PPP項目物有所值評價的國內(nèi)外比較

梁玲霞， 韓 芳， 周芳欣， 張 婧

(1. 新疆農(nóng)業(yè)大學 管理學院， 新疆 烏魯木齊 830052； 2. 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 國際經(jīng)濟與貿(mào)易學院， 北京 100029)

公私合作項目(Public Private Partnership， PPP)最重要的目標之一就是實現(xiàn)更好的物有所值(Value for Money，VFM)。由于PPP模式并非完美無缺，因此政府在審批一個準PPP項目之前，應充分考慮該項目的物有所值，即相較于傳統(tǒng)政府采購模式，項目采用PPP模式所能得到的節(jié)約成本和更好服務[1]。而VFM評價就是用來評估這類節(jié)約成本的一種工具，它為PPP項目的前期決策和項目執(zhí)行過程中是否按照預估成本實現(xiàn)VFM提供了依據(jù)[2]。與前兩輪PPP熱潮相比，政府在推進PPP模式過程中，要求項目必須進行VFM評價和財政承受能力論證才可進入項目準備階段已成為新一輪PPP熱潮的重要標志。2016年10月，財政部發(fā)布了財金[2016]90號文《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，在通知中明確提出了要“扎實做好項目前期論證”，即在充分論證項目可行性的基礎上，繼續(xù)開展物有所值評價，以確保公共資金、資產(chǎn)和資源優(yōu)先用于提升公共服務質(zhì)量和水平，保障公共部門可以擇優(yōu)選擇社會資本合作伙伴，以防止政府和社會資本無效投資或項目重復建設。

目前國內(nèi)外學者VFM評價研究已取得一定成果。研究主要集中在VFM定義與內(nèi)涵研究、定性評價、定量評價和VFM評價應用領(lǐng)域研究上。表1展示了國內(nèi)外VFM評價體系的不同[3,4]。相較PPP應用較為成熟的國家，PPP項目VFM評價研究在我國仍處于初級階段，評價流程和評價方法都需要完善。本文在國內(nèi)外相關(guān)文獻研究的理論指導下，通過比較法，對VFM定義及內(nèi)涵、VFM定性評價、VFM定量評價和VFM在國內(nèi)的應用領(lǐng)域四個視角分析了國內(nèi)外VFM評價。最后，就VFM評價存在的問題給出了幾點改進建議，旨在為推進VFM評價在我國PPP項目中的有效應用提供新的思路。

表1 國內(nèi)外VFM評價體系分析

注： PSC(Public Sector Comparator)即公共部門比較基準值

1 國外相關(guān)研究

1.1 VFM定義及內(nèi)涵研究

國際上沒有PPP范疇下的物有所值的統(tǒng)一定義。相關(guān)國家和地區(qū)分別進行了定義。物有所值概念最早由英國提出，并在實踐中不斷完善。英國財政部(HM Treasury)在《VFM Assessment Guidance》中，針對其PPP的主要模式——私人融資計劃(Private Finance Initiative，PFI)，將VFM定義為“商品或服務的全生命周期成本與質(zhì)量(或可用性)的最佳組合，以滿足用戶的要求[5]”。在《National PPP Policy Framework》，澳大利亞基礎設施中心(Infrastructure Australia)將VFM定義為“由社會資本提供的服務結(jié)果與風險轉(zhuǎn)移程度對政府財政的綜合影響[6]”。同年，新西蘭政府審計長辦公室(Office of the Auditor-General)在《Procurement Guidance for Public Entities》中，將VFM定義為“經(jīng)濟、有效和無浪費地利用資源，綜合考慮一種采購安排的總成本和效益，以及這種安排對要實現(xiàn)的成果的貢獻[7]”。加拿大PPP中心(PPP Canada)在《New Building Canada Fund: Procurement Options Analysis Guide》中認為物有所值是“項目采購管理部門使用傳統(tǒng)方法交付項目時經(jīng)過風險等因素調(diào)整的凈成本的現(xiàn)值與使用PPP模式由社會資本交付項目時政府的預期成本現(xiàn)值之差[8]”。

