也論國家治理視域下的檔案治理

陳紅

摘? 要：對國家治理與檔案治理的涵義進(jìn)行了分析，認(rèn)為檔案治理的核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是依法行政，檔案行政管理部門依法行政的過程就應(yīng)當(dāng)是檔案治理法治化的過程。檔案行政管理部門不作為應(yīng)當(dāng)是檔案治理的主要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：國家治理;檔案治理;檔案行政管理;依法行政

2017年《檔案管理》第6期上發(fā)表了陳忠海、宋晶晶的《論國家治理視域下的檔案治理》（以下簡稱《陳文》）一文，對國家治理視域下的檔案治理從其主要特征、價值取向、實現(xiàn)路徑三個方面進(jìn)行了探討，文章中的一些觀點應(yīng)該是相對比較客觀，筆者也贊同。如“檔案治理是國家治理的組成部分”，檔案治理應(yīng)以法治建設(shè)為根基、注重法治化、高效化和公平性等。[1]但是，對其有些觀點就值得商榷了。這里就對國家治理與檔案治理涵義的認(rèn)識、檔案治理分權(quán)的問題，談些粗淺的看法。

1 對國家治理與檔案治理涵義的認(rèn)識

《陳文》贊同“檔案治理是國家治理的組成部分” [2]的觀點，但是，《陳文》并未對“國家治理”的涵義做出解釋。既然“檔案治理是國家治理的組成部分”，那么在探討國家治理視域下的檔案治理時，首先要弄清楚“國家治理”的涵義。對于“國家治理”的概念，在學(xué)界雖然還沒有相對統(tǒng)一的認(rèn)識，但是，有一點很清楚，“在當(dāng)下中國政治體制改革的語境下，‘政府治理或曰‘政府再造被稱為是國家治理的核心問題和中心任務(wù)”。[3]“政府治理是國家治理的核心部分，政府治理能力決定著國家治理水平?！盵4] “依法行政是政府治理的核心內(nèi)容，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，嚴(yán)格依照憲法法律規(guī)定履行職責(zé)”，[5]而“政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是法治化，政府治理法治化的過程也是推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的過程”。[6]也就是說，國家治理的核心是政府治理，政府治理的核心內(nèi)容是依法行政，政府治理推進(jìn)依法行政的過程就是政府治理法治化的過程。

對于“檔案治理”，《陳文》引用了晏秦對檔案治理的定義：“檔案部門、社會組織和公民等多個主體協(xié)同合作，基于一定的行動規(guī)則，共同對檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動和過程?！盵7]并認(rèn)為：“在一定程度上，這是對檔案部門，特別是檔案行政管理部門自身核心價值屬性的延伸，是對其服務(wù)性、公共性和合法性的拓展。”[8]然而，這些認(rèn)識顯然與國家治理的組成部分的檔案治理有一定是距離。既然是“對檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理”和“特別是檔案行政管理部門自身”，那么它涉及的就是檔案行政管理部門的行政管理職能。檔案治理作為國家治理的組成部分，實質(zhì)上是作為政府治理的組成部分而存在的。雖然，檔案行政管理部門隸屬于黨委序列，但是，檔案行政管理部門的行政管理職能卻是政府行政管理職能的一部分。政府治理的核心內(nèi)容是依法行政，政府治理推進(jìn)依法行政的過程就是政府治理法治化的過程。那么，檔案治理的核心內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是依法行政，也就是檔案行政管理部門的依法行政。檔案行政管理部門依法行政的過程就應(yīng)當(dāng)是檔案治理法治化的過程。這也可以從國家檔案局印發(fā)的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中提出的有關(guān)“檔案治理”的內(nèi)容得到印證?！毒V要》提出了“檔案治理法治化”的目標(biāo)：“基本形成較為完整的檔案法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、高效的檔案法治實施、嚴(yán)密的檔案法治監(jiān)督、有力的檔案法治保障的檔案法治體系，檔案法治治理能力和水平顯著提升?！睆倪@一目標(biāo)中可以看出“檔案治理法治化”目標(biāo)的核心就是依法行政，這也與政府治理的核心內(nèi)容——依法行政是相一致的。

2 關(guān)于檔案治理分權(quán)的問題

在實現(xiàn)檔案治理的現(xiàn)實路徑選擇上，《陳文》認(rèn)為：“檔案治理的分權(quán)指的是檔案行政管理部門將權(quán)力適當(dāng)?shù)胤纸o參與共同治理的多元主體，即向檔案館、社會組織、公民和市場轉(zhuǎn)移權(quán)力。”[9]這種認(rèn)識顯然是照搬政府治理內(nèi)容、不了解檔案治理與政府治理的區(qū)別以及不熟悉檔案工作實際所得出的結(jié)論。

