論產(chǎn)業(yè)政策之爭背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分歧

宋彩霞

摘要：經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)劣的爭論由來已久，支持派和反對派各持己見。現(xiàn)有研究往往從產(chǎn)業(yè)政策的績效成敗角度去評判優(yōu)劣，事實上，爭論不僅是廣泛的而且是深刻的。全方面地透視產(chǎn)業(yè)政策爭論背后的緣由主要體現(xiàn)在定義及理論依據(jù)、比較優(yōu)勢、企業(yè)家精神、市場失靈、有為政府等方面。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；比較優(yōu)勢；企業(yè)家精神

一、引言

目前對產(chǎn)業(yè)政策的爭論主流主要分為市場派和政府派.即產(chǎn)業(yè)政策反對者和支持派。國內(nèi)從1995年就國企改革方向開始就一直對產(chǎn)業(yè)政策爭論不休，以林毅夫為代表的政府派認(rèn)為一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級所需要的基礎(chǔ)設(shè)施和人才儲備需要國家前期的大量投入；一個產(chǎn)業(yè)的先行者需要政府給予專利保護(hù)或者優(yōu)惠來進(jìn)行保護(hù)，才能激發(fā)創(chuàng)造性；像金融管制、法律、產(chǎn)權(quán)這些軟制度安排也必須由政府不斷完善.才能夠讓實體經(jīng)濟(jì)和技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)邊際曲線盡量接近。從而降低交易費用：國防安全等核心產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域則需要國家制定財政直接撥款、直接補貼的產(chǎn)業(yè)政策。以張維迎為代表的市場派則認(rèn)為過多的產(chǎn)業(yè)政策會帶來產(chǎn)能過剩.資源錯配，抵制了市場作用的發(fā)揮，因此是無效的。爭論關(guān)乎經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的廣泛關(guān)注.但是由于其內(nèi)涵界定不清，口徑不一.也引起了一系列無謂的爭議。文章擬從產(chǎn)業(yè)政策是非爭論背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論進(jìn)行系統(tǒng)的分析，以期對之有一個更深入的理解。

二、產(chǎn)業(yè)政策在實踐中的爭論

從16世紀(jì)，各個國家在進(jìn)行趕超戰(zhàn)略開始，比如英國追趕當(dāng)時最富裕的國家荷蘭，到19世紀(jì)中期美、法、德追趕英國，再到二戰(zhàn)以后的日本、亞洲四小龍追趕美國，基本上都進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)政策的使用.此外西方各發(fā)達(dá)國家領(lǐng)先于世界產(chǎn)業(yè)或者早期投入到企業(yè)的研發(fā)都是由政府支持的。而產(chǎn)業(yè)政策失敗的例子也比比皆是，Porter，竹內(nèi)弘高（2000）在對日本最成功的20個產(chǎn)業(yè)中的研究發(fā)現(xiàn)，其產(chǎn)業(yè)政策作用十分有限，而最失敗的七個產(chǎn)業(yè)基本都是受產(chǎn)業(yè)政策的影響；Bloniger（2015）對跨國數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策對下游企業(yè)損害巨大，鋼鐵業(yè)產(chǎn)業(yè)政策強度每上升1個百分點.下游制造業(yè)出口競爭力下降1.2個百分點；周亞紅（2015）對中國的新能源產(chǎn)業(yè)研究表明扶持政策不利于企業(yè)增加研發(fā)投入.后果是同質(zhì)化產(chǎn)能過剩。

