從美國國家航天委員會看美國航天政策走向

黃志澄

美國重啟“國家航天委員會”，是確保美國太空事業(yè)未來優(yōu)勢的關(guān)鍵一步。

2017年6月30日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了一項行政命令，要求恢復(fù)設(shè)立“國家航天委員會（NadonM SpaceCouncil）”。歷史上，美國曾于1989年至1993年組建過“國家航天委員會”。特朗普在簽署命令后宣稱，此次美國重啟“國家航天委員會”是確保美國太空事業(yè)未來優(yōu)勢的關(guān)鍵一步，不僅有利于美國的經(jīng)濟復(fù)興和商業(yè)合作，而且在軍事安全和外交領(lǐng)域也將會發(fā)揮“令人意想不到”的作用。

美國國家航天委員會的三項任務(wù)

2017年10月5日，美國國家航天委員會舉行首次會議，美國副總統(tǒng)兼委員會主席麥克·彭斯發(fā)表講話表示，美國似乎已喪失太空優(yōu)勢，他表示，在特朗普總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，美國在太空競賽中將重獲領(lǐng)導(dǎo)地位。彭斯宣稱要通過國家航天委員會制定的政策，使美國航天事業(yè)重新煥發(fā)活力，為此要求委員會開展三項行動。

一是修訂載人航天探索計劃。使美國航天員重返月球，這是為了構(gòu)建將美國人送往火星及更遠深空所需的基礎(chǔ)。隨著美國航天項目重新聚焦于載人航天探索，月球?qū)⒆鳛樘つ_石、訓練場以及加強同商業(yè)界和國際伙伴關(guān)系的平臺。彭斯特別要求NASA制定載人探月任務(wù)計劃，作為通往載人火星任務(wù)長期目標的重要一步。NASA代理局長萊特福特表示，載人航天探索計劃將包括“深空之門”項目。NASA還強調(diào)它將為人類登陸月球和火星表面以及其他任務(wù)提供保障。在本次會議上，“重返月球”得到了工業(yè)界的支持。NASA當前計劃要求最早在2021年（更有可能是2022年）進行首次載人的“SLS/獵戶座”任務(wù)。SpaceX公司也支持開發(fā)某種月球設(shè)施，并表示會將把月球基地作為公司在研的BFR可重復(fù)使用發(fā)射系統(tǒng)的一個潛在目的地。

二是對商業(yè)航天監(jiān)管框架進行全面評審。彭斯要求商務(wù)部和運輸部以及管理與預(yù)算辦公室聯(lián)合對商業(yè)航天監(jiān)管框架進行全面評審，以確定精簡手續(xù)的改革舉措。目前商業(yè)公司進行商業(yè)發(fā)射時，即使是將發(fā)射任務(wù)從一個發(fā)射臺遷移到另一個發(fā)射臺也要進行嚴格的審批。藍色起源公司首席執(zhí)行官史密斯表示，可重復(fù)使用發(fā)射器的研發(fā)，可能會導(dǎo)致美空軍和聯(lián)邦航空局之間產(chǎn)生重復(fù)規(guī)定，這正是一個改變監(jiān)管環(huán)境的好機會，因為可重用性將是發(fā)展太空經(jīng)濟的重要因素。

三是為制定“太空戰(zhàn)略框架”提供支持。美國國家安全委員會正在制定“太空戰(zhàn)略框架”，以支持美國太空領(lǐng)域的重要利益。該戰(zhàn)略框架計劃在45天內(nèi)提交總統(tǒng)批準，其中一些非機密的關(guān)鍵要素包括：美國在太空領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位、不受限制的太空進入、支持國際合作等。

改進對美國商業(yè)航天公司的監(jiān)管

2018年2月21日，由美國副總統(tǒng)麥克·彭斯擔任主席的美國國家航天委員會在肯尼迪航天中心召開第二次會議，對需提交給特朗普總統(tǒng)批準的建議草案進行了審議。美國國家航天委員會重申，美國政府將結(jié)束對國際空間站的政府資金支持，轉(zhuǎn)而支持一個或多個即將開建的商業(yè)空間站。美國國家航天委員會目前正在采取快速行動，簡化繁瑣的監(jiān)管要求，以避免妨礙新的商業(yè)太空計劃的發(fā)展。

彭斯說：“特朗普總統(tǒng)及美國政府認為，美國在太空中繼續(xù)保持領(lǐng)先地位，關(guān)系到美國的繁榮、安全，甚至還關(guān)系到美國民族的特性。但是，美國私營商業(yè)太空公司經(jīng)常被迷宮般繁瑣的官僚主義障礙和過時的監(jiān)管程序搞得暈頭轉(zhuǎn)向、奄奄一息。目前的空間發(fā)射許可證制度充斥著繁重的政府壁壘，這些壁壘簡直就是一場針對私營商業(yè)太空計劃的瘟疫。舉例來說，航天發(fā)射許可證制度規(guī)定，許可證指定的發(fā)射地點不可變更。因此，如果一個商業(yè)太空公司獲得許可可以在肯尼迪航天中心進行航天發(fā)射活動，但因故希望能夠?qū)l(fā)射地點變更為加利福尼亞、甚至是距離卡納維拉爾角空軍基地數(shù)千米之外的某個地點，該公司將不得不把整個繁瑣耗時的審批程序重新走一遍，這樣才能夠重新獲得許可。”