其一，政府治理與檔案治理的區(qū)別。雖然說，檔案治理是政府治理的一部分，但是，政府治理并不等于檔案治理，檔案治理有其自身的特點。最主要的區(qū)別有兩點：一是目標(biāo)不同。政府治理的目標(biāo)在于追求市場的有效治理，保障市場能夠有序發(fā)展，發(fā)揮市場的最大活力，保障市場的健康壯大。檔案治理的目標(biāo)，《綱要》說得很明白，就是實現(xiàn)“檔案治理法治化”。二是內(nèi)容不同。這是由現(xiàn)實情況來決定的。對政府治理來說就是把市場的歸市場，把政府的歸政府。也就是常說的“放權(quán)”給市場。這是由于以往政府管了許多應(yīng)當(dāng)由市場來決定的事造成的。只有把市場的歸市場，也就是所謂的“放權(quán)”給市場，才能使市場更快更好地發(fā)展。把政府的歸政府，就是政府只管應(yīng)當(dāng)由政府來管的。對于檔案治理來說所謂“分權(quán)”的問題，雖然說存在像《陳文》說的由“高級檔案行政管理部門向低級檔案行政管理部門”的問題，但是，這一問題幾乎可以忽略不計。因為，需要由高級檔案行政管理部門向低級檔案行政管理部門分的權(quán)力很少，也就幾項，而且這僅有的幾項權(quán)力基本上檔案行政管理部門大都不使用。例如，在實施檔案行政權(quán)力清單制度時，“廈門市檔案局11項行政權(quán)力中就有兩項（攜帶、運(yùn)輸、郵寄檔案出境許可;贈送、交換、出賣國家所有檔案復(fù)制件許可）是省檔案局下放的權(quán)力。杭州市檔案局17項市級保留權(quán)力中有3項屬于省檔案局委托下放的權(quán)力（贈送、交換、出賣國家所有檔案的復(fù)制件審批;攜帶、運(yùn)輸或者郵寄檔案出境的審批;集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案向國家檔案館以外的單位或個人出賣的審批）”。[10]就上述這幾項權(quán)力，可以說檔案行政管理部門大都不使用，即使下放了也不會有多少檔案行政管理部門去使用?！稒n案法》和《檔案法實施辦法》都已經(jīng)實施了近30年，行使上述權(quán)力的案例，在全國都屬于鳳毛麟角。檔案治理不存在“向檔案館、社會組織、公民和市場轉(zhuǎn)移權(quán)力”的問題，或者說并不是檔案治理的主要問題?！蛾愇摹妨信e的一些所謂需要“分權(quán)”的權(quán)力，實際上并不是權(quán)力。而是對檔案實際不熟悉造成的，下文將專門論述。檔案治理的主要問題是檔案行政管理部門的依法行政，依法履行檔案法律法規(guī)所賦予的權(quán)力。檔案行政管理部門存在的主要問題不是亂用權(quán)力，而是不履行檔案法律法規(guī)所賦予的權(quán)力不作為。即以檔案行政監(jiān)督檢查（俗稱“檔案執(zhí)法檢查”）為例，這是《檔案法》賦予檔案行政管理部門的權(quán)力，但是，大多數(shù)檔案行政管理部門履行這一權(quán)力都不到位，市、縣檔案行政管理部門每年都難以做到對所謂“一級機(jī)構(gòu)”（“一級機(jī)構(gòu)”不是檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)全部檢查的單位）全覆蓋地進(jìn)行一次檔案行政監(jiān)督檢查。據(jù)河南的調(diào)查，一般一個縣（市、區(qū)）的“檔案行政管理部門每年大約只對其八分之一的單位進(jìn)行了檔案行政執(zhí)法”，“個別縣（市、區(qū)）檔案行政管理部門有時一年連一次檔案行政執(zhí)法都沒有”。[11]還有就是即便檢查出來問題，需要進(jìn)行處罰，檔案行政管理部門也基本上不使用處罰權(quán)力。因此，這里檔案行政管理部門不作為應(yīng)當(dāng)是檔案治理的主要內(nèi)容?！毒V要》中“檔案治理法治化”的目標(biāo)具體內(nèi)容“高效的檔案法治實施、嚴(yán)密的檔案法治監(jiān)督”“檔案法治治理能力和水平顯著提升”就說明了這一點。

其二，不熟悉檔案工作實際情況。《陳文》認(rèn)為，“檔案行政管理部門向各類社會組織轉(zhuǎn)移權(quán)力”，可以“根據(jù)不同情況制定相關(guān)政策，采取切實有效的措施鼓勵社會各方面的力量去承擔(dān)檔案機(jī)構(gòu)無力管理的檔案事務(wù)。主要包含3個方面的內(nèi)容：一是‘充分發(fā)揮協(xié)會、學(xué)會等社會組織的作用;二是‘引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買;三是‘支持檔案中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)等參與檔案事務(wù)，并制定相應(yīng)的制度對其進(jìn)行規(guī)范。檔案部門向市場放權(quán)。例如，檔案數(shù)字化加工、檔案寄存等就是對市場機(jī)制的引入，效果顯著”。[12]對于“一是”，《陳文》沒有具體說明發(fā)揮什么作用，所以不知道轉(zhuǎn)移什么權(quán)力，這一項存疑;對于“二是”，實際是檔案行政管理部門向各類社會組織購買服務(wù)，而不是“轉(zhuǎn)移權(quán)力”;對于“三是”，“檔案中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)等參與檔案事務(wù)”并不是權(quán)力，《陳文》所舉的例子“檔案數(shù)字化加工、檔案寄存等”就說明了這一點。檔案中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)等做檔案數(shù)字化加工、檔案寄存等，實際是做檔案數(shù)字化加工、檔案寄存等檔案事務(wù)，而不是管理檔案事務(wù)?！爸贫ㄏ鄳?yīng)的制度對其進(jìn)行規(guī)范”才是權(quán)力，這是管理檔案事務(wù)的權(quán)力，這個權(quán)力肯定由檔案行政管理部門來行使，而不會轉(zhuǎn)移給各類社會組織來行使。而且這里的“檔案部門”不知指的是什么具體部門，如果是檔案行政管理部門，那么，檔案數(shù)字化加工、檔案寄存等不屬于檔案行政管理部門的職能范疇。如果是檔案館，那么，檔案館不屬于“檔案行政管理部門向各類社會組織轉(zhuǎn)移權(quán)力”的范疇。

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