日本獨(dú)立行政法人國立公文書館運(yùn)行機(jī)制研究*

占麗華

摘? 要：本文對(duì)日本獨(dú)立行政法人國立公文書館運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行研究。以國內(nèi)研究綜述為切入點(diǎn)，并對(duì)日本國立公文書館整體概況作出分析，重點(diǎn)闡述公文書館內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，包括組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員分工、制度規(guī)范和業(yè)務(wù)流程等，從整體的角度介紹日本獨(dú)立行政法人改革后國立公文書館的外部運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國立公文書館;獨(dú)立行政法人;公文書;組織機(jī)構(gòu);制度規(guī)范

本文從整體角度對(duì)日本國立公文書館的狀況作具體分析，從運(yùn)行機(jī)制角度為切入點(diǎn)，分析日本國立公文書館實(shí)行獨(dú)立行政法人化改革之后的最新狀況。

1 組織沿革簡(jiǎn)介

日本從明治以來，一直采取將各省的公文書保存在各自機(jī)關(guān)內(nèi)部的方法。但二戰(zhàn)之后，為防止公文書的散失以及便于公開利用，人們意識(shí)到急需建立一個(gè)公共機(jī)構(gòu)以集中保存公文書。昭和34年（1959年）11月，日本學(xué)術(shù)會(huì)議會(huì)長(zhǎng)向內(nèi)閣總理大臣提出設(shè)立國立公文書館的建議，并希望政府能采取有效措施解決當(dāng)前公文書的管理現(xiàn)狀。昭和46年（1971年）7月在東京都內(nèi)設(shè)立了國立公文書館[1]。

國立公文書館設(shè)立之初就合并了內(nèi)閣文庫。內(nèi)閣文庫原名太政官文庫，由太政官于明治6年（1873年）所設(shè)立，是一個(gè)圖書保存機(jī)構(gòu)。1971年，內(nèi)閣文庫與同為總理府所管理的國立公文書館相合并，并在日本東京北之丸公園建址。目前內(nèi)閣文庫藏書大概49萬冊(cè)，其中有日文書籍大約28萬冊(cè)、中文書籍大約18萬冊(cè)以及一些西洋書籍[2] 。2001年在國立公文書館實(shí)行獨(dú)立行政法人化改革之時(shí)，內(nèi)閣文庫所收藏的資料仍于國立公文書館中繼續(xù)保存下來，這可謂是日本國立公文書館的一大特色。

除為各機(jī)關(guān)保存紙質(zhì)公文書外，日本政府決定建設(shè)一個(gè)國家級(jí)的數(shù)字檔案館，將傳統(tǒng)珍貴紙質(zhì)檔案數(shù)字化。平成6年（1994年）8月31日，日本首相村山富市發(fā)表了關(guān)于《和平友好交流計(jì)劃》的談話，該計(jì)劃中提到“將研究設(shè)立一個(gè)人們很早就指出其必要性的亞洲歷史資料中心的問題”[3]。1999年11月30日內(nèi)閣會(huì)議作出決定，作為“整理和公開亞洲歷史資料事業(yè)”的一環(huán)，通過互聯(lián)網(wǎng)提供日本政府有關(guān)機(jī)構(gòu)所保管和公開的“亞洲歷史資料”，經(jīng)過2年的籌備，亞洲歷史資料中心作為國立公文書館的一個(gè)部門，于2001年11月30日成立。亞洲歷史資料中心是通過互聯(lián)網(wǎng)，在計(jì)算機(jī)上提供日本政府有關(guān)機(jī)構(gòu)所保管的亞洲歷史資料（原資料）的電子資料中心，是由國立公文書館所運(yùn)營的。這里所說的亞洲歷史資料是指關(guān)于近、現(xiàn)代時(shí)期的日本與亞洲近鄰各國關(guān)系的歷史資料，包括十分重要的公文檔案及其他記錄。資料主要來源于公文檔案的收藏機(jī)構(gòu)——國立公文書館、外務(wù)省外交史料館、防衛(wèi)廳防衛(wèi)研究所圖書館收藏的從明治初期到太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束為止的有關(guān)亞洲的資料，并對(duì)其進(jìn)行數(shù)字化，通過互聯(lián)網(wǎng)提供利用。至平成28年（2016年）3月，已經(jīng)公開了大約206萬件資料，2985萬幅字畫[4]。

