建設(shè)“盡職照單免責(zé)”制度體系

文/ 山西晉中市道路運輸管理局 孫曉峰

交通事故是影響公眾安全感的重要因素之一，道路運輸工作中，行業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任界限不明確（即管理部門安全監(jiān)管主體責(zé)任和企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不明確），執(zhí)法人員在安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查過程中容易出現(xiàn)監(jiān)管的盲目性等，還容易造成不作為、亂作為兩個極端現(xiàn)象。盡職與失職之間沒有客觀判別標(biāo)準(zhǔn)，讓人無所適從，嚴重挫傷了運管執(zhí)法人員的工作積極性。

2016年12月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，明確提出“盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”的要求，推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期安全生產(chǎn)責(zé)任制，在日常工作中依責(zé)盡職、發(fā)生事故依責(zé)追究。

2017年4月，交通運輸部辦公廳印發(fā)《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作責(zé)任規(guī)范導(dǎo)則》，用來對各級交通運輸管理部門科學(xué)準(zhǔn)確地界定公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任提供支持，進一步規(guī)范了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理履職行為。

道路運輸行業(yè)監(jiān)管迫切需要建立一套針對行業(yè)重點安全監(jiān)管的“盡職照單免責(zé)”制度體系，嘗試劃分兩個主體責(zé)任的邊界，釋放基層執(zhí)法人員安全監(jiān)管工作的積極性，盡量避免出現(xiàn)失職瀆職的行為?；鶎舆\管執(zhí)法人員對安全監(jiān)管一直存在模糊認識，認為“干活不如不干，多干不如少干，干活就有失誤，失誤就要追責(zé)”，尤其分管安全的領(lǐng)導(dǎo)沒人愿意干，“事多責(zé)任大，出力不討好”。針對這種情況，應(yīng)堅決貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強安全生產(chǎn)工作的重要指示，堅持問題導(dǎo)向，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會印發(fā)《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，圍繞“盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”的要求展開探索，明確日常工作依責(zé)盡職、發(fā)生事故依責(zé)追究的思路。

設(shè)計制度體系

依據(jù)《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作責(zé)任規(guī)范導(dǎo)則》，制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的道路運輸行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作責(zé)任規(guī)范。

依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，參照安監(jiān)總局《安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計劃編制辦法》制定符合本部門情況的年度安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查計劃。

依據(jù)《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》和《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作責(zé)任規(guī)范導(dǎo)則》，制定有可操作性的道路運輸行業(yè)安全監(jiān)管工作清單。

依法行政“照單”履職

黨的十八屆三中全會決定推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度。權(quán)力清單的提出，是政府及相關(guān)部門轉(zhuǎn)變政府職能的具體舉措，它將政府行使的職能、權(quán)限，以清單的方式列舉出來，通過清單的方式區(qū)分“政府有所為有所不為”的界線，而清單的制定依據(jù)歸根結(jié)底是國家法律、法規(guī)，從而為安全生產(chǎn)依法行政提供了很好的范例。

2016年12月9日，在國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會所下發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中，明確提出了“依法依規(guī)制定各有關(guān)部門安全生產(chǎn)權(quán)力和責(zé)任清單，盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”。

交通運輸部印發(fā)《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作責(zé)任規(guī)范導(dǎo)則》第六條：交通運輸管理部門應(yīng)按照“職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、邊界清晰”的要求，對本單位和內(nèi)部相關(guān)部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作職責(zé)和履職行為進行明確和規(guī)范，可根據(jù)實際細化到工作崗位。

上述文件的出臺，進一步明確了權(quán)責(zé)清單制定的必要性。

編制三個清單

結(jié)合中共中央國務(wù)院“盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”的要求，需明確“盡職”的前提是“照單”，“照單”沒有可遵循的先例，所以需要編制道路運輸行業(yè)安全監(jiān)管的指南，明確安全監(jiān)管權(quán)力清單、責(zé)任清單，檢查清單的內(nèi)容。

權(quán)責(zé)清單的總體要求是：“職責(zé)明確，權(quán)責(zé)一致，邊界清晰”。因此，如何從法律法規(guī)中準(zhǔn)確篩選出屬于本部門的權(quán)力和責(zé)任，成為編制權(quán)責(zé)清單好壞的關(guān)鍵。為此，需要將法律法規(guī)中的“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門”和“負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”區(qū)分開，把“交通運輸主管部門”和“交通運輸管理部門”“道路運輸管理部門”區(qū)分開。法律法規(guī)中關(guān)于“負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”“交通運輸管理部門”“道路運輸管理部門”的權(quán)責(zé)收錄到權(quán)責(zé)清單中，而“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門”和“交通運輸主管部門”的權(quán)責(zé)被排除在外，除非存在交通運輸主管部門將該項權(quán)責(zé)授權(quán)給運管部門的情況。

