人文環(huán)境起到改善作用。城市國際化舉措可以增強城市居民的主人翁意識和自豪感，同時還能吸引大批國際客流，也能夠大幅度帶動當?shù)芈糜?、?jīng)貿(mào)、投資等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的增長，從而形成良性循環(huán)。不同城市當然可以有不同國際化的定位，通過不同定位來選擇城市國際化路徑，形成城市特色，對提升城市形象十分有益。本文通過比較和總結(jié)2015～2017年的三次針對在滬外籍人士的調(diào)查，梳理上海在全球城市建設(shè)和國際大都市吸引力方面的優(yōu)勢和短板，分析全球城市建設(shè)思路，并探索提升上海國際大都市吸引力的路徑。

一、2015～2017年的情況分析統(tǒng)計

在2035現(xiàn)代化城市發(fā)展的規(guī)劃指導下，上海2035也在為城市現(xiàn)代化和國際化而努力。為調(diào)查上海現(xiàn)階段需要改善的方面以增強自身國際吸引力，課題組設(shè)置了相關(guān)問題，選取一定的受訪者，對2015～2017年三個年度的情況分別進行回答。

根據(jù)2015年的調(diào)查結(jié)果顯示，在上海增強全球城市的吸引力所要改善的方面，16%的受訪者認為上海需要進一步完善政治法律，22%的受訪者表示需要提升社會文化，42%的受訪者表示需要改善生態(tài)環(huán)境，8%的受訪者表示需要進一步促進經(jīng)濟發(fā)展，10%的受訪者認為需要改善居住條件。從數(shù)據(jù)來看，對于上海而言，環(huán)境治理和文化建設(shè)或許是城市發(fā)展的先行目標。2016年的調(diào)查結(jié)果與2015年相似，在上海增強全球城市的吸引力所要改善的方面來看，17%的受訪者認為上海需要進一步完善政治法律，22%的受訪者表示需要提升社會文化，42%的受訪者表示需要改善生態(tài)環(huán)境，7%的受訪者表示要進一步促進經(jīng)濟發(fā)展，10%的受訪者認為需要改善居住條件，由此可見環(huán)境治理和文化建設(shè)仍然是城市發(fā)展的先行目標。2017年，課題組對此問題進行了重新調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，排在第一位的問題還是空氣質(zhì)量（占比31.3%，將其等同于前兩次的“環(huán)境生態(tài)”來比較）;其次是法律環(huán)境（20.5%）、政治穩(wěn)定（16.5%）、社會保障（14.7%）、文化氛圍（12%）等因素;經(jīng)濟和人才合計僅占5%（表1）。由此而言，為了增強作為國際大都市的吸引力，上海必須從多方面加以努力。

從三年調(diào)查結(jié)果對比可以看出，環(huán)境治理成為增強上海大都市吸引力最亟待解決的問題，在歷次的調(diào)查中都排在第一位，可見良好的環(huán)境將會成為上海全球城市吸引力的強勁推動力。其次是政治穩(wěn)定和社會文化的發(fā)展，這兩項指標在幾次的調(diào)查中排位有所變化，但都集中在前面部分。從調(diào)查結(jié)果中我們也可以看出，經(jīng)濟的發(fā)展在調(diào)查中只占較小的比例，這就顯示，目前上海作為中國經(jīng)濟中心，經(jīng)濟實力已經(jīng)不再是提升自身國際化程度的重要制約障礙。

二、影響城市成為全球城市的主要因素

首先是城市自身的條件。例如區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、文化等。近代文明與交通便利程度有很大的關(guān)系，近現(xiàn)代史上的強國大多是海洋國家，一些國際性城市也是海港城市居多，這說明國際性城市的地理因素對其形成與發(fā)展有很大意義。[1]一個城市要成為國際化城市，除極個別以外，往往自身需要具備強大的經(jīng)濟實力，能夠提供產(chǎn)品和服務(wù)。與經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)的企業(yè)質(zhì)量、科技水平以及金融業(yè)的發(fā)展等成為城市國際化的重要條件。除了經(jīng)濟、制度等因素之外，文化因素也是城市國際化的重要內(nèi)容。耶路撒冷位于巴勒斯坦中部猶地亞山的四座山丘上，是一座舉世聞名的歷史古城。猶太教、基督教和伊斯蘭教，分別根據(jù)自己的宗教傳說，都奉該城為圣地，現(xiàn)為以色列最大城市。耶路撒冷由于遠離雅法和加沙的主要港口，經(jīng)濟幾乎完全依靠宗教朝圣，所以國際化程度也較高。拉薩作為宗教特色濃郁的城市每年都吸引了眾多國內(nèi)外旅游者，因此在國際上知名度也非常高，已成為一個國際化的特色城市。[2]