平成10年（1998年）7月，日本政府決定在茨城縣筑波市內(nèi)設(shè)立筑波分館，以擴(kuò)充公文書庫，后建立的筑波分館占地面積達(dá)25000平方米，是東京本館占地面積的6倍多[5]。平成13年（2001年）4月，作為國家行政改革的重要一環(huán)，國立公文書館正式改稱為獨(dú)立行政法人國立公文書館?，F(xiàn)階段，內(nèi)閣文庫、國立公文書館東京本館、國立公文書館筑波分館、亞洲歷史資料中心構(gòu)成了獨(dú)立行政法人國立公文書館的主要部分。

2 獨(dú)立行政法人國立公文書館內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制介紹

2.1 組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員分工。獨(dú)立行政法人國立公文書館自成立以來就以通過對(duì)特定歷史公文書等和歷史公文書等的保存及提供利用為目的，《國立公文書館法》第11條明確規(guī)定了其業(yè)務(wù)范圍：[6]①對(duì)特定歷史公文書等的保存及提供一般利用;②接受行政機(jī)關(guān)的委托，為其保存行政文書;③與歷史公文書等的保存及利用相關(guān)的情報(bào)收集、整理工作;④與歷史公文書等的保存及利用相關(guān)的專門技術(shù)協(xié)助;⑤與歷史公文書等的保存及利用相關(guān)的調(diào)查研究;⑥與歷史公文書等的保存及利用相關(guān)的編研工作;⑦與前面各項(xiàng)相關(guān)的附加業(yè)務(wù);⑧在內(nèi)閣總理大臣認(rèn)為有必要的情況下，關(guān)于行政機(jī)關(guān)行政檔案的管理作保管狀況報(bào)告、資料征收和實(shí)地調(diào)查。

獨(dú)立行政法人國立公文書館為保證以上業(yè)務(wù)的順利開展，根據(jù)公文書館自身的實(shí)際情況設(shè)立了一套精簡(jiǎn)統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)。其中館長(zhǎng)和理事起統(tǒng)領(lǐng)作用，由大臣任命，館長(zhǎng)任期四年，理事任期兩年，館長(zhǎng)和理事之下設(shè)立了監(jiān)事和法律顧問，負(fù)責(zé)提供建議、解答疑惑。監(jiān)事和法律顧問相當(dāng)于監(jiān)督部門，但獨(dú)立于各部門之外，其成員基本都是兼職人員，監(jiān)事由公認(rèn)會(huì)計(jì)師擔(dān)任，監(jiān)事每年都要對(duì)公文書館東京本館和筑波分館的業(yè)務(wù)進(jìn)行實(shí)地檢查。在監(jiān)事和理事之下，首先于東京本館設(shè)立了次長(zhǎng)，次長(zhǎng)之下設(shè)立了總務(wù)科長(zhǎng)、業(yè)務(wù)科長(zhǎng)、統(tǒng)括公文書專門官和筑波分館長(zhǎng)。另外在亞洲歷史資料中心設(shè)立了亞洲歷史資料中心長(zhǎng)，負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)中心的檔案數(shù)字化業(yè)務(wù)，亞洲歷史資料中心長(zhǎng)下也設(shè)立了次長(zhǎng)。獨(dú)立行政法人國立公文書館根據(jù)《國家公務(wù)員法》第34條，對(duì)各職員的職務(wù)作出了相應(yīng)的規(guī)定，其中次長(zhǎng)的任務(wù)主要是發(fā)揮指導(dǎo)能力統(tǒng)率部下取得成果。在公文書館具體事務(wù)方面次長(zhǎng)可以決定如下事務(wù)：[7]①公文書館內(nèi)部部分規(guī)章制度的制定和改廢;②負(fù)責(zé)與內(nèi)閣府等機(jī)構(gòu)間的部分照會(huì)、協(xié)議、聯(lián)絡(luò)等事項(xiàng);③與外部團(tuán)體間的合作交流、援助、合同締結(jié)等事項(xiàng);④內(nèi)部部分員工的任免、更換以及事務(wù)派遣;⑤決定公文書館的收入支出事務(wù)以及一千萬元以內(nèi)的相關(guān)業(yè)務(wù);⑥公文書館內(nèi)部各種會(huì)議的召開;⑦公文書館內(nèi)特定歷史公文書等的借出利用事務(wù)。另外，總務(wù)科長(zhǎng)和業(yè)務(wù)科長(zhǎng)分別管理整個(gè)科的具體事宜，而企畫官起出謀劃策的作用?？倓?wù)科長(zhǎng)最主要負(fù)責(zé)館內(nèi)的行政綜合類事務(wù)。業(yè)務(wù)科長(zhǎng)最主要負(fù)責(zé)公文書從接收入館到提供利用之間的各種事項(xiàng)。業(yè)務(wù)科是獨(dú)立行政法人國立公文書館館內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的核心部分，其科內(nèi)設(shè)立了十個(gè)系，其中重要的有：保存系、修復(fù)系、目錄系、利用系，分別負(fù)責(zé)公文書的公文書的保存、修復(fù)、編目、提供利用工作，另外還設(shè)立了數(shù)字公文書系和電子公文書系，負(fù)責(zé)電子公文書和數(shù)字公文書的相關(guān)事務(wù)。公文書館中的在職人員除了館長(zhǎng)和理事屬于役員外其他都為職員。