除此之外，還有南非財政部PPP中心(National Treasury PPP Unit)和中國香港特區(qū)政府效率促進組(Efficiency Unit)等都定義了PPP范疇下的VFM。

1.2 VFM定性評價研究

物有所值評價包含兩大部分：定性評價和定量評價。大多數(shù)國家都將定性評價視為項目VFM評價的第一步，通過定性評價對項目是否物有所值進行初步預測。

1.2.1VFM定性評價方法選擇

在國外實踐中，VFM定性評價主要采用兩種做法。一種是先制定定性評價問題清單，通過先逐項分析后綜合分析判斷的方式評價項目是否適合采用PPP模式，此種方法以英國為代表；二是對照制定的定性標準和計分方法，評估和比較不同采購模式，此種方法以加拿大為代表[9]。另外，美國采用多指標分析法，澳大利亞以是/否/不確定的選擇列表方法進行VFM的定性評價。

1.2.2VFM定性評價內(nèi)容研究

VFM定性評價內(nèi)容主要包括：評價流程，評價指標的選擇、范圍和數(shù)量。表2對英國、加拿大、美國和澳大利亞四個國家的VFM定性評價內(nèi)容進行了分析[10]。

表2 國外VFM定性評價比較分析

從VFM的定性評價流程和指標方面來看，英國財政部要求，項目VFM定性評價需從可行性(Viability)、有益性(Desirability)和可實現(xiàn)性(Achievability)三個方面開展[5]；英國國際發(fā)展署提出從五個方面進行VFM定性評價：投入、程序、產(chǎn)出、結(jié)果和影響[11]。加拿大PPP中心將VFM定性評價分為三個步驟：制定定性評價準則和計分方法；對照評價準則評估和比較采購模式；進行敏感性分析和結(jié)論解釋，且提出了18項定性評價通用指標[8]。美國聯(lián)邦公路管理局強調(diào)：在項目開展之后，VFM評價應在多個階段多次進行；并由用戶決定指標重要性，根據(jù)重要性對17個定性指標依次進行評價[12,13]。澳大利亞在《National PPP Guidelines》中分析了VFM定性評價的影響因素，并做了相關(guān)分析[14]。

在VFM評價評估成本的過程中，當定量評價的重要組成部分無法量化時，定性評價就顯得尤為重要。

1.3 VFM定量評價研究

物有所值定量評價研究是物有所值評價研究中最重要的組成部分。國外將VFM定量評價研究視為下一階段VFM評價研究的重要內(nèi)容。在此領(lǐng)域國外已積累了較為豐富的研究成果。

1.3.1VFM定量評價計算方法選擇

物有所值定量評價即通過選定合適的計算方法，量化項目成本和風險，從而確定項目的VFM值。而計算方法的選擇則是VFM定量評價最關(guān)鍵的部分。目前國際上使用以下三種計算方法對項目進行VFM定量評價。

(1)B/C(Cost-Benefit Analysis)評價法

B/C評價法，即成本效益法，是在折現(xiàn)率確定的基礎上，通過計算項目全生命周期內(nèi)的凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率等來衡量項目的產(chǎn)出與成本[15]。從表1可知：韓國和澳大利亞使用B/C評價法作為PPP項目的立項決策依據(jù)。但像棚戶區(qū)改造、綜合管廊以及污水處理等項目，具有較強的公益性，其外部效益遠遠大于后期運營所得的資金效益；因此，對于此類具有公益性的項目來說，B/C評價法的使用就存在局限性。