其次是國際體系的影響。討論影響城市國際化因素的時候絕對不能忽略國際政治環(huán)境的影響。一個城市能成為國際城市除了自身條件以外，與所在國家或地區(qū)的國際地位也息息相關(guān)，如倫敦、巴黎、馬德里、莫斯科、紐約等國際城市的形成與所在國家在國際舞臺上的影響力不無關(guān)系。有部分城市及其所在的國家可能并不具備全球影響力，但是也成為國際城市，這自然與國際環(huán)境相關(guān)，香港和新加坡就是這方面的典型例子。

最后是分工體系的影響。城市現(xiàn)代化是城市國際化的基礎(chǔ)，城市國際化則是城市現(xiàn)代化的必然發(fā)展，城市的國際化比城市的現(xiàn)代化具有更高的涵蓋性、更大的空間性。換句話說，一個城市的國際化是以相當程度的現(xiàn)代化發(fā)展為前提，而一個城市國際化水平提高則必然意味著其現(xiàn)代化程度的進一步發(fā)展。進一步而言，一個城市要實現(xiàn)更高程度的現(xiàn)代化，建設(shè)現(xiàn)代化國際城市就成為其必然的戰(zhàn)略選擇。城市現(xiàn)代化既是城市國際化的基礎(chǔ)，又是其建設(shè)現(xiàn)代化國際城市的最終目的所在。城市國際化是一個空間概念，反映了超出國界的內(nèi)容和跨越國際的集散、輻射和影響的功能。城市現(xiàn)代化是個時間概念，是就城市主體本身的發(fā)展水平，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度而言。[3]中心城市是承載現(xiàn)代生產(chǎn)方式和生活方式的主要空間載體，是現(xiàn)代生產(chǎn)要素和生活要素的聚合體，主要體現(xiàn)在城市是區(qū)域生產(chǎn)力的聚集中心、社會生產(chǎn)關(guān)系的控制與調(diào)節(jié)中心、人口密集居住中心、區(qū)域市場消費中心、文化與信息的傳播中心等方面。自英國工業(yè)革命以后特別是第二次世界大戰(zhàn)以來，世界一體化趨勢更加明顯，國際分工和全球體系的發(fā)展對城市發(fā)展產(chǎn)生巨大影響，推動了全球城市體系的形成和發(fā)展。全球化和信息化的不斷深入，導致城市在全球發(fā)展進程中的地位不斷上升。托馬斯·弗里德曼（Thomas L.Friedman）在《世界是平的》這本書中指出，全球化1.0版本中的主角是國家，全球化2.0版本中的主角是跨國公司，全球化3.0版本中的主角則是個人。[4]

三、如何推進城市國際化

由于國際性城市是世界各地城市在發(fā)展過程中的一種相互比較的產(chǎn)物，因此從外部條件來說，它的建成不僅取決于城市本身在所處區(qū)域內(nèi)的相對地位，而且取決于該區(qū)域的重要性、發(fā)達程度及與國際各種交流的通暢程度。因此，推進城市的國際化要依托于城市國際化的條件，因地制宜地實施。

首先，區(qū)別出大小城市，分類實施。雖然對于國際化有著特定的標準，但是每個城市實現(xiàn)國際化的道路都是不同的。從世界范圍看，一個城市在國際化過程中往往經(jīng)歷過從初級階段向高級階段發(fā)展的過程，其路徑基本上可以概括為區(qū)域性中心城市→國內(nèi)中心城市→區(qū)域性國際中心城市→國際性中心城市。而中小城市在資源稟賦、國際環(huán)境、政策環(huán)境等都與大城市不同，所以中小城市的國際化呈現(xiàn)出明顯不同的特點。