2.2 館內(nèi)規(guī)章制度及業(yè)務(wù)流程介紹?，F(xiàn)行階段日本政府管理各界公文書的主要依據(jù)是《公文書管理法》和《公文書等的管理相關(guān)的法律》，獨(dú)立行政法人國立公文書館依據(jù)這兩部法律結(jié)合自身實(shí)際還修訂了《國立公文書管理法》這一內(nèi)部法律，公文書館對(duì)各類型公文書的保存和提供利用也是依據(jù)上述幾部法律。目前獨(dú)立行政法人國立公文書館中所保存的非現(xiàn)行公文書最主要分為四大類，分別為：行政文書、法人文書、特定歷史公文書等、歷史公文書等。獨(dú)立行政法人國立公文書館除了接收國家行政機(jī)關(guān)和各獨(dú)立行政法人的公文書外，還接收立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民間團(tuán)體、個(gè)人（法人）中那部分作為歷史資料保存的重要公文書。特定歷史公文書等和歷史公文書等并不是依重要程度來劃分的而是包含的關(guān)系?？梢哉f歷史公文書等是日本獨(dú)立行政法人國立公文書館中的主要館藏部分，其重要程度不言而喻，因此公文書館對(duì)這部分公文書從收集到提供利用作出了重要規(guī)定。

2.2.1 接收、保存、修復(fù)業(yè)務(wù)。（1）接收。國立公文書館接收的歷史公文書等，如下所示：[8]①行政機(jī)關(guān)及獨(dú)立行政法人等保存的歷史公文書等在公文書保存期滿后移交至本館時(shí)手續(xù)完整的公文書;②內(nèi)閣總理大臣認(rèn)為本館有保存的必要，并與保存歷史公文書等的國家機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)除外）達(dá)成一致意見后的公文書;③民間法人或其他團(tuán)體及個(gè)人文書寄贈(zèng)或委托本館保存，本館在判斷該文書為歷史公文書等后的公文書。此外，本館也接收行政機(jī)關(guān)從平成23年開始以電子方式存在（以下簡(jiǎn)稱“電子公文書”），可存取并有通用公文書管理系統(tǒng)的公文書。本館關(guān)于所接收的公文書，在采取熏蒸、全宗號(hào)編排、限制利用審查、目錄制作等措施后，原則上在一年之內(nèi)提供利用。

