有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度安排

趙繼穎 曹玉昆 王永欣

我國農(nóng)業(yè)人口實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，但出現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；工作在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，意味著相當數(shù)量的農(nóng)民進入城市并未真正融入城市，沒有實現(xiàn)實質(zhì)意義上的市民化。說明我國農(nóng)業(yè)人口雖然轉(zhuǎn)移了，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后，與城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)，沒有達到預(yù)期效果，距離農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體目標還有一定差距。因此，我們要抓住城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史機遇，堅定不移地走有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，從單純城市化轉(zhuǎn)向新型城鎮(zhèn)化，從土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向人口城鎮(zhèn)化，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從而使城鄉(xiāng)居民公平共享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

—、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后的原因分析

城鄉(xiāng)二元制度幾乎涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會等所有領(lǐng)域，長期以來，戶籍制度、社會保障、就業(yè)、住房等一系列制度的供給都存在著不均衡。

（一）戶籍制度不合理，公共服務(wù)不均等

我國在推進城鎮(zhèn)化過程中，遇到的最大問題就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，涉及到戶籍制度改革，以及背后社會福利等一系列問題。我國農(nóng)民工的數(shù)量正在高速增長，原有的戶籍制度僵化的管理功能難以適應(yīng)農(nóng)民工大規(guī)模、大范圍、頻繁的在城市之間和城鄉(xiāng)之間的流動，滯緩了我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化發(fā)展，使城鎮(zhèn)化速度低于同期工業(yè)化速度十個百分點以上，使他們市民化進程受阻。公共服務(wù)不均等，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能平等享受公共衛(wèi)生和計生服務(wù)，隨遷子女義務(wù)教育“兩為主”進展不均衡，問題比較突出的仍然是學前教育、中考、高考和看病難問題。

（二）社會保障制度不完善

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障方面已取得了一定成績，但隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量增加，在社會保障方面依舊存在著諸多問題。我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的滯后，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)參加社會保障的比率和保障水平低，住房保障程度低。農(nóng)民工在年老和由于失業(yè)、生病暫時無法在城市生活時，回流返鄉(xiāng)，只能尋求“土地”所帶來的保障，也使他們不敢徹底擺脫與耕地的聯(lián)系，這使得農(nóng)村的人地矛盾并不能因為大量農(nóng)民工進城而緩解，因而阻滯了實質(zhì)性的市民化進程。

（三）就業(yè)制度不健全

在我國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，農(nóng)民工只能進入“非正規(guī)勞動力市場”，以體力勞動為主要職業(yè)結(jié)構(gòu)類型。農(nóng)民工簽訂勞動合同的比例低，從近幾年調(diào)查數(shù)據(jù)看，簽訂勞動合同的比例沒有明顯的改善。農(nóng)民工進城就業(yè)的企業(yè)往往勞動安全條件差，勞動保護缺失，生職業(yè)病和工傷事故的比例高，缺乏必要的危險防護措施，惡劣的工作環(huán)境和生活環(huán)境是他們首先面臨的問題。在權(quán)益得不到保護和受歧視的雙重壓力下，農(nóng)民工的城市發(fā)展空間和就業(yè)預(yù)期大大降低。有些城市公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)不健全，中介市場不發(fā)達，勞動力供求信息少，而地方政府更加重視招工，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本地就業(yè)的市場環(huán)境趨好?，F(xiàn)行的戶籍制度除了控制人口遷移之外，城市政府還采取了就業(yè)保護和社會保障等配套的措施，口取地方保護主義，形成了歧視性的就業(yè)安排，城鄉(xiāng)居民就業(yè)機會是不均等的。

（四）住房制度不公平

解決好農(nóng)民工城鎮(zhèn)的居住問題，是使農(nóng)民工真正融入城市，成為名符其實的市民非常重要的環(huán)節(jié)，也是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵要素。從近幾年外出農(nóng)民工居住情況看，他們大多沒有儲蓄，商品房是遙不可及，經(jīng)濟適用房僅提供給有困難的城市居民，廉租房價格便宜但偏遠并且很多都有戶籍限制，因此對務(wù)工農(nóng)村勞動力而言，他們只是參與了城鎮(zhèn)化建設(shè)，而未能分享城鎮(zhèn)化結(jié)果。相當一部分農(nóng)民工缺乏在城市定居的預(yù)期，長期在城鄉(xiāng)雙向流動，過“兩棲”生活，導致城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人隊伍不穩(wěn)，必然影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時不利于勞動者素質(zhì)提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

二、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度安排的對策建議

《城市藍皮書》建議，未來應(yīng)分階段穩(wěn)步推進市民化進程，多措并舉、分層分類做好市民化工作，積極引導農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移，建立政府主導、多方參與、成本共擔、協(xié)同推進的市民化機制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民均等一致的社會身份和權(quán)利。這樣就需要在推進市民化的過程中，進一步深化戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)制度、住房制度等綜合配套改革，消除各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動的障礙，為促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（一）加快戶籍制度改革，推進公共服務(wù)均等化

十八大報告提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必由之路。加快戶籍制度改革，進一步細化不同類型城鎮(zhèn)落戶的條件和政策，逐步弱化其“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”、“城市新二元結(jié)構(gòu)”的功能，剝離依附在戶籍制度之上的各種城鄉(xiāng)差別權(quán)益，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)與其相關(guān)權(quán)益同落地。首先，放寬落戶條件，讓有意愿有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居成為市民。其次，進一步清理取消歧視性規(guī)定，使社保、住房、子女教育等社會福利與戶籍逐步脫鉤，引導人口有序遷徙流動和就業(yè)。推廣居住證制度，符合當?shù)卣?guī)定相關(guān)條件的，可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?。再次，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔機制。

