我國PPP推進(jìn)過程面臨的挑戰(zhàn)與對策

潘 靜

（山東科技大學(xué)工程管理系， 山東 青島 266510）

0 引言

從改革開放時期我國開始初步形成現(xiàn)代化的PPP模式到當(dāng)前市場在資源配置中越來越占據(jù)指導(dǎo)地位，PPP 模式越來越受到國家領(lǐng)導(dǎo)及各級政府部門]的重視，成為全面深化改革的重要組成部分。我國的PPP也從最初的新型融資工具逐步拓寬內(nèi)涵，更注重公平和效益的兼容共升，通過政府與社會資源的合作實(shí)現(xiàn)“計(jì)劃與市場在運(yùn)行機(jī)制層面的結(jié)合”，形成優(yōu)于計(jì)劃和市場單獨(dú)作用的新型管理體制，并為更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、更快地完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)社會“又好又快”發(fā)展提供了新的創(chuàng)新機(jī)制。

大力推廣PPP模式是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。PPP上升為國家戰(zhàn)略，具有深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)需求。

1 PPP推進(jìn)過程中存在的問題

1.1 觀念認(rèn)識存在誤區(qū)

部分地方政府對PPP認(rèn)識不夠全面，存在一定的誤區(qū)，將推廣PPP當(dāng)做又一次"甩包袱”,只是將其作為一種新的融資方式， 認(rèn)為這是一種 “短債變長債”的方式而已，不過是過去政府融資平臺融資方式的變體，因此沒有把精力放到轉(zhuǎn)變體制機(jī)制、保證社會資本的合法權(quán)益上。 正是對PPP模式的片面認(rèn)識，導(dǎo)致在實(shí)際操作PPP的過程中對其的重視或了解不夠，操作上有所偏頗，推廣效果自然不明顯。

日本人占領(lǐng)蕪湖，強(qiáng)占我家房屋做操場，練兵，養(yǎng)馬，他們用繩子綁住我家房梁，另一頭系在汽車上，車一開房子就垮塌了。日軍圍攻九江，發(fā)生激烈的巷戰(zhàn)，反復(fù)拉鋸，我家龍江里房屋悉數(shù)被毀。武漢淪陷后，日軍將漢口大屋辟為醫(yī)院，戰(zhàn)火中全被炸平。

1.2 融資渠道不暢通、融資成本高

PPP項(xiàng)目落地難非常重要的原因之一，便是社會資本本身面臨資金不足的問題。一是，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、運(yùn)營期限長、回報率不高、回報周期長，社會資本往往面臨著融資的問題;二是，金融機(jī)構(gòu)（包括銀行在內(nèi)）在支持PPP政策體系方面還不足夠成熟，尚處于初始階段，社會資本融資渠道不暢;三是，鑒于 PPP項(xiàng)目回報率不高，相較而言社會資本融資成本往往太高，這樣社會資本投資無法盈利。

作為投資者，社會資本參與PPP項(xiàng)目需要完善的退出機(jī)制。但是，在推廣PPP的進(jìn)程中部分地方政府出現(xiàn)了“重準(zhǔn)入保障，輕退出安排”的現(xiàn)象。PPP投資退出審批嚴(yán)格，周期長，退出機(jī)制尚未健全，社會資本擔(dān)心難以回收投入，使投資者參與 PPP項(xiàng)目產(chǎn)生較大的顧慮， PPP項(xiàng)目參與者的資源合理配置和可持續(xù)發(fā)展在一定程度上受到限制。[1]

1.3 工作協(xié)調(diào)和操作實(shí)施過程難

在當(dāng)前的大形勢下，發(fā)展PPP模式挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，迎接挑戰(zhàn)，把握機(jī)遇，是PPP 模式持續(xù)有效發(fā)展的關(guān)鍵所在。

1.4 政策連續(xù)性和統(tǒng)一性難

想要PPP 模式獲得健康持續(xù)的發(fā)展，深化公眾對PPP 模式的理解，讓公眾熟知 PPP 在公共服務(wù)產(chǎn)品的投資中所具有的優(yōu)勢， 有利于政府職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于社會資本的充分利用，同時，也有利于先進(jìn)的技術(shù)、運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的推廣， 從而增加地方政府和社會資本開展PPP項(xiàng)目的主動性。 其次，要注重PPP項(xiàng)目的穩(wěn)健推進(jìn)，防止在條件不成熟的情況下，貿(mào)然推進(jìn)有關(guān)項(xiàng)目，做好制度設(shè)計(jì)和風(fēng)險評估工作。

1.5 社會資本退出難

作品《繁忙的漁港》采用線描裝飾性手法，描繪廣西北海潿洲島的漁民正在整理漁具的繁忙景象，特意加入一些裝飾飄帶、云彩等元素，豐富其裝飾效果和忙碌氛圍，畫面富有音樂感，仿佛在歌頌勞動人民的勤勞質(zhì)樸。

2 對策建議

PPP 操作涉及政府多個部門，需要多個部門的密切配合。實(shí)踐中部分地方政府的相關(guān)部門形成了固化的行業(yè)運(yùn)作思路和習(xí)慣，對PPP模式存在著排斥心理，PPP 作為一項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)施時具有很大的難度和阻力。