（2）熏蒸、疫檢（病毒查殺）。對(duì)所接收的歷史公文書等中的紙質(zhì)公文書，為防止其受蟲害、發(fā)霉，要對(duì)其進(jìn)行熏蒸。使用減壓式裝置通過環(huán)氧乙烷制劑所產(chǎn)生的氣體對(duì)公文書進(jìn)行熏蒸，全程大致需要10天。此外，關(guān)于歷史公文書等中的電子公文書部分，為防止其被電腦病毒所侵害，需要經(jīng)過病毒查殺。

（3）排架、永久保存。國立公文書館等所保存的歷史公文書等要永久保存。其中除電子公文書外的公文書要保存在東京本館或筑波分館等專用書庫中，書庫原則上溫度保持在22℃，相對(duì)濕度控制在55%。電子公文書，一般保存于專門的系統(tǒng)中。為永期保存，需要采取相應(yīng)的防范措施，要對(duì)電子公文書進(jìn)行備份，將其刻錄在光盤上，放至筑波分館保存。

（4）目錄制作。為確保歷史公文書等的合理保存和提供利用，需要對(duì)其進(jìn)行編目，并在國立公文書館網(wǎng)站數(shù)字檔案欄進(jìn)行公開，目錄的主要內(nèi)容包含如下：[9]①名稱及分類;②移交、寄贈(zèng)或委托管理者的名稱或姓氏;③移交、寄贈(zèng)或委托管理的時(shí)間;④保存場(chǎng)所;⑤檔案載體類別;⑥全宗號(hào);⑦是否存在可利用的復(fù)制品;⑧利用限制區(qū)分;⑨其他合理保存及利用的信息。

（5）復(fù)制品制作。關(guān)于歷史公文書等，為提高保存及利用的便利性，根據(jù)公文書自身內(nèi)容、保存狀況和利用狀況等來決定是否需要進(jìn)行復(fù)制，歷史公文書等的復(fù)制品制作基本按照檔案數(shù)字化程序來完成，具體內(nèi)容會(huì)在每年年初于國立公文書館網(wǎng)站上公布。

（6）修復(fù)業(yè)務(wù)。歷史公文書等中，部分由于年代久遠(yuǎn)，移交前保存狀況差，過去又受蟲、鼠、水、煙霧和酸性物質(zhì)所影響而受到不同程度的損壞，給閱覽和提供利用帶來諸多不便。因此，需要擁有專門技術(shù)的員工對(duì)其破損程度進(jìn)行鑒定，之后對(duì)破損公文書采取粘貼、縫補(bǔ)、鑄造等修復(fù)手段。

2.2.2 利用業(yè)務(wù)。（1）利用方法。歷史公文書等的閱覽可能會(huì)損害個(gè)人的權(quán)益，除去部分不被允許利用的之外，任何人都可以閱覽。此外通過支付手續(xù)費(fèi)可以提供副本，在閱覽室中，利用者可以自帶相機(jī)對(duì)需要的部分進(jìn)行拍照。在筑波分館中，利用限制區(qū)分為“公開”“部分公開”的公文書，在辦理手續(xù)后也可以在東京本館進(jìn)行閱覽。

（2）數(shù)字檔案。通過互聯(lián)網(wǎng)可以檢索到歷史公文書等的目錄，數(shù)字檔案的檢索分為可以追溯公文書資料群的階層檢索和關(guān)鍵詞檢索。對(duì)于歷史公文書等目錄的檢索方法的相關(guān)問題，可以通過電話、書信等方式咨詢，也可在公文書館網(wǎng)站主頁上查看。

2.2.3 互聯(lián)網(wǎng)的信息提供。對(duì)于與國立公文書館相關(guān)的信息和館內(nèi)所藏歷史公文書等信息的了解可以通過公文書館網(wǎng)站自行瀏覽。同時(shí)網(wǎng)站主頁上也為利用者提供了以下相關(guān)信息：關(guān)于本館、利用檢索指導(dǎo)、所藏資料、展覽信息、出版刊行物。

