理順流域水環(huán)境行政執(zhí)法“三大關(guān)系”

殷培紅

當(dāng)前，我國(guó)以各地區(qū)屬地管理和各部門(mén)分散管理為主導(dǎo)的水環(huán)境管理體制，難以適應(yīng)流域整體性和跨行政區(qū)域的管理要求，流域水環(huán)境質(zhì)量退化問(wèn)題凸顯?！熬琵堉嗡甭氊?zé)交叉、多頭執(zhí)法、協(xié)調(diào)不暢、重復(fù)執(zhí)法、效能不高等問(wèn)題，既影響政府公信力，也久為社會(huì)各界所詬病。以流域水環(huán)境行政執(zhí)法改革為突破口，加快推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法改革，形成統(tǒng)一、高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力，是打好藍(lán)天、碧水、凈土污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要保障。

流域水環(huán)境行政執(zhí)法改革，涉及執(zhí)法組織體系、執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法機(jī)制等多方面調(diào)整。因此，我們必須認(rèn)真理順以流域管理與行政區(qū)域管理、綜合執(zhí)法主管部門(mén)與相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)橫向執(zhí)法權(quán)力配置、中央和地方縱向行政執(zhí)法權(quán)力配置為核心內(nèi)容的“三大關(guān)系”。

按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，是強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域協(xié)調(diào)性的長(zhǎng)效措施。根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議審議通過(guò)的《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，設(shè)置流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)并非要取代流域內(nèi)各行政區(qū)域的水環(huán)境管理職能。按照監(jiān)管與執(zhí)行相互制約的權(quán)力配置原則，地方政府須作為治理實(shí)施主體，流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)代表國(guó)家或?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）監(jiān)督指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域內(nèi)地方政府。通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，深度融合各方力量，提高流域水環(huán)境治理的整體成效。

多年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府投入巨資治理水環(huán)境，但效果很不理想。其中一個(gè)重要因素是，水環(huán)境按照行政區(qū)域分割管理，流域內(nèi)地方政府各自為政，導(dǎo)致各地在治理目標(biāo)、政策標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)策措施等方面缺乏全局性，執(zhí)法尺度寬嚴(yán)不一，難以形成監(jiān)管合力。例如，下游地區(qū)加嚴(yán)產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入，上游地區(qū)卻對(duì)污染企業(yè)網(wǎng)開(kāi)一面，導(dǎo)致污染向支流和上游地區(qū)擴(kuò)散，下游治理效果大打折扣。雖然國(guó)家組織編制了重點(diǎn)流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，但由于缺乏統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法，實(shí)際上并未得到有效實(shí)施。放眼全球，水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的跨行政區(qū)協(xié)作機(jī)制大多比較松散，存在權(quán)威不足、協(xié)作不強(qiáng)、效率不高的弊病。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)，以及我國(guó)遼河保護(hù)區(qū)管理局、貴州“兩湖一庫(kù)”管理局的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，按流域設(shè)置多種形式的水環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)“上下游、左右岸”各行政區(qū)域協(xié)同治理的有效組織方式和長(zhǎng)效措施。

推動(dòng)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革，是增強(qiáng)流域水環(huán)境治理系統(tǒng)性的重要體制保障。中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）提出，按照流域生態(tài)系統(tǒng)整體性規(guī)律，整合環(huán)保、水利、國(guó)土、海洋、農(nóng)業(yè)等涉水職能，實(shí)現(xiàn)了地表與地下、岸上與岸下、陸地與海洋、點(diǎn)源與面源的系統(tǒng)管理。《方案》還要求整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門(mén)相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。上述改革思路和舉措，區(qū)分了監(jiān)管者與所有者職責(zé)，解決了既是裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)的“三水”統(tǒng)一監(jiān)管，增強(qiáng)了流域水環(huán)境治理的系統(tǒng)性和有效性。同時(shí)，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，要求“將生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)序列”，解決了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格問(wèn)題，為全面改善流域水環(huán)境質(zhì)量奠定了體制保障基礎(chǔ)。

