新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)路徑芻議

米恒

摘要：新型城鎮(zhèn)化加大了社會(huì)治理的難度，特別是基層社會(huì)治理面臨著許多新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。本文認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基層社會(huì)治理要立足于本地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、發(fā)展現(xiàn)狀和整體規(guī)劃，轉(zhuǎn)變政府治理理念，堅(jiān)持依法治理，倡導(dǎo)多元共治，以期實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)中文化和身份上的認(rèn)同，完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化：基層社會(huì)治理：多元共治

中圖分類號(hào)：D63D 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）03-0044-D7

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)基層社會(huì)

治理創(chuàng)新的必要性及面臨的挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化打破了原有的城鄉(xiāng)格局，人口和資本開始向城鎮(zhèn)匯集，導(dǎo)致社會(huì)治理中的一些深層次矛盾和問(wèn)題不斷顯現(xiàn)。因此，轉(zhuǎn)變基層社會(huì)治理理念，創(chuàng)新基層治理方式，提升社會(huì)治理水平，已成為地方政府必須重視的緊迫而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

（一）基層社會(huì)治理創(chuàng)新的必要性

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，未來(lái)將會(huì)有更多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)、市區(qū)工作和生活，不僅打破了原有的基層社會(huì)治理模式，也對(duì)基層社會(huì)治理能力提出了更高的要求。目前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在許多問(wèn)題，如部分失地農(nóng)民要求權(quán)利救濟(jì)的愿望更加強(qiáng)烈，一些農(nóng)民仍然存在土地承包經(jīng)營(yíng)方面的糾紛，農(nóng)民進(jìn)城后迫切要求維護(hù)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障權(quán)益，等等，這些矛盾交織在一起給基層社會(huì)治理增加了難度。大量農(nóng)民涌入城市，利益訴求日益多元化，進(jìn)城農(nóng)民與城市居民還可能存在一些利益上的分歧。如何調(diào)整基層社會(huì)多元利益關(guān)系，已成為地方政府在社會(huì)治理過(guò)程中需要深入思考的問(wèn)題。此外，進(jìn)城農(nóng)民與城市居民在文化認(rèn)知、生活方式上也有很大的差異，這種差異容易導(dǎo)致城市居民對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的排斥和歧視，而如何避免二者之間的對(duì)立情緒，也是今后基層社會(huì)治理需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。進(jìn)城農(nóng)民之前生活的鄉(xiāng)村是一個(gè)相對(duì)封閉的空間，接觸最多的是周圍的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，在熟人社會(huì)中，可以通過(guò)血緣、親緣、地緣來(lái)調(diào)整人與人之間的關(guān)系，而進(jìn)城后，每天面對(duì)的是大量的陌生人，改變了過(guò)去人與人之間的相處方式，這就需要培養(yǎng)進(jìn)城農(nóng)民的現(xiàn)代公共精神和契約意識(shí)，使其盡快融入城市生活。

（二）基層社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，單向控制型管理模式難以回應(yīng)城鎮(zhèn)化的多元訴求。新型城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)民涌入城市，過(guò)去整體單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，取而代之的是社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益的多元化、分散化。進(jìn)城農(nóng)民與本地居民圍繞有限的資源，就利益分配和公共資源共享等問(wèn)題會(huì)產(chǎn)生某種程度的沖突。此外，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然伴隨著舊城改造和新城擴(kuò)張，對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，意味著資源的重新分配，因此，需要采取多元化的治理模式以回應(yīng)不同群體的利益訴求。如果仍然采取簡(jiǎn)單的社會(huì)管理模式對(duì)待多元的利益訴求，則容易忽視社會(huì)部分群體的正當(dāng)利益，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化。政府“全能負(fù)責(zé)”的管理方式在個(gè)體式流動(dòng)階段還有一定實(shí)效，但在農(nóng)民進(jìn)入家庭化移居階段后，政府管理就會(huì)面臨著日益分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)和多元化的社會(huì)利益訴求問(wèn)題，“政府公共資源捉襟見肘，‘全能政府模式難以為繼?！笨梢?，在新型城鎮(zhèn)化背景下，城市人口日益多元化的構(gòu)成迫切需要采取社會(huì)共同參與、多元共治的新型社會(huì)治理模式。