由上可見，產(chǎn)業(yè)政策在各國的實踐既有成功的一面也有失敗的例子。支持者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策失敗的原因主要在于：（1）產(chǎn)業(yè)政策是關(guān)于技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級的，必然是有風(fēng)險的；（2）發(fā)展中國家容易趕超，好心干壞事，想要在一窮二白的基礎(chǔ)上去發(fā)展和發(fā)達(dá)國家一樣先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)，這是發(fā)展中國家失敗的普遍原因；（3）發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)常支持那些已經(jīng)失掉比較優(yōu)勢、應(yīng)該退出的產(chǎn)業(yè)，但為了就業(yè)、為了社會穩(wěn)定的需要繼續(xù)保護(hù)補貼。比如美國、歐洲的農(nóng)業(yè)政策。反對者認(rèn)為失敗的原因在于：（1）人類認(rèn)知能力的限制和激勵機制扭曲；（2）創(chuàng)新不可預(yù)見，人為地制定所謂符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的產(chǎn)業(yè)政策就不叫做創(chuàng)新了，實現(xiàn)創(chuàng)新的唯一途徑是經(jīng)濟(jì)試驗的自由，這就是分散化決策的優(yōu)點；（3）產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是中央集權(quán)計劃經(jīng)濟(jì)體的集中決策，風(fēng)險太大：負(fù)責(zé)制定產(chǎn)業(yè)政策政府官員并不具有企業(yè)家的警覺性和判斷力；（4）激勵機制的扭曲導(dǎo)致企業(yè)家和政府官員的尋租行為。

三、產(chǎn)業(yè)政策是非爭論背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分歧

（一）產(chǎn)業(yè)政策定義及理論依據(jù)

兩種不同的理論依據(jù)基礎(chǔ)導(dǎo)致了爭論中對產(chǎn)業(yè)政策定義的不同。

支持者以建立在新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)之上的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，其認(rèn)為，市場是一個資源配置的機制，研究的是在政府給定的資源、偏好和技術(shù)的情況下，如何使資源得到最佳位置。所以產(chǎn)業(yè)政策是指：（1）中央政府或是地方政府為促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)對該國或者該地區(qū)的發(fā)展而有意識地采取一些政策的措施。比如對貿(mào)易和關(guān)稅的保護(hù)、稅收優(yōu)惠、各種補貼和一些對研發(fā)研究的補助。（2）有些國家為發(fā)展某種產(chǎn)業(yè)，通過給產(chǎn)業(yè)壟斷權(quán)利，或是進(jìn)入這個產(chǎn)業(yè)的特許。來限制競爭讓這個產(chǎn)業(yè)獲取高利潤。（3）政府對一些新產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)進(jìn)行采購，以實現(xiàn)快規(guī)?；a(chǎn)，提高競爭力，降低生產(chǎn)成本。總的來說，政府的錢是有限的。不可能支持所有的基礎(chǔ)科研，所以必須有選擇地使用資源，這就是產(chǎn)業(yè)政策。

反對派信奉的是米塞斯一哈耶克范式，認(rèn)為市場是一個認(rèn)知機制，本身就可以發(fā)現(xiàn)和傳遞信息，不需要政策驅(qū)使就可以讓每個人的創(chuàng)造力得到充分發(fā)揮。所以對產(chǎn)業(yè)政策定義相比較而言較為具體和狹窄。認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是指出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或是其他目的政府在私人產(chǎn)品領(lǐng)域進(jìn)行的選擇性干預(yù)和不平等對待.私人產(chǎn)品和選擇性干預(yù)是主要方面，比如在某些企業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠以扶植。而政府在公共產(chǎn)品上的投資、統(tǒng)一的所得稅、專利保護(hù)、普遍性的政策和地區(qū)政策都不屬于產(chǎn)業(yè)政策。

（二）比較優(yōu)勢理論

對天然和后天比較優(yōu)勢重要程度不同導(dǎo)致對其發(fā)揮作用的主體和途徑差異。

支持者延承的是李嘉圖的比較優(yōu)勢學(xué)說以及在此基礎(chǔ)上的資源稟賦論，認(rèn)為政府干預(yù)可以發(fā)揮后天優(yōu)勢（邱兆林2015）。認(rèn)為每個國家的比較優(yōu)勢在于自身的資源稟賦，政府要制定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，提供完善配套的基礎(chǔ)設(shè)施以及軟的制度上的服務(wù)，以幫助市場降低交易成本；其次，發(fā)展中國家的政府要著眼于世界范圍內(nèi)與自身資源稟賦相同或相似，同時與自身發(fā)展階段相差在一倍到三倍之間（具體數(shù)值有待考察）的國家進(jìn)行學(xué)習(xí)比較，據(jù)此制定相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)優(yōu)惠政策，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動該產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