3 獨(dú)立行政法人國立公文書館外部運(yùn)行機(jī)制介紹

“獨(dú)立行政法人”一詞在《獨(dú)立行政法人通則法》第二條中定義為“從關(guān)乎國民生活以及社會(huì)安定等公共立場(chǎng)上看確有必要實(shí)施的事務(wù)及事業(yè)，而政府又沒有直接實(shí)施的必要，委托民間主體又未必能實(shí)施，有必要讓某一主體獨(dú)占高效實(shí)施（此事務(wù)、事業(yè)）為目的，而根據(jù)本法或個(gè)別法設(shè)立的法人”[10]。作為國家文化事業(yè)機(jī)構(gòu)的國立公文書館于2001年4月改稱為獨(dú)立行政法人國立公文書館，以獨(dú)立行政法人的形態(tài)正式運(yùn)營，改革后的國立公文書館仍然是政府組織，但同時(shí)也是法人，有一定的企業(yè)性和公共性。

改革后的公文書館在運(yùn)營模式上最大的特點(diǎn)是“目標(biāo)管理”和“業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)”[11]，首先由省的大臣對(duì)公文書館提出中期組織目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)一般要求三到五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)，根據(jù)這一中期目標(biāo)，獨(dú)立行政法人國立公文書館需要制定符合中期目標(biāo)的中期計(jì)劃，并交由大臣進(jìn)行審核，待審核通過后根據(jù)所制定的中期計(jì)劃再制定歷年的年度計(jì)劃以確保中期計(jì)劃能順利實(shí)現(xiàn)，省所設(shè)立的獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)委員會(huì)對(duì)國立公文書館歷年年度業(yè)績(jī)和中期計(jì)劃業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)以及提出修改建議。最后，主管省廳的政策評(píng)價(jià)、獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)委員會(huì)會(huì)對(duì)省的評(píng)價(jià)委員會(huì)的評(píng)價(jià)進(jìn)行二次評(píng)價(jià)。對(duì)獨(dú)立行政法人國立公文書館的評(píng)價(jià)是由雙重機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，首先是省的獨(dú)立行政評(píng)價(jià)委員會(huì)，其次是主管省廳的政策評(píng)價(jià)、獨(dú)立行政法人評(píng)價(jià)委員會(huì)，這種雙重評(píng)價(jià)的機(jī)制可以減少單方在評(píng)價(jià)中所出現(xiàn)的失誤。

另外，國立公文書館在整個(gè)運(yùn)營過程當(dāng)中所有的資金皆來源于政府的財(cái)政支出，在資金來源過程當(dāng)中財(cái)務(wù)省（主計(jì)局）發(fā)揮了重要作用，財(cái)務(wù)省首先需要對(duì)獨(dú)立行政法人國立公文書館提交的預(yù)算編制進(jìn)行審核，待審核通過后政府以運(yùn)營交付金的形式提供運(yùn)轉(zhuǎn)資金，在整個(gè)中期目標(biāo)年度內(nèi)公文書館可以自主地運(yùn)用該資金。總體上來說，獨(dú)立行政法人國立公文書館在整個(gè)外部運(yùn)營過程當(dāng)中是與以上各機(jī)關(guān)相互協(xié)商和交涉的過程。

參考文獻(xiàn)：

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[2]國立公文書館（編）1985年。『內(nèi)閣文庫百年史』國立公文書館.

[3]「平和友好交流計(jì)畫」に関する內(nèi)閣総理大臣の談話（抄），國立公文書館網(wǎng)站，http：//www.archives.go.jp/about/report/pdf/danwa_h6.pdf.

[6]獨(dú)立行政法人國立公文書館の概要，國立公文書館網(wǎng)站，

http：//www.archives.go.jp/information/pdf/gaiyou_soshiki.pdf.

[7]獨(dú)立行政法人國立公文書館の標(biāo)準(zhǔn)的な職及び標(biāo)準(zhǔn)職務(wù)遂行能力について，國立公文書館網(wǎng)站，

http：//www.archives.go.jp/information/pdf/hyoujun.pdf.

[10]《獨(dú)立行政法人通則法》，電子政府綜合窗口，

http：//elaws.egov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail？lawId=411AC0000000103.

[11]毛桂榮.日本獨(dú)立行政法人制度評(píng)述[J].公共管理研究，2007（6）.