第二，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，政府社會(huì)治理的難度日趨增大。如有的老城區(qū)城市規(guī)劃不合理，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，集中體現(xiàn)為街道路面狹窄；有的老舊城區(qū)存在臟亂差問(wèn)題或已經(jīng)成為衛(wèi)生死角。與此同時(shí)，由于城區(qū)面積在不斷擴(kuò)大，在市區(qū)和鄉(xiāng)村結(jié)合部還出現(xiàn)了一些混合社區(qū)，這些區(qū)域不僅居住著本地農(nóng)民、進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民，還居住著城市居民。在城鄉(xiāng)結(jié)合部處于混合狀態(tài)的鄉(xiāng)村社區(qū)和城市社區(qū)，既有現(xiàn)代文化的因素，又深受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化的影響，兩種思維方式、行為習(xí)慣交織在一起，形成了轉(zhuǎn)型期特有的社區(qū)形態(tài)，這也是產(chǎn)生一定的社會(huì)矛盾與沖突的誘因。城鄉(xiāng)結(jié)合部居住著不同階層、不同文化背景的人群，但社區(qū)治理方式卻嚴(yán)重滯后，城鄉(xiāng)結(jié)合部的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等社區(qū)機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致居民沒(méi)有正式渠道參與本社區(qū)公共事務(wù)的討論。因此，如何促進(jìn)鄉(xiāng)村文化與城市文化之間的融合，提高居民對(duì)社區(qū)生活的關(guān)注度和參與度，使不同利益群體的居民成為和諧相處的城市市民，是基層社會(huì)治理必須關(guān)注的問(wèn)題。

第三，“運(yùn)動(dòng)式”管理方式已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要?！斑\(yùn)動(dòng)式”管理是基層政府習(xí)慣采用的管理模式?！斑\(yùn)動(dòng)式”管理目標(biāo)明確，強(qiáng)調(diào)效率，往往由上級(jí)政府主導(dǎo)，層層推進(jìn)。由于“運(yùn)動(dòng)式”管理強(qiáng)調(diào)在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，因而會(huì)投入大量的社會(huì)資源，同時(shí)也造成了一定程度的資源浪費(fèi)。在以往推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，部分地方政府將大量的精力投入到城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)、硬件建設(shè)上，在小城鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)、農(nóng)民撤村并居等方面工作推進(jìn)較陜，但同時(shí)，社會(huì)治理卻沒(méi)有受到應(yīng)有的重視。由于大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，急需社會(huì)治理方式進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型，在所有涉及人與人之間以及人與政府之間關(guān)系的治理模式中，法治能夠?yàn)槲覀兲峁┖?jiǎn)單的過(guò)程、穩(wěn)定的預(yù)期和公平的結(jié)果，它可以最大程度地促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和民眾的幸福。因此，新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的基層社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)按照法治化的要求進(jìn)行，將城鎮(zhèn)化涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等資源要素的流動(dòng)和重新分配納入法治軌道，做到于法有據(jù)。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)治理

創(chuàng)新的整體規(guī)劃

新型城鎮(zhèn)化不僅引發(fā)了人口、產(chǎn)業(yè)的流動(dòng)與調(diào)整，還涉及到城鄉(xiāng)居民的權(quán)益保障問(wèn)題?；鶎由鐣?huì)治理在應(yīng)對(duì)這一系統(tǒng)性社會(huì)結(jié)構(gòu)變革時(shí)需要事先在整體上予以規(guī)劃布局。

（一）治理的前提：明確城鎮(zhèn)功能區(qū)的定位

考慮到城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間具體資源和發(fā)展情況的不同，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)依托各基層區(qū)域優(yōu)勢(shì)、資源進(jìn)行謀劃。有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的中心市區(qū)應(yīng)該致力于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等資源驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)作用。在強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化帶動(dòng)作用的同時(shí)，在社會(huì)治理方面，中心市區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利給予充分的保障。文化以及旅游資源豐富的城區(qū)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)文化、生態(tài)發(fā)展的傳承性，使文化成為旅游業(yè)匯集和吸引游客的一種符號(hào)，制定生態(tài)環(huán)保型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，使城鎮(zhèn)化發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互促進(jìn)。例如：生態(tài)宜居型城鎮(zhèn)可以因地制宜。利用自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展現(xiàn)代種植業(yè)、高附加值的休閑旅游農(nóng)業(yè)，同時(shí)以農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供支撐。此外，生態(tài)宜居型城鎮(zhèn)還可以依托文化旅游業(yè)，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、享農(nóng)家樂(lè)、觀農(nóng)村山水”為主要內(nèi)容，以回歸自然、放松身心為目標(biāo)的鄉(xiāng)村旅游，深入挖掘農(nóng)村青山綠水的文化內(nèi)涵、突出地域文化特色，以此帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。特色小城鎮(zhèn)建設(shè)在加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)特色小城鎮(zhèn)整體由鄉(xiāng)村文化向市民文明轉(zhuǎn)化。