(2)競爭性投標法

競爭性投標法是指用招標的方式，通過投標人之間的相互競爭來取得純粹VFM的一種VFM定量評價方法[4]。目前新加坡采用這種方法進行PPP項目的VFM定量評價。

盡管這種評價法不用預估項目全生命周期內(nèi)的成本和產(chǎn)出，從而能夠節(jié)約大量評估成本和人力物力；但它也存在很大的缺陷，即招標人和投標人之間的不良交易會造成無法真正選擇合適的社會資本合作伙伴，最終影響項目的VFM值的取得。

(3)PSC評估法

公共部門比較基準法(Public Sector Comparator，PSC)一直是國外PPP項目VFM定量評價研究領(lǐng)域關(guān)注的熱點問題。PSC評估法被用于量化項目的成本，是評價PPP項目是否物有所值的重要方法，也是國際上大多數(shù)國家采用的VFM定量評價計算方法。采用PSC評估法進行量化評估首先需要獲得預估成本PSC值和影子報價PPP值(即用PPP模式建設同一個項目并達到相同產(chǎn)出的估計成本)，并將兩者進行對比獲得VFM值，確定項目是否物有所值。其計算如式 (1)所示，物有所值率的計算如式(2)所示。

VFM=PSCNPV-PPPNPV

(1)

(2)

若VFM>0，則表示此項目采用PPP模式物有所值。

1.3.2VFM定量評價中PSC評估法研究

通過PSC評估法得出的PSC值主要由自留風險、競爭性中立調(diào)整、初始PSC和轉(zhuǎn)移風險四部分組成。在獲得VFM值時，PSC值和PPP值均需采用凈現(xiàn)值(NPV)，綜合各國物有所值評價取得VFM值的過程如圖1所示。

圖1 PSC的組成及VFM值獲得

Robert等認為在英國、德國、法國、澳大利亞等都建立了 PPP/PFI 項目的 PSC體系[16]。對于 PSC 評價體系的建立，國外政府有很多指導性文件，并成立了專門部門來負責 PSC 數(shù)據(jù)的收集和整理，根據(jù)實踐應用進行不斷的補充和更新。英國財政部在2004年就提出VFM評估應該在決策的前期進行，由于PSC評價方法是具有一定彈性的，因此項目可根據(jù)前期決策的不同階段，制定不同精確度的PSC。Shugart認為法國健康部研究出了PSC建立的 8個步驟[17]。Katz闡述了澳大利亞維多利亞州政府在《Partnerships Victoria Requirements》中單獨列出了《發(fā)展PSC的常見問題》以應對PSC建立過程中經(jīng)常出現(xiàn)的問題。在新西蘭財政部發(fā)表的《基礎設施融資項目：PPP 模式》一文中表示：盡管PSC 在很多國家被列為 VFM 的評價工具，但是因為 PSC 是基于一系列的假設計算出來的，其可靠性上很難被證實，因此應該加強并逐漸完善對其的研究[18]。

2 國內(nèi)相關(guān)研究

近年來，隨著政府對PPP項目的物有所值評價工作的支持和高度關(guān)注，國內(nèi)學者也開始了PPP范疇下的VFM研究。

2.1 VFM定義及內(nèi)涵研究

孫慧等從風險轉(zhuǎn)移和分擔視度解讀VFM內(nèi)涵，認為公共部門和私人部門的結(jié)合，使公共部門有效利用了私人部門在管理、運營和技術(shù)上的競爭優(yōu)勢，并自然地將一部分風險合理地進行轉(zhuǎn)移與分擔，這必將很大程度上提高項目的成功率[19]；胡振等從成本視角定義VFM，認為VFM就是以最小的花費來實現(xiàn)項目所要達到的目的[20,21]；袁競峰等則拓寬了VFM評價的范圍，其從提高資金利用率和使用率、提高社會效益等方面重新定義VFM，而不僅僅只是從經(jīng)濟效益來進行VFM評價[22]。

2.2 VFM定性評價研究

2015年12月28日，財政部正式發(fā)布關(guān)于印發(fā)財金[2015]167號文《PPP物有所值評價指引(試行)》的通知。該文件稱現(xiàn)階段PPP物有所值仍以定性評價為主，將定性評價指標分為：全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力和可融資性等六項基本評價指標。通過專家打分法，對項目進行VFM評價[23]。

