PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)模式的應(yīng)用探討★

黃 曉

(成都師范學(xué)院，四川 成都 611130)

1 概述

目前基礎(chǔ)設(shè)施的完善和升級(jí)推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，讓更多地區(qū)的居民可以擺脫貧困，在國(guó)家花大力氣興建大型基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候，巨大的資本投入是任何政府財(cái)政自身都無法承受的，因此引入私營(yíng)資本參與政府公共事務(wù)建設(shè)已是國(guó)內(nèi)外政府的不二選擇。由政府力推、社會(huì)參與的政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，因其可以降低政府的投資風(fēng)險(xiǎn)并能化解政府的融資局限性，則成為落實(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重要手段。

作為投資主體，最為關(guān)心的是PPP項(xiàng)目在整個(gè)生命周期內(nèi)，投資是否有效、項(xiàng)目是否擁有預(yù)期的盈利能力。項(xiàng)目綜合投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)可以為項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展財(cái)務(wù)能力評(píng)估提供部分依據(jù)，也便于投資各參與方監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施情況及提出相應(yīng)解決方案，因此對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)則成為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中投資者極為重視的領(lǐng)域。

2 PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的特殊性

PPP項(xiàng)目因其廣泛運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，其建設(shè)經(jīng)營(yíng)周期較長(zhǎng)、社會(huì)關(guān)注度高、投入資金巨大[1]，出資人往往來自不止一方的私營(yíng)部門，資本組成較為復(fù)雜。PPP項(xiàng)目投資領(lǐng)域大都是社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，追求長(zhǎng)期穩(wěn)定合理的利益訴求，政府政策變化的不可抗力和私營(yíng)部門效益優(yōu)先的價(jià)值導(dǎo)向之間可能出現(xiàn)的矛盾，導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)與一般投資項(xiàng)目有著很大不同，PPP項(xiàng)目對(duì)于投資能力財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)也有著其自身的特殊性。

2.1 PPP項(xiàng)目參與方眾多，項(xiàng)目盈利需要平衡多方利益

PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)私營(yíng)資本的深入融合，因其一次投資巨大，幾十億甚至幾百億，往往出資人會(huì)來自多方，投資者資金來源也必然采用財(cái)務(wù)杠桿模式，通過金融機(jī)構(gòu)來達(dá)到大量融資的目的。項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)聯(lián)利益者除了政府和投資者，還有金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方、咨詢方甚至保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等(見圖1)，期間各方的收益和風(fēng)險(xiǎn)均要得到充分保障，PPP項(xiàng)目既是多方合作也是多方博弈的過程，合同條件更傾向于占據(jù)談判優(yōu)勢(shì)的參與者，而處于談判劣勢(shì)的參與方將承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)過程中，評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)和指標(biāo)的選取在充分考慮博弈優(yōu)勢(shì)參與者利益的基礎(chǔ)上，還要體現(xiàn)出保護(hù)參與各方的主要利益，在確保經(jīng)濟(jì)性的前提下，形成風(fēng)險(xiǎn)的公平分擔(dān)和調(diào)整機(jī)制[2]。

2.2 PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)生命周期長(zhǎng)，按計(jì)劃實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)高

PPP項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)營(yíng)生命周期一般較長(zhǎng)，建設(shè)期加運(yùn)營(yíng)期大都在10年～30年之間[3]，在項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施以前，規(guī)劃就已經(jīng)審批定型并決定了整個(gè)項(xiàng)目全生命周期的投資是否有效，或者說是否物有所值。如果項(xiàng)目合同內(nèi)容不夠清晰、回報(bào)機(jī)制不太明確、風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)責(zé)等規(guī)定不詳，在這期間來自政府、各方投資者、金融機(jī)構(gòu)、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方甚至咨詢方等發(fā)生各種變化的可能性大大增加，從而導(dǎo)致原有規(guī)劃變更的不確定性大大增加，進(jìn)而影響到項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)收益，因此風(fēng)險(xiǎn)管理的地位尤為重要[4]。