（二）治理的步驟：由權(quán)益保障到文化融入

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，為此，就要把進(jìn)城農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。城市不僅是進(jìn)城農(nóng)民生活的地方，也是其自我發(fā)展和心理寄托的家園。進(jìn)城農(nóng)民面臨子女教育、就業(yè)住房以及養(yǎng)老保障等問(wèn)題，若這一系列權(quán)益保障不足將給他們?cè)诔鞘猩顜?lái)諸多困難。與此同時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民還面臨著身份認(rèn)同上的落差和融入城市生活難等問(wèn)題。權(quán)益保障不充分以及城市認(rèn)同感的缺失會(huì)阻礙進(jìn)城農(nóng)民真正留在城市。因此，基層社會(huì)治理創(chuàng)新不僅要保障農(nóng)民權(quán)益，而且要?jiǎng)?chuàng)造途徑讓進(jìn)城農(nóng)民參與到社會(huì)治理中來(lái)，積極融入所生活的城市。就業(yè)市場(chǎng)要堅(jiān)持起點(diǎn)公平，充分保障進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)權(quán)益。同時(shí)，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面充分保障進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民進(jìn)城并不代表其完成了向市民的轉(zhuǎn)變，新型城鎮(zhèn)化也不僅僅是計(jì)算人口、居住空間等硬性指標(biāo)，同時(shí)還要充分考量進(jìn)城農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位以及文化認(rèn)同等因素，這樣，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從空間、身份、心理等向城市市民的轉(zhuǎn)化。

農(nóng)民進(jìn)城在權(quán)益保障和基本物質(zhì)等方面的實(shí)現(xiàn)和滿足只是新型城鎮(zhèn)化社會(huì)治理的第一步，而實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民市民化，是農(nóng)民文化身份、政治身份和法律身份的保障。只有其實(shí)現(xiàn)了進(jìn)城農(nóng)民市民化，才能使他們與城市居民一樣，享有各項(xiàng)平等權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)，并通過(guò)基層民主協(xié)商、社區(qū)治理等權(quán)利的行使，獲得平等的話語(yǔ)權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而真正成為城市的主人，城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的目標(biāo)也才能更好地實(shí)現(xiàn)。

（三）治理目標(biāo)：堅(jiān)持以人為本的價(jià)值導(dǎo)向

我國(guó)以往的城鎮(zhèn)化往往帶有濃厚的功利性色彩，過(guò)分重視城鎮(zhèn)化中的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和城鎮(zhèn)人口數(shù)量增長(zhǎng)等硬性指標(biāo)，忽視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“人”的融入及其社會(huì)治理水平的提高。在這種粗放型發(fā)展理念的支配下，雖然城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，但缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和配套的公共服務(wù)。農(nóng)民因自身權(quán)益得不到應(yīng)有的保障，其進(jìn)城之后難以成為真正意義上的市民。這種單純追求城鎮(zhèn)化率的做法不僅消耗了社會(huì)資源，造成了巨大的資源浪費(fèi)，而且還產(chǎn)生了新的社會(huì)問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是讓進(jìn)城農(nóng)民真正融入城市生活，體會(huì)到城市生活的幸福和美好，其治理目標(biāo)是以人為本。因此，新型城鎮(zhèn)化特別強(qiáng)調(diào)進(jìn)城農(nóng)民真正市民化，進(jìn)城農(nóng)民市民化意味著基層社會(huì)治理必須關(guān)注人的需求和人的全面發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)治理的目標(biāo)是保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益，給予其充分的發(fā)展空間和身份認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)人與人之間、人與生態(tài)之間的和諧發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)治理之理念、模式、思維方式的轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)治理面臨的的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，既是社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾的集中體現(xiàn)，也是對(duì)未來(lái)地方政府社會(huì)治理提出的新要求。從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度看，基層地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變治理方式，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的多元治理模式。