反對派則更傾向的是亞當(dāng)·斯密的學(xué)說，即市場越大分工越細(xì)，專業(yè)化程度就越高，技術(shù)進(jìn)步就越快，新產(chǎn)品越多，財富越多。每個人在市場競爭都專門從事于自己最擅長的工作，會使收益最大化。企業(yè)家如果不按比較優(yōu)勢選擇生產(chǎn)和交易，則注定被市場淘汰。認(rèn)為市場是發(fā)揮比較優(yōu)勢最有效的制度。貿(mào)易的生產(chǎn)與交換是基于比較優(yōu)勢之上的。而企業(yè)家更善于發(fā)現(xiàn)比較優(yōu)勢。比較優(yōu)勢可以由企業(yè)家創(chuàng)造，所以天然的比較優(yōu)勢微乎其微.除了地理位置不可改變.其他都在變化。自由市場+企業(yè)家足以發(fā)揮比較優(yōu)勢的作用.利用國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策來發(fā)揮比較優(yōu)勢?？赡軙?dǎo)致企業(yè)家尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）企業(yè)家精神理論

對于熊彼特創(chuàng)新理論的不完整表述使政府在創(chuàng)新中的作用邊界引起爭論：

支持者認(rèn)為，首先要把企業(yè)家精神發(fā)揮作用的一些制度條件研究清楚，在此基礎(chǔ)上強調(diào)企業(yè)家精神。發(fā)展中國家大部分的技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級對自己來說是新的，但是在世界上是成熟的，所以沒有辦法給專利保護(hù)，主張在發(fā)展中國家給稅收優(yōu)惠是合理的。其次是政府支持的科學(xué)家在推動基礎(chǔ)科研和公用技術(shù)的革命，所以是不受企業(yè)家精神影響的。而企業(yè)家在產(chǎn)品層面和技術(shù)運用方面的創(chuàng)新都是建立在突破基礎(chǔ)科學(xué)的前提下的。最后認(rèn)為企業(yè)家精神不只存在于企業(yè)家當(dāng)中，政府官員、學(xué)者都具有企業(yè)家精神。

反對者認(rèn)為，計劃經(jīng)濟(jì)的歷史證明，政府是最差的協(xié)調(diào)者.在這個瞬息萬變的時代。國家政府對市場變化的反應(yīng)速度要遠(yuǎn)低于企業(yè)家，企業(yè)家精神一旦受到了體制和政策的抑制.就有可能導(dǎo)致市場協(xié)調(diào)失靈。企業(yè)家精神的好處在于使決策分散化，提高經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險能力，使經(jīng)濟(jì)多樣化，政府幫助企業(yè)家做決策，就會使企業(yè)家喪失其進(jìn)取冒險精神，最后的結(jié)果就是出現(xiàn)一群靠政府養(yǎng)著的偽企業(yè)家。

企業(yè)家精神立足于熊彼特的創(chuàng)新理論，其認(rèn)為：企業(yè)家和企業(yè)家精神是在市場競爭中歷練出來的，而不是政府催生的，因此不可以用產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)創(chuàng)新。但是一方忽略了其理論假設(shè)，即經(jīng)濟(jì)主體的不確定性：先行者比其他人行動得快才能獲得潛在的經(jīng)濟(jì)利潤；在所有社會層次中，都存在著阻力.是企業(yè)家為創(chuàng)新成功而付出代價。而另一方又夸大了政府在創(chuàng)新中的作用。

（四）市場失靈與有為政府理論

支持者認(rèn)為，市場失靈的本質(zhì)是政府在軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施上的缺位，導(dǎo)致生產(chǎn)力繼續(xù)發(fā)展的發(fā)展水平低于維持其向更高層次發(fā)展的要求；有些領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)存在外部性、道德風(fēng)險和逆向選擇問題，如果沒有政府進(jìn)行調(diào)控，單靠市場自身是無法解決的；其次，政府要為企業(yè)家的創(chuàng)新提供鼓勵、保護(hù)和誘導(dǎo)，通過建立起完善的軟硬件配套措施以及適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策來支持第一個吃螃蟹的人，促進(jìn)創(chuàng)新的產(chǎn)生，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展升級提供良好的環(huán)境；第三，根據(jù)羅斯托的經(jīng)濟(jì)起飛理論，政府應(yīng)該對朝陽產(chǎn)業(yè)和先行產(chǎn)業(yè)制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的形成，完成經(jīng)濟(jì)起飛。