2.3 需要結(jié)合PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)特點(diǎn)靈活選擇不同收益指標(biāo)

為指導(dǎo)市政公用設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、提高投資決策的科學(xué)化水平，國(guó)家制定了《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作的若干規(guī)定》和《市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》等文件用以衡量基礎(chǔ)設(shè)施的投資績(jī)效[5]，而對(duì)于PPP項(xiàng)目應(yīng)用的領(lǐng)域來講，其評(píng)價(jià)方法和參數(shù)選擇卻不能簡(jiǎn)單套用。PPP項(xiàng)目分布領(lǐng)域廣泛，除了基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程之外還參與了養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、教育科技等諸多領(lǐng)域，而且有相當(dāng)多PPP模式項(xiàng)目存在著跨領(lǐng)域的組合。不同項(xiàng)目收益模式不同，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)特點(diǎn)也不同，不能簡(jiǎn)單參照國(guó)家文件所列方法按照統(tǒng)一模式進(jìn)行，需要結(jié)合不同項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)自身的特點(diǎn)靈活選擇不同收益指標(biāo)和評(píng)價(jià)方式。需要依據(jù)各參與方的利益點(diǎn)、目的及項(xiàng)目類型、標(biāo)的等多重因素確定，不能刻板地一概而論。

2.4 政府主導(dǎo)項(xiàng)目享受的各種優(yōu)惠政策，也會(huì)對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)產(chǎn)生影響

大多數(shù)涉及到公共事務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，在多方博弈時(shí)由政府占主導(dǎo)地位，為了保證項(xiàng)目能夠具有長(zhǎng)期盈利能力，政府會(huì)監(jiān)控并盡可能保證項(xiàng)目按照項(xiàng)目建議書和可研報(bào)告中預(yù)測(cè)的情形順利執(zhí)行，因此政府在能夠協(xié)調(diào)的政策等層面會(huì)選擇傾向于該P(yáng)PP項(xiàng)目順利執(zhí)行。例如在土地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格方面給予一定的優(yōu)惠、在項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)需要向有關(guān)地方政府繳納的各種稅費(fèi)予以減免或延期支付政策、在政府層面辦理各項(xiàng)手續(xù)時(shí)特事督辦以加快工程進(jìn)度減少項(xiàng)目交易成本或按照雙方協(xié)議直接注入部分資本等等，這些舉措都將直接影響到項(xiàng)目各方的收益和風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生影響。

3 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方法的分類和選定原則

PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)是通過對(duì)項(xiàng)目提煉出的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)計(jì)算，從而得到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)論，投資項(xiàng)目中財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方法的選擇是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，受多方面因素的影響[6]，分析投資主體的經(jīng)濟(jì)效益，首先要找到影響其運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)效果的若干決定因素。PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)績(jī)效有很多影響因素，有的影響因素來自于項(xiàng)目?jī)?nèi)在，也有的來自于國(guó)民經(jīng)濟(jì)大環(huán)境等外在因素。項(xiàng)目?jī)?nèi)在影響因素主要可以從能夠量化的財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中得到體現(xiàn)，側(cè)重于對(duì)一種經(jīng)濟(jì)效果的微觀評(píng)價(jià)，而外在經(jīng)濟(jì)影響因素則要從所在社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境等方面來分析國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)收入的影響程度，更傾向于對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效果的宏觀評(píng)價(jià)。若要得到相對(duì)全面的評(píng)價(jià)，應(yīng)該將二者結(jié)合起來進(jìn)行分析和論證。