活動之后，我做了兩次安撫。一次是對同學(xué)們的安撫，主要是詳述解憂雜貨店各位店員的付出和努力，以取得同學(xué)們的理解和支持；一次是對店員的安撫，畢竟是第一次，積極的肯定會讓他們更勇敢地面對自身存在的問題。后來，店長黎一鳴發(fā)來了反思總結(jié)：

綜上所述，Eg感染過程中Tim-3誘導(dǎo)負(fù)性調(diào)控機(jī)制可能與TGF-β/Smads通路共同影響Treg細(xì)胞分化和IL-10的產(chǎn)生，但是Tim-3與Smad3/Smad7是如何相互作用的還值得進(jìn)一步探討，本課題組將繼續(xù)開展一系列相關(guān)研究，通過體內(nèi)外阻斷Tim-3功能試驗(yàn)研究其在細(xì)粒棘球蚴感染中的作用機(jī)制，為棘球蚴病的預(yù)防和治療提供實(shí)驗(yàn)依據(jù)。

2.1 深化對PPP模式的理解，注重PPP 模式的科學(xué)發(fā)展

政策變化和缺乏法律保護(hù)是社會資本最大的擔(dān)憂之一。PPP項(xiàng)目屬于長期投資，期間城市在規(guī)劃、建設(shè)方面會發(fā)生諸多變化，而 PPP政策能否與現(xiàn)在保持一致， 城市規(guī)模方面是否會發(fā)生變化，項(xiàng)目是否會面臨拆建問題，投資能否收回、能否實(shí)現(xiàn)收益，都是投資者所關(guān)注的地方。中國PPP發(fā)展面臨的最大風(fēng)險之一就是政策的多變性。PPP僅通過一紙合同就把政府與社會資本兩者未來幾十年的權(quán)利義務(wù)完全確定下來，將面臨很大的挑戰(zhàn)。

2.2 強(qiáng)化政府與社會資本合作意識，建立良好合作關(guān)系

政府與社會資本是PPP 項(xiàng)目中占據(jù)主導(dǎo)地位，只有這兩個主體在項(xiàng)目合作過程中地位平等，權(quán)責(zé)相符才能順利推進(jìn)PPP項(xiàng)目。理清政府與市場之間的邊界，政府應(yīng)當(dāng)集中精力布局發(fā)展戰(zhàn)略，嚴(yán)格監(jiān)管社會資本所提供公共服務(wù)的質(zhì)量，減少對市場調(diào)節(jié)事務(wù)的干涉，發(fā)揮市場活力。講誠信，注重契約精神，做到平等友好地與社會資本進(jìn)行協(xié)商，給予社會資本合理的盈利回報。 同時社會投資者不能為了爭取更高的投資回報，以犧性質(zhì)量為代價，獲取非法利益。

2.3 建立科學(xué)的PPP機(jī)制，合理設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目的推廣，離不開各項(xiàng)機(jī)制的建立健全。建立合理的投資回報機(jī)制有助于促進(jìn)政府與民間資本友好合作，但投資回報機(jī)制的設(shè)立，不應(yīng)一概而論，要因地制宜，按照項(xiàng)目所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場狀況合理確定。健全PPP機(jī)制，建立公正透明的PPP投資環(huán)境，設(shè)立專門的政府PPP管理機(jī)構(gòu)，保障PPP項(xiàng)目的順利開展。

2.4 依法依規(guī)，建立健全法律法規(guī)

PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，涉及政府、社會資本、有關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等多方面的利益，為保障各方利益的實(shí)現(xiàn)需要出臺國家層面的法律法規(guī)予以規(guī)制。要進(jìn)一步明確PPP 的概念、具體形式以及PPP項(xiàng)目各參與方，要公平地界定劃分政府、企業(yè)的權(quán)利義務(wù); 明確社會資本的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立統(tǒng)一的準(zhǔn)入門檻，保證社會資本能夠公平地參與到項(xiàng)目競爭之中，并制定PPP 的相關(guān)示范文本、標(biāo)準(zhǔn)合同范本，使政府在 PPP 項(xiàng)目開展過程中更加透明公開，增強(qiáng)政府的守約意愿。[2]增加其違約成本; 在加快立法的同時，還應(yīng)注重理順PPP上位法與下位法、PPP專門法與整個法律體系之間的關(guān)系，保障有關(guān)規(guī)定在PPP 項(xiàng)目中的運(yùn)用， 促進(jìn)PPP模式的規(guī)范化發(fā)展。

2.5 重視項(xiàng)目風(fēng)險分析和構(gòu)建有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目風(fēng)險因素復(fù)雜多樣，核心是風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步識別風(fēng)險合理分配風(fēng)險，才能使項(xiàng)目的良好有序進(jìn)展。PPP項(xiàng)目主張風(fēng)險承擔(dān)最優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)"能者擔(dān)其責(zé)”，以最優(yōu)化配置各類風(fēng)險。政府承擔(dān)政策風(fēng)險，因?yàn)檎块T具有較強(qiáng)的承擔(dān)政策風(fēng)險和法律變化的能力;社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，投資，融資，建設(shè)，運(yùn)營和維護(hù)的商業(yè)風(fēng)險和市場風(fēng)險。原因在于社會資本作為市場主體擁有雄厚的資本，先進(jìn)的技術(shù)和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，針對市場的應(yīng)變能力要比政府部門強(qiáng)。[3]