地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素分析與對(duì)策研究

郭 文 志

(長(zhǎng)安大學(xué)建筑工程學(xué)院，陜西 西安 710016)

近年來(lái)，隨著地鐵在城市中的快速發(fā)展，地鐵沿線的項(xiàng)目一一上馬，但由于建設(shè)需要投資量大，政府單方面難以負(fù)擔(dān)，因此，地鐵換乘站片區(qū)急需合理的引進(jìn)PPP模式進(jìn)行開發(fā)。地鐵換乘站因其特殊的地理位置、經(jīng)濟(jì)要素等條件，在需求競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)管理等方面容易產(chǎn)生一些風(fēng)險(xiǎn)，如果沒有相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，將會(huì)阻礙項(xiàng)目的正常運(yùn)行甚至造成項(xiàng)目的失敗。因此，有必要對(duì)地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的分析，并提出規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

1 PPP項(xiàng)目概述

1.1 PPP模式的定義

PPP(Public Private Partnerships)，即公私伙伴關(guān)系，又稱公私合作制，是指政府與社會(huì)資本合作。財(cái)政部給出的定義為：PPP是指建立在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。一般政府部門僅負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化，而社會(huì)資本則承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等大部分工作，并獲得合理投資回報(bào)。

1.2 PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

PPP是結(jié)合了外包和私有化兩種模式特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式。相對(duì)于傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資模式，PPP模式有如下優(yōu)點(diǎn)：

1)能夠轉(zhuǎn)換政府才能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；2)有利于改善基礎(chǔ)設(shè)施及城市公共事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量；3)有效的降低整個(gè)項(xiàng)目的費(fèi)用，使民營(yíng)企業(yè)盡早介入項(xiàng)目；4)能夠重新整合項(xiàng)目的各種資源；5)有利于投資風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)。

2 地鐵換乘站片區(qū)概述

2.1 地鐵換乘站概念

地鐵換乘站是地鐵交通領(lǐng)域的詞匯，它可以是一個(gè)車站或由多個(gè)車站組成的，用以供乘客在不同路線之間實(shí)現(xiàn)站內(nèi)換乘。隨著城市交通的發(fā)展，地鐵換乘站的特殊性和普遍性越來(lái)越明顯，在工程建設(shè)領(lǐng)域中有著實(shí)際的研究?jī)r(jià)值。

2.2 地鐵換乘站區(qū)域特點(diǎn)

地鐵換乘站不僅僅是城市整體化公共客運(yùn)系統(tǒng)的中心，同時(shí)也是各交通線路的控制節(jié)點(diǎn)，在城市交通線網(wǎng)構(gòu)架中起著重要的錨固作用。因此，地鐵換乘站片區(qū)具有以下特點(diǎn)：

1)交通樞紐的位置。為同一交通方式和不同交通方式在各個(gè)線路間的交匯銜接與乘客換乘服務(wù)提供場(chǎng)所是交通樞紐的基本功能。地鐵換乘站一般不僅是各地鐵線路的樞紐，同時(shí)也是公交車等其他公共交通的樞紐，特殊位置為地鐵換乘站片區(qū)的發(fā)展和項(xiàng)目開發(fā)奠定了基礎(chǔ)。

2)商業(yè)、娛樂等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心。城市化的迅速發(fā)展加快了交通工具的更新?lián)Q代，同時(shí)也改變了公眾的出行和生活方式的選擇，地鐵站尤其是地鐵換乘站對(duì)刺激地鐵沿線的地價(jià)增值、商業(yè)、娛樂業(yè)發(fā)展等方面的效果愈發(fā)明顯。地鐵換乘站可以吸納大量乘客為換乘站片區(qū)商業(yè)活動(dòng)供應(yīng)充足客源，同時(shí)也可以間接的促使商業(yè)、辦公、居住及娛樂活動(dòng)等城市各大功能聚集在換乘站片區(qū)范圍內(nèi)。