項(xiàng)目外在經(jīng)濟(jì)影響因素是由社會(huì)大環(huán)境決定的，從投資人這個(gè)角度大都只能被動(dòng)接受，可以控制和變更余地不大，而項(xiàng)目?jī)?nèi)在經(jīng)濟(jì)要素則是決定PPP項(xiàng)目是否具有財(cái)務(wù)可持續(xù)性的重要影響因子，因其可以從量化的財(cái)務(wù)指標(biāo)中進(jìn)行提取和凝練，通過科學(xué)計(jì)算得到相對(duì)精確的結(jié)果，管理層可據(jù)此進(jìn)行決策的調(diào)整和變動(dòng)以提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，具有現(xiàn)實(shí)可操作性和可控制性，越來越得到政府和投資人的重視。本文的研究根據(jù)調(diào)研企業(yè)實(shí)際情況，僅從項(xiàng)目微觀經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的角度出發(fā)，期望從可提取和量化的財(cái)務(wù)指標(biāo)中找到影響項(xiàng)目投資效果的評(píng)價(jià)方法體系，為提高PPP公私合作項(xiàng)目實(shí)施的成功率，保障政府和投資人的權(quán)益提供部分參考。

因?yàn)镻PP建設(shè)項(xiàng)目的種種特殊性，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)也應(yīng)當(dāng)基于這些特點(diǎn)進(jìn)行，并能夠根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定采用何種經(jīng)濟(jì)手段才能確?？沙掷m(xù)盈利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相對(duì)一般建設(shè)項(xiàng)目而言，PPP項(xiàng)目投資金額巨大，對(duì)于任何投資者而言考慮采用多種融資模式都是不二選擇，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)也可以為確定是否貸款及其融資規(guī)模提供決策參考依據(jù)。項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行都是一個(gè)龐雜的系統(tǒng)工程，內(nèi)在因素及外在環(huán)境中對(duì)于盈利與否的影響因素很多，因此指標(biāo)的確定需要考慮到不同項(xiàng)目的具體特征進(jìn)行謹(jǐn)慎選擇，找到影響該項(xiàng)目盈利最全面最重要的經(jīng)濟(jì)因素，并加以甄別，摒棄掉一些影響力較小或內(nèi)涵重復(fù)的指標(biāo)，盡可能避免過多選擇主觀性為主的理論評(píng)價(jià)指標(biāo)，傾向于以客觀性實(shí)踐可量化指標(biāo)為主。

4 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)模式的設(shè)計(jì)

本文在收集業(yè)內(nèi)專家若干意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)企業(yè)的調(diào)研結(jié)果，考慮到實(shí)際操作中指標(biāo)的有效代表性、全面性和實(shí)際可操作性幾方面特征，采用了定量分析為主的方法，考慮了協(xié)議條款中某些影響項(xiàng)目盈利的敏感因素對(duì)模型運(yùn)算結(jié)果的影響。參考該P(yáng)PP模式項(xiàng)目相關(guān)合同條款和自身特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出了該項(xiàng)目財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法。具體步驟如下。

4.1 分析不同類型項(xiàng)目合同特征并識(shí)別評(píng)估指標(biāo)

不同項(xiàng)目其合同內(nèi)容均有差別，所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也不盡相同，因此首先需要對(duì)研究對(duì)象內(nèi)部和外部經(jīng)濟(jì)影響要素進(jìn)行詳細(xì)分析，需要對(duì)項(xiàng)目特征進(jìn)行謹(jǐn)慎識(shí)別并分類，以便提取適合的評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)評(píng)價(jià)還需要先對(duì)各種財(cái)務(wù)指標(biāo)所代表的內(nèi)涵進(jìn)行梳理，既要考慮指標(biāo)體系要體現(xiàn)全面評(píng)價(jià)但各指標(biāo)代表的意義又不能交叉和重合，同時(shí)不能只考慮項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)狀況還要將建設(shè)期間狀況一并納入，才能避免評(píng)價(jià)結(jié)果的片面和短視。

4.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)處理和模型設(shè)計(jì)

收集專家組的意見，選定各層次不同種類評(píng)估指標(biāo)集群，并計(jì)算出不同指標(biāo)影響能力大小的權(quán)重值，同時(shí)為了解決內(nèi)涵不一致的各部分指標(biāo)之間無法比較的問題，計(jì)算者還要事先對(duì)指標(biāo)做一定處理，使之可以采用統(tǒng)一的評(píng)價(jià)角度，放到同一個(gè)模型中進(jìn)行計(jì)算。接下來將指標(biāo)細(xì)分成各層次和各類別進(jìn)行賦值計(jì)算和量化分析，這個(gè)步驟是決定評(píng)價(jià)結(jié)果成功與否的關(guān)鍵。