其次，練好內(nèi)功，建設(shè)好城市的基礎(chǔ)設(shè)施。一方面從水質(zhì)、空氣質(zhì)量、市容市貌、醫(yī)療保障、教育條件等硬性指標方面入手，建設(shè)高質(zhì)量的城市生活生態(tài)環(huán)境，打造宜居城市，塑造城市新形象。另一方面從人居環(huán)境的軟性條件方面入手，改善城市的國際語言環(huán)境，實施外語標識工程，建立長效外語志愿服務(wù)隊伍，提高市民外語普及率，從整個城市的文化交流氛圍上實現(xiàn)國際化。

再次，增進跨文化的交流。對一個國際化城市來說，除了金融、貿(mào)易等經(jīng)濟交流，使城市的性質(zhì)及其形態(tài)逐步具有國際化因素之外，移民比例也是重要條件之一。因為在城市國際化的傳導中，本地居民與外籍人士直接的跨文化交流是一個重要和有效的渠道。隨著外籍人士的進入以及在城市中長期居留，他們把外國的文化、思維方式和生活方式傳播給本地社會，在這個層面上的跨文化交流，對一個城市的國際化進程有著更為重要和深遠的意義。[5]

最后，依托市場條件，調(diào)動各種力量協(xié)調(diào)推進。一是確立國際化的目標不動搖。任何國家或者城市在實現(xiàn)國際化的過程中并不會一帆風順的，經(jīng)濟和政治上都會遇到許多困難，需要敢創(chuàng)敢試的精神與勇氣，需要政府堅定實現(xiàn)國際化的決心，需要明確國際化的目標不動搖。二是形成一套完備的國際化實施體系。建設(shè)國際化城市需要高端服務(wù)業(yè)作支撐，需要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，要以產(chǎn)業(yè)國際化為先導，以城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化為依托，堅持城市化帶動國際化，建設(shè)與國際化城市相匹配的城市基礎(chǔ)設(shè)施和管理系統(tǒng)。三是走循序漸進的國際化道路。要率先在城市優(yōu)勢方面實現(xiàn)國際化，進而達到城市功能的國際化。

四、未來建議

第一，上海應(yīng)加強在全球合作、國際制度設(shè)計與國際組織建設(shè)方面的角色和作用。上?？梢砸勒章?lián)合國2015后發(fā)展議程新趨勢，重視國際城市多邊交流，促進城市與世界城市和地方政府聯(lián)合組織（UCLG）、亞太城市首腦會議等交流合作，全面參與和融入全球治理變革的趨勢。城市的國際化戰(zhàn)略還需要結(jié)合專題領(lǐng)域，針對共同面臨的問題進行統(tǒng)籌思考，這些領(lǐng)域包括聯(lián)合國等全球治理框架下的城市發(fā)展的內(nèi)容，全球城市多元文化交流、國際貿(mào)易規(guī)則的創(chuàng)新和公平發(fā)展，全球低碳和可持續(xù)城市建設(shè)等。在可以預見的將來，非物質(zhì)性議題的“落地”可能對上海國際化建設(shè)更有意義，舉辦國際性的城市論壇就是城市國際行為中非物質(zhì)性訴求的一種體現(xiàn)。通過舉辦與城市發(fā)展、治理相關(guān)的論壇，可以提升城市知名度，擴大國際影響;提升城市文化底蘊和內(nèi)涵，促進城市科學發(fā)展;獲得國際性城市的治理經(jīng)驗，推動本地的社會治理。因此，設(shè)立國際性節(jié)日論壇，勢將成為提升上海國際化水準的重要助力。自進入新世紀以來，上海已成功承辦了包括APEC峰會、亞信峰會、世博會等在內(nèi)的大型國際活動，向國際社會全面展示了上海的創(chuàng)新策劃能力、社會組織動員能力、系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力、危機管理能力等城市治理能力。上海要通過舉辦各種國際大型活動，努力促使上海成為國際社會重大話題對話的講壇和平臺，成為世界著名人士交流信息的場所，成為全球城市經(jīng)濟文化發(fā)展新思想、新模式、新技術(shù)的產(chǎn)生地。