3)工程建設(shè)難度大。地鐵換乘站開發(fā)的項(xiàng)目一般情況下建設(shè)難度都較大。一方面，地鐵換乘站區(qū)域環(huán)境復(fù)雜，新舊公共建筑非常密集，工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量等容易受到地面建筑、地下構(gòu)筑的制約；另一方面，地鐵換乘站片區(qū)周圍辦公、住宅、娛樂等區(qū)域密集，同時(shí)伴隨著人流量大，建設(shè)期間交通壓力大等因素，都直接或者間接的影響了工程施工，更是對(duì)施工技術(shù)的一大挑戰(zhàn)。

3 風(fēng)險(xiǎn)分析與對(duì)策建議思路

風(fēng)險(xiǎn)分析與對(duì)策建議思路見圖1。

4 地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素

每個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)都和其項(xiàng)目本身各種因素的不確定性有關(guān)，而項(xiàng)目外部環(huán)境的因素、項(xiàng)目主體的決策以及項(xiàng)目?jī)?nèi)部設(shè)施的影響是這些不確定因素的三個(gè)主要來(lái)源。在地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目也不例外。在這三個(gè)方面的不確定性因素的共同影響下，地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素如下。

4.1 需求、競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)

地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益，或者說(shuō)開發(fā)項(xiàng)目成功的機(jī)會(huì)，一定程度上取決于公眾的需求度和項(xiàng)目本身的競(jìng)爭(zhēng)力。如果公眾對(duì)軌道交通的服務(wù)需求量在特許期內(nèi)減少，達(dá)不到預(yù)期的交通量，將直接影響地鐵換乘站片區(qū)PPP項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益。特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)市場(chǎng)的不斷變化，導(dǎo)致市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性增大。同時(shí)，考慮到與其他交通方式的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)間接的導(dǎo)致公眾對(duì)地鐵的需求量降低，進(jìn)而增大換乘站片區(qū)項(xiàng)目的需求風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 工程建設(shè)、施工風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)包括：項(xiàng)目受各種因素的影響，不能按照約定的時(shí)間交工，出現(xiàn)工期延誤或者交工以后驗(yàn)收沒有通過(guò)，質(zhì)量不滿足標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定或者工程的預(yù)期指標(biāo)。由于地鐵換乘站片區(qū)周圍特殊的環(huán)境，包括密集的人流量和復(fù)雜的建筑物，工程建設(shè)的過(guò)程中，設(shè)備機(jī)械安裝、材料擺放、運(yùn)輸路線等都成了問(wèn)題，同時(shí)，場(chǎng)地限制、時(shí)間限制等也都成了阻礙工程進(jìn)度、影響工程質(zhì)量的因素，這些都增加了工程建設(shè)、施工風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)金收入不足以支付建設(shè)期債務(wù)和利息，從而可能造成項(xiàng)目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應(yīng)用的失敗。項(xiàng)目債務(wù)償付的能力直接影響著財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小，一般情況下，地鐵換乘站區(qū)域的開發(fā)需要的投資量很大，金融機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)資本等各方均有投資，同時(shí)運(yùn)營(yíng)收入又有很大的不確定性，因此財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)之一。

4.4 營(yíng)運(yùn)管理風(fēng)險(xiǎn)

營(yíng)運(yùn)管理風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)后實(shí)際效益的不確定性。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中和竣工以后的運(yùn)營(yíng)中，如果組織管理不妥當(dāng)，可能會(huì)產(chǎn)生不同種類的風(fēng)險(xiǎn)，造成經(jīng)濟(jì)損失。地鐵換乘站片區(qū)是城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中區(qū)，商業(yè)、辦公及文化娛樂等活動(dòng)復(fù)雜多樣，如果項(xiàng)目在投入運(yùn)營(yíng)以后，由于管理者能力有限、經(jīng)驗(yàn)不足、業(yè)務(wù)水平不足，都會(huì)增加運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目參與者多，任何一方在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)腐敗行為，也會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的增加。

5 應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策與建議

PPP項(xiàng)目尤其是地鐵換乘站片區(qū)要開發(fā)的項(xiàng)目通常具有參與方多(政府、SPC、銀行與金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司、工程承包公司、原材料供應(yīng)商和保險(xiǎn)公司等)；運(yùn)行結(jié)構(gòu)復(fù)雜；項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)期長(zhǎng)等特點(diǎn)，因此，在應(yīng)對(duì)地鐵換乘站開發(fā)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，根據(jù)地鐵換乘站片區(qū)的周圍環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟(jì)條件等提出對(duì)策和建議。