美國國家航天委員會自2017年10月召開第一次會議以來開展了很多工作，彭斯在這些工作的基礎(chǔ)上對四項重大改革建議進行了總結(jié)概述，這些建議將提交總統(tǒng)進行審批。

第一項建議：運輸部應(yīng)當于2019年3月1日前變更過于限制商業(yè)太空公司發(fā)展的航天發(fā)射及返回許可證制度，建立新的更為簡化的許可證審批工作流程。

第二項建議：商務(wù)部應(yīng)當按照部長威爾伯·羅斯的指示，將所有的航天商務(wù)管理職責移交給由商務(wù)部部長直接領(lǐng)導(dǎo)的單獨機構(gòu)，以便加快商業(yè)太空計劃的審批進程。

第三項建議：與太空計劃有關(guān)的出口管制制度也應(yīng)當進行簡化，簡化后的新出口管制制度必須于2019年1月1日落實到位。

第四項建議：美國商務(wù)部國家電信與信息管理局應(yīng)當制定指導(dǎo)原則，以保護衛(wèi)星系統(tǒng)使用的無線電頻譜，并鼓勵商業(yè)太空活動不斷擴展。

彭斯在這次會議上宣布，美國國家航天委員會顧問咨詢小組將由29位成員組成，其中包括曾經(jīng)登陸月球的宇航員巴茲·奧爾德林、第一名女性航天飛機指揮官艾琳·科林斯等。

美國重設(shè)國家航天委員會的目的

太空蘊含著巨大的經(jīng)濟、軍事、科技和社會價值，正日益成為國際競爭的重要領(lǐng)域。太空軍事化將使整個戰(zhàn)爭時空概念和戰(zhàn)爭形態(tài)發(fā)生變化。太空技術(shù)的進步將推動社會的科技進步和經(jīng)濟發(fā)展，航天商業(yè)化成為促進社會經(jīng)濟增長的新動力。美國自上世紀80年代提出“高邊疆”概念后，一直將太空視為其重要戰(zhàn)略資產(chǎn)，將鞏固和擴大在太空領(lǐng)域的優(yōu)勢視為其核心國家利益，不斷深化對太空技術(shù)的研發(fā)和運用，加強對太空領(lǐng)域制高點的爭奪，并提出了各種雄心勃勃的太空計劃，以實現(xiàn)在太空領(lǐng)域的美國國家利益。

但隨著全球向多極化方向不斷發(fā)展，新興大國正在快速崛起，重視并開始從事太空領(lǐng)域研發(fā)的國家也越來越多，全球太空力量格局正在發(fā)生新的變化，特別是中俄綜合國力和科技水平的快速發(fā)展，美國在太空領(lǐng)域的優(yōu)勢正日益受到威脅。美國對可能失去太空霸權(quán)而感到十分不安與焦慮。

此次美國重設(shè)國家航天委員會，就是要通過該機構(gòu)向總統(tǒng)提出有關(guān)國家航天政策和戰(zhàn)略的建議，并在政府機構(gòu)和各部門間協(xié)調(diào)太空政策，使太空行業(yè)各部門在制定政策時能綜合考慮公共事業(yè)、商業(yè)用途、安全威脅以及軍事用途等因素，確保美國在太空領(lǐng)域獲得最大利益。

美國重設(shè)國家航天委員會，就是要積極謀劃和制定未來太空發(fā)展的目標和途徑，以此增強當前已擁有的先進太空戰(zhàn)能力，保持甚至拉大對其他國家的技術(shù)優(yōu)勢，從而繼續(xù)維護自己的太空霸主地位。正如特朗普在簽署命令后所說：“今天，我們正邁出至關(guān)重要的一步，為美國在太空的未來提供保障”，同時“向世界發(fā)送了一個清晰的信號——我們正在重建美國在太空令人自豪的領(lǐng)導(dǎo)力”。

美國重返月球的具體計劃尚待明確

2017年底，特朗普簽署了“1號航天政策指令”，正式提出“重返月球”計劃。根據(jù)NASA在2018年2月12日公布的《NASA戰(zhàn)略規(guī)劃2018》和《NASA2019財年預(yù)算申請》可見，NASA將對“從地球低軌道走向月球”項目提供資金支持，共計投資105億美元經(jīng)費。NASA將以實現(xiàn)載人重返月球與地月空間，甚至火星及以遠的探索任務(wù)為目標，依靠新興商業(yè)力量和NASA在研的載人太空探索設(shè)施（“航天發(fā)射系統(tǒng)”與“獵戶座”），一方面繼續(xù)落實地月空間探索戰(zhàn)略，實現(xiàn)美國宇航員前往、環(huán)繞并登陸月球目標，另一方面促進商業(yè)航天經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)地球低軌道運行任務(wù)轉(zhuǎn)交商業(yè)企業(yè)，并將通過各項合作持續(xù)提升自身的核心能力。但從這兩個文件來看，NASA尚無完整而可操作的實施路線，其目標、進度等都尚待明確。