第二，上海應(yīng)主動研究、承接與落實“一帶一路”倡議的相關(guān)任務(wù)。城市的國際化離不開全球政治經(jīng)濟環(huán)境的深刻變革，同時必須與國家對外關(guān)系發(fā)展方向相配合?！耙粠б宦贰背h是上海在更高平臺上對接外部資源，促成自身可持續(xù)發(fā)展的新機遇。對“一帶一路”建設(shè)本身而言，上海的參與是這一戰(zhàn)略從理念向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化的落腳點之一。不論是“絲綢之路經(jīng)濟帶”沿線中心城市中的重點經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，還是“21世紀海上絲綢之路”方向上節(jié)點城市擁有的港口，城市本身甚至其內(nèi)部區(qū)域已承擔起“一帶一路”互聯(lián)互通節(jié)點的重任。城市的國際化戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展如何縝密對接“一帶一路”倡議，在“一帶一路”倡議落實過程中如何擔當，現(xiàn)在已經(jīng)有了明確的方向。通過參與“一帶一路”建設(shè)，上海必將享受到新的發(fā)展紅利與開放機遇，從而實現(xiàn)更快的發(fā)展，而更快的發(fā)展也將助力相關(guān)城市具有更強的對外交往活力，從而幫助其更好地融入到對外開放和“一帶一路”建設(shè)中。

第三，上海應(yīng)強化國際化戰(zhàn)略的多元發(fā)展與錯位競爭，這是城市可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容和必然選擇。新型城鎮(zhèn)化思維進一步促成我們思考：既然城市的概念本身就是多元的，上海國際化戰(zhàn)略的內(nèi)容和可持續(xù)發(fā)展的方向也需要具有多樣性。同時，我們也要強調(diào)城市國際化的錯位競爭，同樣人口規(guī)模、類似地理方位、相近職能權(quán)限的城市之間，也需要找準比較優(yōu)勢，避免在城市國際化發(fā)展中搞重復建設(shè)、過度競爭。例如，特大城市是否可以考慮增加“慢生活”的城市空間設(shè)計，以及國際慢城組織聯(lián)網(wǎng);[6]小城市能否擺脫“工業(yè)化是唯一出路”的思維框架，在生態(tài)文明建設(shè)和全球環(huán)境治理中形成新的特色。

第四，上海在探索公共管理領(lǐng)域的國際化，為此在提升國際公共管理能力上，必須要有所作為。城市是人類寶貴的共同家園，根據(jù)聯(lián)合國《世界城鎮(zhèn)化前景報告》，全球已有54%的人口居住、生活在城市。伴隨著全球城市化進程，城市公共管理的重要性和難度，已到達前所未有的地步。中國的城市公共管理議題領(lǐng)域在不斷加寬，城市公共管理新問題不斷涌現(xiàn)，與其他國家在城市治理經(jīng)驗方面的取長補短工作越來越為城市管理者和城市居民所重視。城市在全球合作、國際制度設(shè)計與國際組織建設(shè)方面的角色和作用越來越明顯。上?？梢园盐章?lián)合國2015后發(fā)展議程新趨勢，重視國際城市多邊交流，促進城市與世界城市和地方政府聯(lián)合組織（UCLG）、亞太城市首腦會議等交流合作，全面參與和融入全球治理變革的趨勢。城市的國際化戰(zhàn)略還需要結(jié)合專題領(lǐng)域，針對共同面臨的問題進行統(tǒng)籌思考，這些領(lǐng)域包括：聯(lián)合國等全球治理框架下的城市發(fā)展的內(nèi)容，全球城市多元文化交流、國際貿(mào)易規(guī)則的創(chuàng)新和公平發(fā)展，全球低碳和可持續(xù)城市建設(shè)等。上海公共管理經(jīng)驗將在何種程度上可以總結(jié)，并可在國際城市公共管理范圍內(nèi)復制、推廣，以共同促進聯(lián)合國2015后發(fā)展議程“目標11.建設(shè)包容、安全、有韌性的可持續(xù)城市和人類住區(qū)”的實現(xiàn)。隨著上海越來越多地獲得和加入全球聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，上海將亟需培育自己的國際公共管理團隊，形成妥善治理城市內(nèi)部國際公共管理問題的能力，這本身就是一種可持續(xù)發(fā)展能力。

說明：本文系山東省社科規(guī)劃重點項目“人類命運共同體視域下全球治理話語體系建構(gòu)的外交機制與路徑研究”（18BXSXJ15）的階段性成果。

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責任編輯：張 煒