在檢查清單制定的過程中，要正確區(qū)分企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任和行業(yè)安全監(jiān)管主體責(zé)任。為使監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，需要依法依規(guī)制定運管機構(gòu)的監(jiān)督檢查清單，使企業(yè)主體責(zé)任更清晰，政府監(jiān)督檢查更高效。

編制原則

從執(zhí)法角度出發(fā)，權(quán)責(zé)清單的制定明確了本部門的權(quán)力和責(zé)任所在，使本部門權(quán)力和責(zé)任的界限更清晰，避免了因?qū)ψ陨碡?zé)任認識不清而造成的監(jiān)管不力等失職行為的發(fā)生，也避免了因權(quán)力界限不清而造成的執(zhí)法混亂現(xiàn)象。

所以，在編制三個清單時應(yīng)遵循以下兩個原則：一是堅持職責(zé)法定。從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)中全面梳理出本部門的相關(guān)內(nèi)容，強化法治理念，沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的職責(zé)，不納入責(zé)任清單編制范圍。二是堅持問題導(dǎo)向。進一步明確職能定位和履職范圍，理順職責(zé)關(guān)系，以解決問題為導(dǎo)向，從執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)的問題出發(fā)，反推執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)的職責(zé)交叉、監(jiān)管盲區(qū)等情形，增強針對性。

“盡職照單免責(zé)”制度體系的缺乏，容易打消基層執(zhí)法人員的安全工作積極性，出現(xiàn)失職瀆職行為。

檢查清單重在對權(quán)力和責(zé)任清單細化分解，針對法律法規(guī)規(guī)定的企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任進行檢查，為使監(jiān)督檢查更具操作性，需要與基層運管機構(gòu)溝通討論，制定符合當(dāng)?shù)乇O(jiān)督檢查的清單，既要有法可依，又要操作落地。需要說明的是，一些階段性的安全生產(chǎn)大檢查文件和專項整治文件要求不宜列入清單。

問題探討

我國經(jīng)濟正處于中高速增長階段，經(jīng)濟活躍程度比較高，安全生產(chǎn)需要時刻關(guān)注，尤其道路運輸事故更容易造成群死群傷。為遏制重特大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，國家實行的是嚴格的責(zé)任追究制度，此項制度的實施對增強各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感，有效防止重特大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，發(fā)揮著重要作用。但是，重特大安全事故尤其是道路運輸事故不可控因素比較復(fù)雜，過度的事故責(zé)任追究，不僅會挫傷安全監(jiān)管人員的工作積極性，不利于總結(jié)事故的經(jīng)驗教訓(xùn)，而且對監(jiān)管部門和企業(yè)會產(chǎn)生一定的消極影響，起到反作用。監(jiān)管部門加大監(jiān)管力度的同時，無形中也增加了安全監(jiān)管的成本，只關(guān)注企業(yè)安全生產(chǎn)情況，忽視企業(yè)效益，不利于國民經(jīng)濟的發(fā)展。而企業(yè)也在盲目地應(yīng)付各種檢查，產(chǎn)生麻痹心理，反而不利于查明事故真相和深度挖掘原因，加之媒體對安全生產(chǎn)事故的快速傳播，很可能會對公眾產(chǎn)生誤導(dǎo)。

安全生產(chǎn)是一個系統(tǒng)工程，有規(guī)律可循，強調(diào)任何一方面都不利于安全生產(chǎn)的持續(xù)推進，對推動全社會的安全生產(chǎn)工作乃至公共安全建設(shè)危害極大。

道路運輸行業(yè)“盡職照單免責(zé)”清單作為履職依據(jù)的同時，也是追責(zé)依據(jù)，只有責(zé)任事故調(diào)查組認可建立的履職制度體系，運管人員才能切實按照清單內(nèi)容落實要求。所以，在制定政策的層級和效力上越高越好。

隨著國務(wù)院簡政放權(quán)改革的深入推進和運管機構(gòu)改革的實際情況，權(quán)力清單、責(zé)任清單、檢查清單將根據(jù)法律法規(guī)的變化進行動態(tài)更新與調(diào)整，監(jiān)督檢查內(nèi)容與方式作為檢查時的重要方式與手段，將根據(jù)履職過程中實際情況調(diào)整，使之更貼近執(zhí)法實際。