1)充分的市場(chǎng)研究分析。針對(duì)需求和競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式下地鐵站片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目需全面了解市場(chǎng)變化形式，了解公眾的需求同時(shí)做好和其他片區(qū)的對(duì)比，并且掌握當(dāng)前銀行貸款利率的變化，根據(jù)供求關(guān)系確定項(xiàng)目開發(fā)的規(guī)模、進(jìn)行招投標(biāo)并進(jìn)行合同管理等。為了保證所獲得的經(jīng)濟(jì)信息的正確性，政府機(jī)構(gòu)還應(yīng)該加強(qiáng)與銀行的合作，并建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，為市場(chǎng)分析提供方便。

2)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的前期防控。通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全程監(jiān)控，并建立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，以加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的前期防控，可以對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行多角度全方位的評(píng)估，以此轉(zhuǎn)移和對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，做好對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)管控工作，提高各方的參與積極性和主動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置和社會(huì)效益的最優(yōu)化分配。

3)完善各方相關(guān)機(jī)制建設(shè)。針對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)完善各類機(jī)制。首先，建立相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制。調(diào)動(dòng)公私參與方的工作熱情，提高工作效率。其次，完善相關(guān)的監(jiān)督管理機(jī)制，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的規(guī)劃、招標(biāo)、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)管，以控制成本運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)項(xiàng)目的全面可持續(xù)發(fā)展，可有效減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立良好的溝通機(jī)制，保證各部門間的信息互通，組織各部門對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題進(jìn)行集體討論，制定處理方案。

4)完善相關(guān)的法律法規(guī)。PPP項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，各個(gè)參與者、各個(gè)時(shí)期都會(huì)涉及各種合同、協(xié)議以及相關(guān)的政策法規(guī)。因此，完善相關(guān)的法律法規(guī)在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策中至關(guān)重要，一是針對(duì)特定條件制定地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的相關(guān)法規(guī)，對(duì)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)周期中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和明確，避免出現(xiàn)爭(zhēng)議和矛盾。二是完善地方政府有關(guān)部門制定具體的PPP規(guī)范，為地鐵換乘站片區(qū)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)每一步驟、每一環(huán)節(jié)提供可依據(jù)的操作規(guī)范。

5)加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)PPP人力資源建設(shè)。隨著我國(guó)的建設(shè)PPP項(xiàng)目的不斷增加，各行各業(yè)對(duì)同時(shí)具有了解PPP項(xiàng)目和掌握專業(yè)工程知識(shí)的人才的需求十分迫切，對(duì)于像地鐵換乘站片區(qū)的開發(fā)這樣的投資量大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、關(guān)注度高的項(xiàng)目尤其如此。地方政府要加強(qiáng)專業(yè)的PPP人才培養(yǎng)，就要通過(guò)企業(yè)、高校以及社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的共同努力，形成培養(yǎng)PPP專業(yè)人才的高效機(jī)制，全力打造一支懂專業(yè)、能變通、高素質(zhì)的專業(yè)PPP人才隊(duì)伍。

6 結(jié)語(yǔ)

地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目應(yīng)該結(jié)合實(shí)際，根據(jù)地鐵換乘站周圍環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟(jì)條件、政策法規(guī)等各方面分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)應(yīng)該秉承“?！倍熬钡脑瓌t，“?！笔侵革L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的專業(yè)性，即應(yīng)該分析地鐵換乘站片區(qū)的項(xiàng)目工程實(shí)際，從專業(yè)的角度提出與實(shí)際問(wèn)題相符的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略和建議；“精”是指風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的精準(zhǔn)性，即在提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略時(shí)，應(yīng)該具有針對(duì)性和準(zhǔn)確性，而不是一些放之四海而皆準(zhǔn)甚至是錯(cuò)誤、不適用的建議。最后，為了地方政府和社會(huì)資本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮地鐵換乘站片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的現(xiàn)狀和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理和控制措施，以促進(jìn)各方的發(fā)展。