（一）治理理念的轉(zhuǎn)變：由“發(fā)展”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”

過(guò)去，我國(guó)主要依靠行政力量來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化，即政府通過(guò)出臺(tái)政策，加大投資力度，開發(fā)小城鎮(zhèn)、改造舊城區(qū)等方式推動(dòng)城鎮(zhèn)化。這種方式在城鎮(zhèn)硬件條件落后時(shí)期發(fā)揮了積極作用，但如果長(zhǎng)期運(yùn)用這種行政手段，其所帶來(lái)的弊端就會(huì)日益明顯。如新城鎮(zhèn)往往“人氣”不足，公共服務(wù)供給匱乏。因此，在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府需要轉(zhuǎn)變治理理念。

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府要成為進(jìn)城農(nóng)民公共服務(wù)的提供者、保障者。隨著進(jìn)城農(nóng)民數(shù)量的增加，其對(duì)于城鎮(zhèn)中公共服務(wù)的質(zhì)量以及均等化水平都提出了更高的要求。因此，政府要轉(zhuǎn)變觀念，把工作重心轉(zhuǎn)移到教育、醫(yī)療、住房、交通、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的供給上來(lái)。政府提供公共服務(wù)要保證公開、公正、透明，讓不同區(qū)域的城鎮(zhèn)之間平等享有公共服務(wù)。保證城鎮(zhèn)老城區(qū)、進(jìn)城農(nóng)民聚集區(qū)的公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造和諧的社會(huì)環(huán)境，采取規(guī)范市場(chǎng)秩序，健全法律體系，緩解城市交通，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等措施，克服“城市病”。

（二）治理模式的轉(zhuǎn)變：由“一元”轉(zhuǎn)向“多元”

良好的社會(huì)治理模式是政府、社會(huì)、市場(chǎng)、個(gè)人都能夠參與其中，相互制約，并充分發(fā)揮各自的作用。城鎮(zhèn)化和社會(huì)治理由政府“一元”主導(dǎo)的治理模式能夠促使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)在短時(shí)間內(nèi)高速發(fā)展，但會(huì)抑制社會(huì)組織、公眾參與社會(huì)治理的積極性，難以滿足多元化的利益訴求。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，公眾對(duì)社會(huì)治理提出了更高的要求，新型城鎮(zhèn)化要求社會(huì)治理要從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的高度轉(zhuǎn)變當(dāng)前的治理模式，形成多元主體和諧共生、共同參與的良好態(tài)勢(shì)。

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，參與社會(huì)治理的主體應(yīng)由單一政府治理向多元化共治轉(zhuǎn)變?；鶎由鐣?huì)治理領(lǐng)域能夠發(fā)揮市場(chǎng)作用、社會(huì)力量的地方，政府應(yīng)當(dāng)盡量減少干預(yù)。政府應(yīng)在制定法律法規(guī)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、制定發(fā)展規(guī)劃等方面充分發(fā)揮作用。同時(shí)，培育并引導(dǎo)社會(huì)組織使其發(fā)揮應(yīng)有的作用，將城鎮(zhèn)化進(jìn)程中某些技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的職能交給社會(huì)組織，并加大對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管力度，推動(dòng)社會(huì)組織健康發(fā)展。讓社會(huì)組織、公眾參與社會(huì)治理之中，可以彌補(bǔ)政府治理在某些領(lǐng)域的不足。例如：隨著進(jìn)城農(nóng)民人數(shù)不斷增多，對(duì)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)會(huì)提出更高的要求，在短時(shí)間內(nèi)很多地區(qū)的財(cái)政很難承擔(dān)所有的支出，因此，就城市建設(shè)資金方面可以探索建立一個(gè)規(guī)范的多元化融資平臺(tái)，以分?jǐn)偦A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。在金融方面，拓寬融資渠道，吸納多元化社會(huì)資本參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)，彌補(bǔ)財(cái)政缺口。同時(shí)，面對(duì)城市居民對(duì)公共服務(wù)日益多樣化的需求，政府可以探索通過(guò)市場(chǎng)化的方式將公共服務(wù)事項(xiàng)交與供給效率更高的社會(huì)組織承擔(dān)，推廣政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，以更少的財(cái)政資金投入換取更高質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)。