4.3 模型設(shè)計(jì)在案例項(xiàng)目中的應(yīng)用

基于對(duì)某市PPP地鐵項(xiàng)目的調(diào)研內(nèi)容，按照上述研究思路和方法，詳細(xì)研究了該項(xiàng)目合同條款，通過訪談和問卷調(diào)查收集了業(yè)內(nèi)專家組意見，找到影響該P(yáng)PP項(xiàng)目投資效益的四個(gè)一級(jí)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)(見圖2)。并將每一個(gè)一級(jí)指標(biāo)細(xì)分以對(duì)項(xiàng)目盈利能力、投資績(jī)效、資金平衡能力和償債能力等進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)[7]，專家組建議盈利能力選取由投資利潤(rùn)率和成本費(fèi)用利潤(rùn)率2個(gè)二級(jí)指標(biāo)來體現(xiàn)，投資績(jī)效選取由靜態(tài)投資回收期、動(dòng)態(tài)投資回收期、內(nèi)部收益率和獲利指數(shù)4個(gè)二級(jí)指標(biāo)來預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，資金平衡能力建議通過累計(jì)凈現(xiàn)金流量這一指標(biāo)來衡量，項(xiàng)目?jī)攤芰t由利息備付率、償債備付率和資產(chǎn)負(fù)債率3個(gè)二級(jí)指標(biāo)來考察，并構(gòu)建評(píng)價(jià)模型(見式(1))。不同類型的項(xiàng)目可以根據(jù)其合同約定和自身特點(diǎn)對(duì)各級(jí)指標(biāo)體系進(jìn)行增減和組合以滿足不同側(cè)重性PPP投資項(xiàng)目考評(píng)需求。

計(jì)算模型如下：

(1)

其中，G為評(píng)價(jià)結(jié)果；Ad為一級(jí)指標(biāo)包含的相應(yīng)第d個(gè)二級(jí)指標(biāo)分值；kB2d為第d個(gè)二級(jí)指標(biāo)權(quán)重；B1k為第k個(gè)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重；d為1，2，…，nk；k為1，2，…，m；m為一級(jí)指標(biāo)個(gè)數(shù)；nk為對(duì)應(yīng)二級(jí)指標(biāo)個(gè)數(shù)。

各指標(biāo)權(quán)重的選取沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)來確定，著重應(yīng)該體現(xiàn)出項(xiàng)目主要利益方的意愿。本文調(diào)研的項(xiàng)目是收集了投資方專家和管理層意見后，采用層次分析法計(jì)算得到的，將之代入模型運(yùn)算，即可得到評(píng)價(jià)結(jié)果。

5 結(jié)論和進(jìn)一步研究方向

本文首先從四個(gè)方面分析了區(qū)別于一般項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目投資評(píng)價(jià)的特殊之處，研究了PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方法的一般分類和選定原則，并基于調(diào)研項(xiàng)目的實(shí)際情況，從該P(yáng)PP項(xiàng)目?jī)?nèi)在經(jīng)濟(jì)因素微觀研究的角度探討了該類型PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的方法，在此基礎(chǔ)上，建立了該P(yáng)PP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型。本文提供的方法可以為項(xiàng)目參與者監(jiān)控項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)盈利狀況提供部分理論參考，也可以為類似PPP投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)提供一種思路和方法。

國(guó)家對(duì)重大工程建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)要求非常嚴(yán)格，不但要對(duì)財(cái)務(wù)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行績(jī)效產(chǎn)生影響的國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀外在環(huán)境因素也要求必須進(jìn)行評(píng)價(jià)。若要得到相對(duì)全面的評(píng)價(jià)，則需要將二者結(jié)合起來綜合分析和論證，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等宏觀指標(biāo)列入評(píng)價(jià)體系的具體方法和模式還有待進(jìn)一步研究和探討。