加快推進公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全覆蓋。一是切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女受教育權(quán)利，重點是解決學前教育和落實異地高考政策。二是加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，重點是合理配置醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口接受醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可及性，方便農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城務(wù)工期間就近就醫(yī)和及時補償?？傊?，只有保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民權(quán)益，放寬落戶條件和推進公共服務(wù)均等化并行，才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口取得戶籍資格，獲取完整的市民權(quán)利，真正實現(xiàn)社會身份的轉(zhuǎn)換。

（二）建立高層次農(nóng)民工社會保障制度，順暢轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口

要加快農(nóng)民工在城市融合的進程，必須充分考慮農(nóng)民工的自身特點和現(xiàn)實需要，建立高統(tǒng)籌層次的農(nóng)民工社會保障制度方案，為解決新生代農(nóng)民工經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟體制改革問題創(chuàng)造法制環(huán)境和制度保障。把保護新生代農(nóng)民工的各項福利待遇等社會權(quán)益納入法制軌道，司法部門和執(zhí)法部門要依法嚴格監(jiān)督用工單位為受雇新生代農(nóng)民工提供相應(yīng)的社會保障，從法律上保障新生代農(nóng)民工的權(quán)利。貫徹落實《勞動合同法》及相關(guān)法律法規(guī)，積極指導新生代農(nóng)民工簽訂勞動合同，督促企業(yè)依法規(guī)范用工。貫徹落實《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》為契機，努力提高新生代農(nóng)民工基本社會保險的參保率。加強新生代農(nóng)民工職業(yè)健康保護和職業(yè)病防治，嚴格執(zhí)行高危行業(yè)農(nóng)民工持證上崗制度，依法保障他們的職業(yè)衛(wèi)生和生產(chǎn)安全。

做好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障工作，重點是健全城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度之間，以及城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和新農(nóng)合之間的銜接政策，實現(xiàn)養(yǎng)老和醫(yī)療保險在城鄉(xiāng)之間以及跨統(tǒng)籌地區(qū)之間的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)；提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入地城鎮(zhèn)的參保率，解決非正規(guī)就業(yè)、勞務(wù)派遣工、隨遷家屬的參保問題。

（三）完善農(nóng)民工就業(yè)用工制度，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動權(quán)益

鼓勵第一代農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和落戶定居，引導新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的大多數(shù)在省內(nèi)實現(xiàn)市民化。首先，創(chuàng)造平等的社會環(huán)境。相互尊重、平等的社會環(huán)境是新生代農(nóng)民工快速融入城市社會的前提和基礎(chǔ)。在省級行政區(qū)域內(nèi)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，為本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在省內(nèi)市民化創(chuàng)造條件。建議政府要大力肯定新生代農(nóng)民工在發(fā)展經(jīng)濟、城市建設(shè)和創(chuàng)造財富中起到的重要貢獻，在思想意識上要求社會努力消除對農(nóng)民工的歧視、偏見和隔閡。其次，完善城市就業(yè)制度。打零工的就業(yè)方式使多數(shù)農(nóng)民工往往成為城市的過客，現(xiàn)實的生存條件使他們難以在城市長期穩(wěn)定地居住下去。因此非常有必要對城市就業(yè)制度進行深化改革，取消城市用工的戶口限制，給農(nóng)民工以平等競爭的權(quán)利和機會。再次，加強對中小企業(yè)勞動用工的規(guī)范和指導，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動權(quán)益。加強對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的政策引導、項目開發(fā)、風險評估、小額擔保貸款、跟蹤扶持等一條龍服務(wù)，扶持各類農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)園的建設(shè)。最后，積極鼓勵農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，投資辦廠，讓從事非公有制經(jīng)營的農(nóng)民工享受與城市居民平等的待遇。

（四）推進城鎮(zhèn)保障性住房體制改革，促進農(nóng)民工市民化

在“十二五”乃至更長的時期，要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，穩(wěn)步推進覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革，促進農(nóng)民工市民化。指導思想是，強化政府的主導作用，落實企業(yè)的社會責任，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能，允許各地探索由集體經(jīng)濟組織利用農(nóng)村建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)民工公寓，多渠道改善農(nóng)民工居住條件。不斷完善農(nóng)民工住房保障體系和政策支持體系，加快建立多種形式、多個層次的農(nóng)民工住房供應(yīng)體系，逐步解決農(nóng)民工居住問題。以公共租賃住房為重點，擴大城鎮(zhèn)住房保障覆蓋范圍，將中低收入住房困難的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭納入保障體系；逐步將住房公積金制度覆蓋范圍擴大到在城市有固定工作的流動人口群體，建立和完善住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題已經(jīng)成為當今社會關(guān)注的焦點，因此，合理解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，有序推進城鎮(zhèn)化進程，對維護社會穩(wěn)定和全面建成小康社會有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城鎮(zhèn)，不僅為城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了豐富的勞動力資源，并成為城鎮(zhèn)化水平快速提升的重要推力。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一方面，需要降低門檻接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居成為市民；另一方面，推進公共服務(wù)均等化，讓暫不符合落戶條件又有常住需求的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，能享有基本公共服務(wù)，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（作者趙繼穎，東北農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師；曹玉昆，東北林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授、博士生導師；王永欣，東北農(nóng)業(yè)大學文法學院副教授）

本文原刊于《科學社會主義》雜志2014年第2期，約4000字。