反對者認(rèn)為，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所謂的市場失靈，其實是市場理論的失靈，而非市場本身的失靈。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為信息不對稱是導(dǎo)致市場失靈的原因.但根據(jù)米塞斯哈耶克范式，由于市場是以分工和專業(yè)化為基礎(chǔ)的.所以其優(yōu)越性正是來自不完全信息，分工和專業(yè)化的價值就來自信息不對稱。我們之所以需要市場也是由于信息的分散性和主觀性。在市場條件下。企業(yè)家的決策效率要遠(yuǎn)高于政府官員和專家學(xué)者.我們之所以存在“經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開政府”的錯覺.是因為政府本身的存在和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的作出，對市場進(jìn)行了深刻的干預(yù).導(dǎo)致市場理論的失靈。由此為政府干預(yù)市場提供借口；產(chǎn)業(yè)政策是否有效，并不能通過一段時間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來判斷，是否奏效還是個未知數(shù)。

顯然，市場失靈和有為政府的爭論一個是從凱恩斯理論出發(fā)，認(rèn)為市場本身就蘊含著各方面的缺陷和不足，僅僅依靠市場無法實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效運行，必須要有政策的干預(yù)。一個是立足于供給理論，反對國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主張市場調(diào)節(jié)，認(rèn)為政府職能僅限于“守夜人”的角色。

四、小結(jié)

首先，兩種觀點的假設(shè)都過于絕對，世界上沒有任何一個國家單純地采取二者中的單一政策：兩種觀點探討的范圍太窄，且大多著眼于宏觀層面，對于金融等某些必須二者共同參與的領(lǐng)域，其理論均無法完美解釋；兩種觀點的理論從最開始的基本假設(shè)就有分歧，因此二者的分歧就算再完美，內(nèi)部邏輯再如何自洽，其討論對現(xiàn)實世界的解釋與調(diào)整幫助都不會太大。

可見，對于產(chǎn)業(yè)政策的探討必須放在一個大的理論前提背景下，產(chǎn)業(yè)政策的實施是一個多方博弈的過程，韓永輝（2017）基于省級面板實證研究發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策是可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的。同時通過內(nèi)生性檢驗發(fā)現(xiàn)市場開放程度大的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)政策更加有效?？梢娢覀冃枰龅氖桥宄a(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用的市場與政府的邊界值，即有效競爭的閾值?？傊覀儸F(xiàn)在需要關(guān)注的問題不是產(chǎn)業(yè)政策孰優(yōu)孰劣，而是產(chǎn)業(yè)政策該怎么用，即如何將政府干預(yù)與市場競爭更好地發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

其次，政府在創(chuàng)新中的角色應(yīng)該是資本供給者，即起到融資的作用；應(yīng)該是創(chuàng)新的宣傳者，而不是主導(dǎo)者，企業(yè)家是創(chuàng)新的發(fā)起者和實踐者；根據(jù)熊彼特市場結(jié)構(gòu)理論，政府應(yīng)積極培育壟斷競爭的市場結(jié)構(gòu).即最有利于技術(shù)進(jìn)步的結(jié)構(gòu)，而企業(yè)家才是市場均衡的恢復(fù)者和判斷性決策者；最后政府應(yīng)該做的是縮短創(chuàng)新的時滯。為技術(shù)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，這里主要講的是國際間的垂直技術(shù)轉(zhuǎn)移。

最后，總結(jié)各國產(chǎn)業(yè)政策以及我國自1987年引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的多年實踐，我們發(fā)現(xiàn)其優(yōu)劣不應(yīng)離開具體的歷史的條件來評判，抽象地來討論是毫無意義的（厲以寧2017）。產(chǎn)業(yè)政策有硬性政策、軟性政策等不同的類型，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有不同的階段，我們應(yīng)該探討的是不同的發(fā)展階段適用于什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，而不是一概而論，比如我國硬性（選擇性）的產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)追趕時期取得了成效。但它不一定適用于創(chuàng)新驅(qū)動階段改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此產(chǎn)業(yè)政策的選擇是應(yīng)該和實際相契合的。