國內(nèi)學者也對具體項目的VFM定性評價進行了研究。羅濤等構(gòu)建了適用于城市水生態(tài)PPP項目物有所值定性評價的指標體系，并使用不確定型層次分析法確定指標權(quán)重，通過異權(quán)重專家打分法修正指標得分，最終由實例分析表明，此評價指標體系可行[24]。杜靜等結(jié)合軌道交通PPP項目特點設置了VFM定性指標、權(quán)重及評分標準，建立了VFM定性評價體系，并以北京地鐵四號線進行案例分析[25]。溫俊霞從交易成本視角探討了PPP項目的VFM定性評價的評價方法選擇、評價思路和評價指標體系構(gòu)建[26]。吳洪樾等對比國際PPP項目物有所值定性評價，提出了完善我國VFM定性評價的建議[10]。

2.3 VFM定量評價研究

國內(nèi)的VFM評價主要以定性評價為主，但仍有不少學者致力于VFM定量評價。其中，大多數(shù)學者主要以PSC評估法應用和PSC值準確性為研究目標。

刁昳等在研究我國保障房PPP模式VFM評價定量分析階段運用了PSC法[27]；彭為等深入討論了計算PSC值的前提假設[28]；孫慧等著重介紹了VFM定量評價的基本思想就是PSC-PPP對比法，并介紹了PSC的組成部分[19,22]；在此方面李佳嶸等的研究便更推進了一步，其通過借鑒國外VFM評價法，找出了我國PPP項目前期決策流程和PSC計算方法的缺陷并給出了改進建議，最終建立了一套符合我國的PSC評價指標[29～30]；劉廣生等對VFM定量分析階段存在的問題，對VFM定量分析中PSC值的確定、折現(xiàn)率和風險調(diào)整三方面進行改進，并建議將VFM定量分析與項目可行性分析中的財務分析相結(jié)合，以此更加完善VFM定量評價方法[31]。

3 PPP項目VFM評價國內(nèi)外研究對比分析

表3分析總結(jié)了PPP項目物有所值評價國內(nèi)外研究之間的區(qū)別，從中可以總結(jié)得出以下結(jié)論：

表3 PPP項目VFM評價國內(nèi)外研究對比分析

(1)從VFM評價定義和內(nèi)涵來看：國內(nèi)外對PPP范疇下物有所值的定義雖有所不同，但內(nèi)涵一致?？梢钥偨Y(jié)為：物有所值是“用更低的成本完成相同的項目”或“在等量成本情況下，PPP模式能夠提供更好的產(chǎn)品和服務”。從內(nèi)涵上看，國內(nèi)外VFM評價均遵循3E原則，即節(jié)約(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness)。

(2)從VFM定性評價研究現(xiàn)狀看：目前國外VFM定性評價研究較為成熟，無論是定性評價的評價方法、評價指標，還是評價流程，國外在此方面的研究和實踐都為國內(nèi)VFM定性評價提供了豐富的經(jīng)驗。在政府的大力支持下，各地應依據(jù)客觀需要，因地制宜地開展VFM定性評價工作。

(3)從VFM定量評價研究現(xiàn)狀看：國外研究雖已具雛形，但是仍需完善。由于實踐中缺乏數(shù)據(jù)支持，難以形成成熟的計量模型，國內(nèi)的VFM定量評價研究還處在探索階段。但國內(nèi)也有不少學者研究VFM定量評價，其中以PSC評估法為主。隨著PPP項目VFM評價越來越規(guī)范成熟，VFM定量評價也將逐步完善。

(4)從VFM評價體系看：國內(nèi)外的最大區(qū)別在于，國外大部分國家與地區(qū)在評價方法上采用定性+定量的評價方法，而我國是以定性評價為主；國外大部分國家與地區(qū)在評價時點選擇上采用事前+事后評價，而我國則以事前評價為主。