（三）思維方式的轉(zhuǎn)變：由政策到法治

依法治理是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)治理的客觀要求。新型城鎮(zhèn)化既是對(duì)原有鄉(xiāng)村格局的重大調(diào)整，又是對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)資源的重新分配，涉及范圍廣，影響面大。由于一些地方政府出臺(tái)的政策具有短期性的特點(diǎn)，基層社會(huì)治理如果僅僅以此為主導(dǎo)，就容易滋生大量的社會(huì)矛盾和糾紛。法治的方式能夠最大程度地凝聚社會(huì)共識(shí)，協(xié)調(diào)各方面的利益沖突。即用法律約束政府行為，使其在社會(huì)治理過(guò)程中不越位、不缺位。同時(shí)，弘揚(yáng)法治精神，讓城市居民自覺樹立規(guī)則意識(shí)，奉行契約精神。法治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的基本方式，其能夠給人們提供穩(wěn)定的預(yù)期，讓人們遵守秩序，因?yàn)橹刃蚓哂虚L(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性等特點(diǎn)。不僅如此，法治還可以有效地約束基層政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不利于社會(huì)治理的城區(qū)擴(kuò)張沖動(dòng)，避免基層政府為取得政績(jī)而采取一些短視行為。法治追求公平正義，可以最大程度地避免因利益分配不均而產(chǎn)生的矛盾，是化解社會(huì)矛盾最重要、最有效的途徑。所以，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基層政府只有真正樹立法治思維，才能科學(xué)有效地破解新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的種種社會(huì)治理難題。

四、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基層社會(huì)

治理創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑

應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，基層社會(huì)治理要著眼于當(dāng)前社會(huì)治理手段的變革，提高社會(huì)治理水平，確保轉(zhuǎn)型期社會(huì)安定和諧。

（一）依法保障權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合

新型城鎮(zhèn)化是為了打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，讓資源在市場(chǎng)自由流動(dòng)，社會(huì)治理創(chuàng)新在此基礎(chǔ)上能夠縮小城鄉(xiāng)居民在身份、文化的差距，實(shí)現(xiàn)二者的融合。而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的前提條件是農(nóng)民的權(quán)益必須得到充分的保護(hù)，否則，進(jìn)城農(nóng)民就很難真正融入城市。農(nóng)民作為一個(gè)職業(yè)群體而非身份群體并沒(méi)有被排除在法定權(quán)利主體之外。“農(nóng)民權(quán)利”只是表明了權(quán)利主體的職業(yè)特點(diǎn)和地域特征，并非將其作為一個(gè)特殊的法律權(quán)利主體來(lái)看待。在當(dāng)前大量進(jìn)城農(nóng)民市民化的背景下，平等保護(hù)他們的權(quán)益就顯得非常必要。一是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，充分保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)利，對(duì)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行市場(chǎng)化的合理評(píng)估，給予進(jìn)城農(nóng)民公平補(bǔ)償，以夠避免因失地而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。二是充分保障進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)權(quán)，對(duì)于缺乏一技之長(zhǎng)的進(jìn)城農(nóng)民，政府和社會(huì)組織可以開展多種就業(yè)培訓(xùn)，提高他們的勞動(dòng)技能，以促使其更快融入城市。三是提高基本公共服務(wù)水平，讓進(jìn)城農(nóng)民能夠平等地享受城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等資源，感受到城市生活的便利和美好。