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制，并不意味著取代行業(yè)主管部門(mén)對(duì)自然資源資產(chǎn)管理和開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管。只有正確處理好綜合與專業(yè)的關(guān)系、行業(yè)資源利用與保護(hù)的內(nèi)部與外部監(jiān)管關(guān)系，理順綜合執(zhí)法監(jiān)管主管部門(mén)與行業(yè)主管部門(mén)關(guān)系，建立健全信息共享機(jī)制和跨部門(mén)、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能解決目前涉水環(huán)境執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不明、執(zhí)法主體分散、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一等諸多問(wèn)題。

依據(jù)行政執(zhí)法屬地管轄法定原則，跨行政區(qū)域設(shè)置流域綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，需要履行相應(yīng)的立法程序，通過(guò)“劃區(qū)設(shè)局”解決跨行政區(qū)域行政執(zhí)法權(quán)的授予問(wèn)題。在這方面，遼寧省和貴州省都做出了有益的探索。2010年，遼寧省政府組建參照公務(wù)員管理的直屬事業(yè)單位遼河保護(hù)區(qū)管理局，該省人大常委會(huì)審議通過(guò)的《遼寧省遼河保護(hù)區(qū)條例》第八條規(guī)定：“省遼河保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)按照省人民政府的規(guī)定，統(tǒng)一負(fù)責(zé)遼河保護(hù)區(qū)內(nèi)的污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等管理工作，履行水利、環(huán)保、國(guó)土資源、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等有關(guān)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法職責(zé)。”同年，貴州省人大常委會(huì)通過(guò)的《貴州省紅楓湖百花湖水資源環(huán)境保護(hù)條例》第二十八條規(guī)定：“在兩湖管理機(jī)構(gòu)管理范圍內(nèi)有關(guān)兩湖水資源環(huán)境保護(hù)的環(huán)保、規(guī)劃、水利、林業(yè)、綠化、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等方面行政處罰，由兩湖管理機(jī)構(gòu)實(shí)施?！?/p>

開(kāi)展省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是提高流域水環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)管獨(dú)立性的重要途徑。流域水環(huán)境管理涉及多種利益主體，更需要堅(jiān)強(qiáng)有力、客觀中立的協(xié)調(diào)機(jī)制或監(jiān)督執(zhí)法力量?，F(xiàn)行行政體制內(nèi)，在不增加新的機(jī)構(gòu)情況下，唯有上收監(jiān)管和行政執(zhí)法權(quán)，使環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于下級(jí)政府部門(mén)，利用行政層級(jí)提高監(jiān)管和行政執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性，方可有效遏制地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)“督政”與“督企”職能兼容，促進(jìn)地方政府和相關(guān)部門(mén)落實(shí)轄區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。

為避免多層重復(fù)執(zhí)法，應(yīng)根據(jù)不同層級(jí)政府的職能特點(diǎn)和執(zhí)法任務(wù)，按照《方案》提出的減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，明確中央和地方各級(jí)政府的綜合執(zhí)法職責(zé)邊界和重點(diǎn)。首先，要結(jié)合中央關(guān)于省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂改的試點(diǎn)要求，市縣兩級(jí)統(tǒng)一配置和指揮調(diào)度基層行政執(zhí)法力量，成立一級(jí)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，主要負(fù)責(zé)面向民商事主體的具體執(zhí)法和縣域內(nèi)的行政處罰工作。其次，依照基層執(zhí)法力量下沉、提高執(zhí)法效率的行政執(zhí)法改革要求，在上收行政執(zhí)法權(quán)的同時(shí)，要充分考慮近年新出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及規(guī)模較大的工業(yè)園區(qū)新增監(jiān)督執(zhí)法的職責(zé)需求，保障與履職任務(wù)相匹配的執(zhí)法力量。再次，對(duì)由市縣和基層監(jiān)管的事項(xiàng)，中央和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，作為綜合執(zhí)法主管部門(mén)，原則上不宜直接對(duì)民商事主體實(shí)施具體檢查和現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。此類部門(mén)應(yīng)主要行使執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責(zé)，負(fù)責(zé)省以下的基層綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍績(jī)效考核，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任制，監(jiān)督指導(dǎo)綜合執(zhí)法人員資質(zhì)管理和執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)。

（作者為生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心法規(guī)與體制研究部副主任、研究員）