地方政府如何處置債務風險

張彥莉

摘要：我國縣級地方政府的債務規(guī)模存在諸多的風險，具有債券融資比例高、債務隱性化的特點，對此需要采取控制債務規(guī)模、優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)、推進融資平臺轉(zhuǎn)型等處置方式。

關鍵詞：地方政府；隱性債務；債務風險

城鎮(zhèn)化建設亟需大量資金進行城市基礎設施的建設，這促使我國基層政府債務的擴大，同時地方政府在積累這些債務時，也有諸多不規(guī)范之處，比如隱性債務較為普遍，其暴露的風險是較大的，對此需要我們分析其具體風險并提出針對性的處置對策。

1.我國地方政府債務的形成與現(xiàn)狀

改革開放40年來，我國社會經(jīng)濟獲得了舉世矚目的增長，而我國經(jīng)濟持續(xù)增長的一大經(jīng)驗，是基礎設施的大力建設。2016年，我國基建投資額達到15.2萬億元，對于地方政府來說，在缺乏充分的財政收入的情況下，只能依靠各種形式的借債來滿足基建的資金需求，而這就是地方債務形成的直接原因。我國在1994年開始進行分稅制改革，截至2016年，財政收入中中央、地方占比分別為51%和49%，而支出占比則分別為24%與76%，這種差距印證了地方政府舉債的必要性。2014年我國對《預算法》進行了修訂，此前并不允許地方政府發(fā)行債券，因此它們舉債方式是向一些融資機構(gòu)貸款，包括銀行和信托機構(gòu)。截至2016年末，我國地方政府債務余額為15.32萬億元，地方政府債務率為80.5%。

2.我國地方政府債務的特點

其一，地方政府債務中債券融資占比較大。在2014年新修訂的《預算法》中，對地方政府的借債方式進行了規(guī)定，即可以通過發(fā)行債券的方式進行舉債，但在此之前，該方式卻是被禁止的。在新法實施后，債券融資余額迅速擴大，占比也急劇提升。

其二，地方政府債務隱性化明顯。在《擔保法》中，規(guī)定地方政府不得為任何機構(gòu)，采用任何形式的擔保。但在實際運作中，依然有不少地方政府違反該規(guī)定，并形成了大量的隱性債務。具體說來，有的是PPP項目在開展中異化為單純的融資途徑，有的是政府引導型基金的建設，有的是以購買服務的方式來違法融資等等。

3.我國地方政府債務的風險處置措施分析

3.1 嚴格控制債務規(guī)模

為預防地方政府債務規(guī)模的迅速擴大，我國每年都出臺相應的通告，以《關于地方政府債務實施限額管理的實施意見》的形式出現(xiàn)，對地方政府債務進行限額規(guī)定。2016年我國地方政府需要直接償還的債務余額得到了有效的控制，但實質(zhì)上因為隱性債務的存在，這一結(jié)論是不能確定的。對此本文建議，需要通過進一步推行有關規(guī)定，來約束地方政府所采用的典型方式獲得隱性債務的做法。具體舉措包括對大型的PPP項目進行逐一核實，對政府引導型基金的用途與規(guī)模進行有效控制等。同時鑒于我國城市化建設已經(jīng)到了后期，城鎮(zhèn)人口戶籍化率已達到42.35%，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近60%，各地基礎設施建設已經(jīng)較為完備，因此要謹防地方政府為了政績而建設意義不大甚至重復的工程，不僅勞民傷財，拉升地方債務，還影響當?shù)厝藗兊墓ぷ魃?；更要嚴查地方建設工程，防止貪腐現(xiàn)象的環(huán)生，甚至地方政府舉債，部分資金流入部分官員腰包的狀況。

3.2 優(yōu)化地方債務結(jié)構(gòu)

隨著新《預算法》的落實，各地地方政府都開始實行債務置換，并進一步推動了債券融資類型占比的迅速上升，現(xiàn)階段這類債務的占比已經(jīng)達到7成。對此本文建議，需要進一步對債券類型進行細分，使得專項債券的規(guī)模進一步擴大，并促使債券的發(fā)行對地方財政依賴性降低，由此達到優(yōu)化地方政府債務結(jié)構(gòu)的目的。另一方面，現(xiàn)階段地方政府債券發(fā)行的方式多是通過金融機構(gòu)定向發(fā)行的，這樣就極大地限制了其在市場上的流通性，不利于風險的轉(zhuǎn)移。對此本文認為，應當更多地采用公開發(fā)行的方式，使得債券獲得更多的流通，甚至能夠在二級市場進行充分交換，稀釋債券持有者結(jié)構(gòu)。同時對于債券自身，也應當進行充分的、科學地建立評級機制，在定價上需要對國債利率進行充分的參考，使得債券的發(fā)行更為合理。

3.3 促進政府融資平臺的轉(zhuǎn)型，剝離其融資職能

國務院2014年43號文對地方政府的融資職能進行了取締，由此它們將無法再采用企事業(yè)單位借債的方式。但在這之前，地方政府的融資平臺則使出“渾身解數(shù)”，無所不用其極地進行舉債，也在不停地舉債中，與地方資本保持了一種默契的關系。在這種舉債方式下，很多地方政府的融資平臺都無力償還，而需要借助地方政府的財政收入來償還，而財政收入則大部分來源于地產(chǎn)，如此循環(huán)，地方經(jīng)濟危機難以避免。對此本文建議，地方政府的融資平臺應當進行轉(zhuǎn)型，擺脫對政府的依賴，面向市場機制開展各類業(yè)務。具體措施方面，可以根據(jù)地方具體情況，尋求多元化發(fā)展，或者建立金融機構(gòu)，并開展股權再分配。不管采用何種方式，都應當以市場化為目標和原則，使得平臺得以獨立運營。

3.4 轉(zhuǎn)變金融機構(gòu)服務地方政府融資的模式

地方政府有如此之大的舉債規(guī)模，與各地金融機構(gòu)的支持分不開。其一，傳統(tǒng)金融機構(gòu)如銀行等都身為央企，與地方政府似乎走得更近，并由此達成一種互惠互利的關系；其二，金融機構(gòu)對于政府機構(gòu)的融資十分信任，認為相對民企特別是中小企業(yè)，政府機構(gòu)的債務是風險最低的，卻沒有顧慮現(xiàn)階段地方政府的債務已經(jīng)規(guī)模很大，甚至難以控制。如此一來，地方政府的舉債就比較容易，在這種結(jié)構(gòu)性的市場機制推動下，地方政府的舉債規(guī)模也得以助長。對此本文認為，為了更好地處置地方政府的債務風險，應當對地方金融機構(gòu)的業(yè)務規(guī)模進行合理地指導，使得其能夠基于自身的風險需求，對地方政府的信用進行科學合理的評級，而不是想當然地相信；對于政府的資金需求，不能以“礙于情面”為由進行支持，而應當做出充分的風險評估。

參考文獻：

[1]牛霖琳，洪智武，陳國進.地方政府債務隱憂及其風險傳導[J].經(jīng)濟研究，2016，51（11）：83-95.

[2]劉昊，劉志彪.地方債務風險有多高[J].上海財經(jīng)大學學報，2013，15（06）：72-79.