（二）激發(fā)社區(qū)組織活力，促進(jìn)社區(qū)自治

充分發(fā)揮社區(qū)組織在社會(huì)治理中的作用。城鎮(zhèn)中的基層政府和社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)分工協(xié)作，共同治理?；鶎诱?fù)責(zé)宏觀引導(dǎo)，大量基層社會(huì)治理事務(wù)應(yīng)由更了解居民需求的社區(qū)居委會(huì)來(lái)處理。伴隨著大量農(nóng)民進(jìn)城，社區(qū)居民的來(lái)源將更加多元化，文化背景、利益訴求、生活習(xí)慣等差距也會(huì)越來(lái)越大，這就更加突出了社區(qū)自治的重要性。要減少行政對(duì)社區(qū)組織的不當(dāng)干預(yù)，讓居民在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。社區(qū)組織最貼近居民，了解居民的訴求，通過(guò)集思廣益、民主協(xié)商，可以最大程度地凝聚社區(qū)共識(shí)，化解基層利益沖突。在進(jìn)城農(nóng)民聚居的社區(qū)，社區(qū)組織應(yīng)發(fā)揮自身應(yīng)有的功能。社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)可以由社區(qū)組織匯集居民充分協(xié)商、溝通協(xié)調(diào)，讓居民有參與感，這樣，才能促進(jìn)社區(qū)自治。社區(qū)發(fā)展需要滿足不同群體的利益訴求，形成和諧的社區(qū)文化，增強(qiáng)居民的凝聚力、認(rèn)同感和歸屬感。社區(qū)可以通過(guò)開展貼近居民生活，滿足居民利益需求的各種活動(dòng)，吸引社區(qū)居民廣泛參與。如通過(guò)公益活動(dòng)、文藝表演等形式，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民積極參與其中，不僅能夠促進(jìn)社區(qū)居民相互了解，相互溝通，消除誤解，還能帶動(dòng)進(jìn)城農(nóng)民更好地融入社區(qū)生活。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)各類公益組織、志愿者協(xié)會(huì)參與到基層社會(huì)治理中來(lái)，明確政府和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的職能和權(quán)限。涉及社會(huì)公平正義、安定團(tuán)結(jié)等問(wèn)題，凡是社會(huì)組織能夠做好的社會(huì)事務(wù)，政府可以通過(guò)面向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)的方式，將其讓渡給社會(huì)組織完成，以充分發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)治理中的作用。

（三）完善基層社會(huì)治理中的公眾參與機(jī)制，促進(jìn)多元協(xié)同共治

基層社會(huì)治理創(chuàng)新需要采取多元主體協(xié)同治理的模式?！皡f(xié)同治理”是多元主體進(jìn)行溝通、協(xié)商、合作，使得在其他治理方式看來(lái)無(wú)法化解的矛盾與沖突得以解決，它本身內(nèi)涵著不同主體為達(dá)成共識(shí)進(jìn)行的讓步、妥協(xié)，從而形成公共利益最大化的格局。化解矛盾及糾紛、消除沖突、構(gòu)建共識(shí)，維護(hù)公眾的切身利益是其中的重要內(nèi)容。不同的社會(huì)主體參與到社會(huì)治理中來(lái)，就涉及自身利益的公共事務(wù)發(fā)出聲音的前提是充分的信息來(lái)源，只有全面了解相關(guān)情況，多元參與主體才能提出相對(duì)客觀理性的主張，這就需要建立可供公眾共享的公共信息資源平臺(tái)。雖然新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中不同階層、不同群體有著不同的利益訴求，但建立一個(gè)客觀權(quán)威的公共信息發(fā)布平臺(tái)，就會(huì)使不同群體獲得更多的信息資源，這樣，既能夠減少分歧，也能夠促進(jìn)溝通和協(xié)調(diào)。因此，要充分利用政府電子政務(wù)平臺(tái)，借助微博、微信等新興媒介，保障公眾的知情權(quán)，為他們提供可靠的公共信息，為協(xié)同治理提供信息資源和技術(shù)支持。

在公眾獲得充分信息的前提下，一是要建立多元社會(huì)治理主體之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的治理難題，應(yīng)通過(guò)聽證會(huì)、網(wǎng)上征集意見等方式，拓寬公眾參與社會(huì)治理的渠道。尤其是舊城改造、土地征用、公共服務(wù)等涉及公眾切身利益的問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓不同的意見主張、利益訴求進(jìn)行公開、平等的溝通、協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)，以實(shí)現(xiàn)多元主體和政府共同治理。二是要將多元協(xié)調(diào)共治的模式納入法治軌道，并加強(qiáng)監(jiān)督和制約。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要保證各項(xiàng)公共事務(wù)公開透明，政府部門、社會(huì)組織以及公眾要按照法律規(guī)定參與社會(huì)治理，保證有序參與，形成長(zhǎng)效機(jī)制。三是充分保障公眾的權(quán)益，完善權(quán)利救濟(jì)制度。要將社會(huì)矛盾納入法治化軌道，降低司法機(jī)關(guān)立案門檻，規(guī)范信訪程序，減少公眾維權(quán)成本，有效化解社會(huì)治理中的矛盾糾紛。