NASA針對“重返月球”目標，新增“月球軌道平臺一門”（LOP-G）和“先進地月空間表面能力”（ACSC）兩個子項?！霸虑蜍壍榔脚_一門”即之前的有人照料月球軌道站“深空之門”（DSG），預(yù)算額度5.042億美元。“先進地月空間表面能力”預(yù)算額度1.165億美元，將與商業(yè)航天企業(yè)和國際伙伴合作，推進一系列漸進式機器人月球探測任務(wù)，最終實現(xiàn)載人與科學探索目標。

由此可見，NASA在“重返月球”方面的計劃，還有待進一步落實。這不僅由于NASA實施“重返月球”，仍面臨嚴峻的資金問題，同時還由于美國的載人航天長期受到兩黨政治的干擾，如今面對特朗普的支持率不高的現(xiàn)狀，美國各界包括NASA內(nèi)部對“重返月球”又存在不同意見，因此，NASA的代理局長，也只能以不變應(yīng)萬變了。

美國防部明確在太空俄中是對手

美國防部1月19日發(fā)布新版《國防戰(zhàn)略》報告，明確了“與中國和俄羅斯的長期戰(zhàn)略競爭是國防部的首要優(yōu)先事項”。提出了優(yōu)先投資發(fā)展彈性太空能力和網(wǎng)絡(luò)防御能力，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與全面軍事行動的集成；發(fā)展從戰(zhàn)術(shù)水平到戰(zhàn)略規(guī)劃水平的彈性聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)及信息生態(tài)系統(tǒng)，以獲取和利用信息，并阻止競爭對手獲得相同優(yōu)勢”。美軍的假設(shè)是：對手將使用網(wǎng)絡(luò)和電磁武器攻擊美國的衛(wèi)星和通信系統(tǒng)。過去歷次戰(zhàn)爭中出現(xiàn)的多軍種聯(lián)合部隊雖然取得了成功，但未來戰(zhàn)爭所要求的是更深層次、更高水平的整合?；裟匪沽信e了多域作戰(zhàn)所必需的三個要素：一是以合適方式將所有傳感器進行整合以獲取指揮官所需要的信息，并由此形成對整個戰(zhàn)場空間的實時態(tài)勢感知；二是采用能夠?qū)崟r分析所獲取的海量數(shù)據(jù)的戰(zhàn)斗管理工具；三是建設(shè)更具彈性的通信能力。

中美商業(yè)航天仍有合作的可能

在美國國家航天委員會第二次會議上，提到了委員會收到的警告性情報稱，美國的太空領(lǐng)導(dǎo)地位正在面臨著來自于俄羅斯及中國的嚴重威脅，這兩個國家正在研發(fā)基于陸地及基于太空的對衛(wèi)星進行攻擊的武器，這兩個國家還正在積極擴展各自的商業(yè)太空計劃。國家航天委員會收到的情報稱，在太空中對付中國可能比較麻煩，該國的太空計劃中充斥著各類軍事項目，在技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面還經(jīng)常存在著嚴重的安全威脅。即便如此，國家航天委員會還不得不找到解決方案，以便美國私營企業(yè)能夠開展一定的太空合作項目。

由于中國也在積極拓展商業(yè)航天，因此有的美國私營企業(yè)在美國國家航天委員會上呼吁與中國談判，達成合作協(xié)議。美國納米支架太空商業(yè)是一家?guī)椭虡I(yè)企業(yè)及教育機構(gòu)向國際空間站發(fā)射有效載荷的商業(yè)太空公司。公司總裁杰弗里·曼柏說：“美國不能簡單地無視中國野心勃勃的商業(yè)太空計劃，中國正在發(fā)展強大的商業(yè)太空企業(yè)，美國企業(yè)正在受到我們自己的監(jiān)管規(guī)定及觀念模式的限制，導(dǎo)致我們的企業(yè)無法參與中國市場的發(fā)射活動，從而對中國的商業(yè)太空計劃不甚了解?！甭卣f：“我建議，應(yīng)當與中國談判達成嚴肅而公平的合作協(xié)議，確保美國企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢，同其他國家、其他企業(yè)更好地進行競爭?！?/p>

由于美國國家航天委員會成立的時間不長，目前不可能對其作用做出確切的評估。從目前的情況來看，對美國發(fā)展載人航天和軍事航天方面的影響有限，但在統(tǒng)籌美國商業(yè)航天的發(fā)展，協(xié)調(diào)政府（包括NASA和國防部）與商業(yè)航天方面的關(guān)系方面，有可能發(fā)揮較大作用。