4 我國VFM評價研究存在的不足與建議

4.1 改進PSC評估法的應用

4.1.1評價指標根據(jù)項目實際設置

在以上文獻分析與研究的基礎上，根據(jù)結(jié)論3可知，我國在PPP項目VFM評價定量分析階段，仍以PSC評估法作為量化分析的主要方法；但在構(gòu)建PSC四個組成部分的評價指標時，很多項目只是簡單套入，并沒有根據(jù)項目實際進行專門的指標構(gòu)建，這將直接導致VFM值的不準確。

建議在構(gòu)建PSC四個組成部分的評價指標時，應根據(jù)項目實際進行實時調(diào)整；同時為了得到一個更為精確的PSC值，應盡早邀請本領(lǐng)域的專家對項目進展和項目出現(xiàn)的問題進行解決和指導；在計算出PSC值以后，要及時對部分關(guān)鍵的假設參數(shù)，如：通貨膨脹率、項目市場需求、現(xiàn)行的折現(xiàn)率等進行敏感性分析，以確保PSC反映當前的項目情況和市場情況。

4.1.2慎重選擇風險量化方法和折現(xiàn)率

風險量化方法和折現(xiàn)率的選擇問題一直都是國內(nèi)外VFM評價研究所關(guān)注的重點。Grimsey等對英國 PFI 項目中的 VFM評價效果計算過程中使用的折現(xiàn)率提出質(zhì)疑和評判，認為英國政府把長期貸款利率作為VFM評價中的折現(xiàn)率是不準確的，其相對較高[1]。當然，這也是我國在應用PSC評估法的過程中存在的難題。

就此，建議項目在進行風險量化和選擇折現(xiàn)率方面應貼合項目所在領(lǐng)域的具體情況。在項目的風險量化過程中，需要政府部門輔助私人部門，對相關(guān)數(shù)據(jù)進行針對性收集并對數(shù)據(jù)及時處理分析，以保障風險量化數(shù)據(jù)可以及時更新；同時可以向風險評估部門咨詢，尋找適合項目實際的風險分析技術(shù)，以保障風險量化的準確性。對于貼現(xiàn)率的選擇，則可以根據(jù)項目類型的不同進行選取?？筛鶕?jù)項目實際風險指數(shù)、所屬地域、所屬時間段等因素，對項目所在行業(yè)內(nèi)規(guī)模類似項目的內(nèi)部收益率平均值進行調(diào)整得到項目折現(xiàn)率的基本標準。

4.2 完善VFM評價體系

根據(jù)上述結(jié)論(4)，不難發(fā)現(xiàn)我國的VFM評價體系仍需完善。雖然政府現(xiàn)在倡導在VFM評價中以定性分析為主，但是用量化方法顯示PPP項目的VFM評價結(jié)果，更具科學性，獲得的VFM值也更精確。

Broadbent等認為由于VFM值與實際成本值會產(chǎn)生一定偏差，在項目實施的整個過程中對VFM值進行實時監(jiān)控并對其各個變量做出及時相應修改，是很有必要的[32]。目前我國僅將事前評價結(jié)果視為項目決策的重要依據(jù)，而持續(xù)的VFM后續(xù)評價追蹤會使VFM值得到及時修改與調(diào)整，因此，事后評價對于PPP項目最終能否物有所值有著重要意義。

建議在項目VFM評價體系中采用定性加定量評價相結(jié)合的方法，并輔以事前+事后評價，將VFM評價貫穿于項目全過程。如圖2所示，VFM評價不應只存在于項目的識別階段、準備階段和招投標階段(此三個階段可被認為是事前評價)，而要在項目的執(zhí)行和項目移交階段繼續(xù)持續(xù)VFM評價直到財務結(jié)算(即事后評價)。

圖2 VFM評價流程