（四）加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的服務(wù)與管理，確保其盡快融入城市生活

為加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的服務(wù)和管理，必須創(chuàng)新社會(huì)治理方式。一是發(fā)揮政府在社會(huì)治理中的作用，為進(jìn)城農(nóng)民提供相關(guān)的信息服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注進(jìn)城農(nóng)民的信息，掌握各個(gè)行業(yè)、各個(gè)區(qū)縣對(duì)務(wù)工人員的需求情況，及時(shí)公布、更新人力資源信息，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行引導(dǎo)，使其在不同城區(qū)、不同行業(yè)之間有序流動(dòng)。二是要消除城鄉(xiāng)之間的壁壘，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的調(diào)節(jié)作用，形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。改善進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)環(huán)境，充分發(fā)揮他們的優(yōu)勢(shì)，讓進(jìn)城農(nóng)民能夠?qū)崿F(xiàn)自我發(fā)展。三是對(duì)特殊人口要提供相應(yīng)的社會(huì)保障。個(gè)別進(jìn)城農(nóng)民由于身處一個(gè)相對(duì)陌生的生活環(huán)境，需要一段時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，建議政府制定操作性較強(qiáng)的社會(huì)保障方案，為部分進(jìn)城農(nóng)民提供一定的物質(zhì)幫助，進(jìn)而使其更快地融入城市生活。

（五）樹立規(guī)則意識(shí)，營(yíng)造包容多元的社會(huì)氛圍

新型城鎮(zhèn)化不僅要求農(nóng)民融入城市，而且強(qiáng)調(diào)其從生活習(xí)慣到文化認(rèn)同都融入城市。進(jìn)城農(nóng)民融入城市文化也是其市民化關(guān)鍵的一步。讓進(jìn)城農(nóng)民融入城市，既需要城市包容的文化，同時(shí)也需要進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)變思維方式，更新觀念。一是構(gòu)建開放包容的城市文化。城市的活力在于開放，城市的發(fā)展也依賴于開放，因此，在基層社會(huì)治理過(guò)程中，應(yīng)突出城市對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的包容性，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體、社區(qū)宣傳等途徑營(yíng)造人人平等、包容多元的社會(huì)氛圍，消除人們心理上的隔閡。二是引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民樹立規(guī)則意識(shí)?，F(xiàn)代城鎮(zhèn)是用契約和規(guī)則來(lái)調(diào)整人與人之間的關(guān)系的，因此，進(jìn)城農(nóng)民需要從觀念到行為實(shí)現(xiàn)由身份到契約的轉(zhuǎn)變。三是培育社會(huì)公德。社會(huì)公德是現(xiàn)代市民在社會(huì)交往中共同遵守的行為準(zhǔn)則。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人們的生活領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，在人口集中的公共領(lǐng)域，人們相互之間的交流與合作日益頻繁。文明的行為方式、良好的社會(huì)公德如不闖紅燈、不隨地吐痰、不大聲喧嘩等，不僅是個(gè)人素質(zhì)的體現(xiàn)，而且對(duì)于維護(hù)公共秩序，增強(qiáng)城市居民之間的認(rèn)同感，也有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，要引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民樹立規(guī)則意識(shí)，增進(jìn)其與城市居民的認(rèn)同感和歸屬感。

（六）以數(shù)字化實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化

協(xié)調(diào)城市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)以及生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)治理良性發(fā)展的關(guān)鍵?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，為社會(huì)治理提供了新途徑?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)成為匯集民意、反應(yīng)民情的重要渠道，許多事件經(jīng)網(wǎng)絡(luò)醞釀、討論就會(huì)成為社會(huì)各方關(guān)注的焦點(diǎn)，因而一些影響力大的輿情事件也是基層社會(huì)治理需要重點(diǎn)關(guān)注的方面。為此，政府要積極推進(jìn)信息化建設(shè)，搭建與社會(huì)溝通交流的平臺(tái)，及時(shí)回應(yīng)公眾的訴求，尤其是涉及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各種基層社會(huì)治理難題，要及時(shí)予以化解。同時(shí)，政府在推進(jìn)社會(huì)治理的過(guò)程中應(yīng)積極借助大數(shù)據(jù)，采取“數(shù)字交通”“流動(dòng)人口數(shù)據(jù)化”等管理模式，推進(jìn)智慧城市建設(shè)。換言之，政府要抓住機(jī)遇，充分收集、利用各種數(shù)據(jù)資源，以數(shù)字化實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。

（責(zé)任編輯：高靜）