40年，從城市管理走向城市治理

王勝軍

城市是人民美好生活的家園，是落實(shí)新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的主要載體。改革開(kāi)放40年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)城市經(jīng)歷了波瀾壯闊的發(fā)展歷程，城市管理工作在探索中前行，在改革中創(chuàng)新，取得了歷史性成就，地位和作用日益凸顯。

城市管理制度的變遷

1978年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第三次全國(guó)城市工作會(huì)議，明確“城市政府的主要職責(zé)是把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好”。1988年，國(guó)務(wù)院明確“由建設(shè)部負(fù)責(zé)歸口管理、指導(dǎo)全國(guó)城建監(jiān)察工作”。各地按照中央要求，推動(dòng)將與城市管理相關(guān)的行政執(zhí)法隊(duì)伍納入到城建監(jiān)察隊(duì)伍中，取得了一定效果。但是，由于城建監(jiān)察隊(duì)伍的具體組織方式，可以由地方政府自行確定，實(shí)踐中，一個(gè)地方出現(xiàn)了幾十支甚至上百支執(zhí)法隊(duì)伍，多頭執(zhí)法成為當(dāng)時(shí)最突出的問(wèn)題。

1996年，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》出臺(tái)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度正式確立。2000年，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在全國(guó)范圍推開(kāi)，在一定程度上緩解了執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)于分散、多頭執(zhí)法、效率低等問(wèn)題。2002年，國(guó)務(wù)院在城市管理、文化市場(chǎng)管理等5個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)，標(biāo)志著城市管理執(zhí)法向“綜合執(zhí)法”邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

2008年，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)。國(guó)務(wù)院將城市管理的具體職責(zé)交給城市人民政府。這一時(shí)期，各地自主探索城市管理執(zhí)法模式，執(zhí)法范圍也從傳統(tǒng)的市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、園林綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃，逐步向工商、環(huán)保、交通、水利等更廣泛的領(lǐng)域擴(kuò)展。由于中央和省級(jí)層面沒(méi)有主管部門，城市管理體制機(jī)制不順、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不規(guī)范等問(wèn)題開(kāi)始凸顯。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將城市工作擺在前所未有的重要位置，多次就加強(qiáng)城市管理工作作出專門指示批示。2015年11月，習(xí)近平總書記親自主持召開(kāi)會(huì)議，研究部署城市執(zhí)法體制改革工作，并作了重要講話。2015年12月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)城市執(zhí)法體制改革和城市管理工作作出全面部署，并明確由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)城市管理工作。各地區(qū)認(rèn)真落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，城市執(zhí)法體制改革各項(xiàng)任務(wù)逐步落地見(jiàn)效。

40年來(lái)，城市管理工作立足改革開(kāi)放的時(shí)代背景，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，始終堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，從探索到發(fā)展，從初創(chuàng)到成熟，從分散到歸口管理，從城建監(jiān)察到相對(duì)集中處罰權(quán)再到綜合執(zhí)法，不斷改革創(chuàng)新，在理念、目標(biāo)、體制、方式和手段等方面發(fā)生了全方位的變化，城市管理工作已經(jīng)走進(jìn)了新的發(fā)展階段。

歷史性成就

為人民管理城市理念深入人心。黨的十八大以來(lái)，“以人民為中心”的發(fā)展思想、“為人民管理城市”的理念逐步深入人心，并轉(zhuǎn)化成服務(wù)市民、改善民生、創(chuàng)新管理的強(qiáng)大動(dòng)力。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在全國(guó)推廣“721工作法”，70%的問(wèn)題用服務(wù)手段解決，20%的問(wèn)題用管理手段解決，10%的問(wèn)題用執(zhí)法手段解決，變“被動(dòng)執(zhí)法”為“主動(dòng)服務(wù)”，贏得了社會(huì)點(diǎn)贊。江蘇徐州打造“為百姓管理、請(qǐng)百姓參與、讓百姓滿意”的“百姓城管”品牌。山東濟(jì)南城管首創(chuàng)的“西瓜地圖”登上《人民日?qǐng)?bào)》頭版，樹(shù)立了“化堵為疏、民生為先”的典范，被譽(yù)為“中國(guó)最甜美的創(chuàng)意”。四川德陽(yáng)認(rèn)真辦好“為民服務(wù)10件事”，安徽宿州設(shè)立城管服務(wù)超市。很多地方從百姓需求出發(fā)，打造出一個(gè)又一個(gè)有溫度的城市。

部省市縣四級(jí)管理架構(gòu)基本形成。2015年12月，以《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)為標(biāo)志，城市管理執(zhí)法體制改革序幕拉開(kāi)。2016年5月，全國(guó)城市管理部級(jí)聯(lián)席會(huì)議成立；同年9月，中央編辦批復(fù)成立住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局，承擔(dān)擬定城管執(zhí)法的政策法規(guī)、指導(dǎo)全國(guó)城管執(zhí)法工作、開(kāi)展城管執(zhí)法行為監(jiān)督等職責(zé)。兩年多來(lái)，改革不斷向縱深推進(jìn)，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）均明確了城市管理主管部門，24個(gè)省份整合設(shè)立了省級(jí)城市管理執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，近80%的市縣實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。部、省、市、縣四級(jí)管理架構(gòu)基本形成，“多龍治水”問(wèn)題逐步得到解決。按照習(xí)近平總書記關(guān)于“重大改革必須于法有據(jù)”的指示要求，《湖南省城市綜合管理?xiàng)l例》《成都市城市管理行政執(zhí)法條例》等38部城市管理地方性法規(guī)頒布實(shí)施，依法治市取得新突破。管理方式不斷創(chuàng)新。各地不斷探索創(chuàng)新城市管理方式方法，形成了許多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。廈門、沈陽(yáng)開(kāi)展“共同締造”行動(dòng)，以規(guī)范秩序、改善環(huán)境、完善設(shè)施、弘揚(yáng)精神為重點(diǎn)，成效顯著，受到了群眾歡迎。江蘇南京出臺(tái)了全國(guó)第一部《城市治理?xiàng)l例》，將共治共享的理念制度化法治化，推動(dòng)城市管理由“單打獨(dú)斗”向“共同治理”轉(zhuǎn)變。物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段廣泛應(yīng)用于城市管理領(lǐng)域，4個(gè)直轄市、257個(gè)地級(jí)以上城市、170個(gè)縣級(jí)市建成了具備信息采集、任務(wù)處置、考核評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)分析等多種功能的數(shù)字化城市管理平臺(tái)，管理和服務(wù)效率大大提升。

執(zhí)法效能顯著提升。按照整合隊(duì)伍、提高效能的原則，各地城市管理執(zhí)法部門率先探索在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出的領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法，有效解決了多頭重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法力量分散等問(wèn)題。近80%的市縣實(shí)現(xiàn)了住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域行政處罰權(quán)的集中行使，做到一個(gè)部門一支隊(duì)伍管執(zhí)法，大大提升了執(zhí)法效率。2017年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布城市管理領(lǐng)域第一部部門規(guī)章《城市管理執(zhí)法辦法》，完善了執(zhí)法制度，促進(jìn)了嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。全國(guó)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹(shù)形象”專項(xiàng)行動(dòng)深入開(kāi)展，43.4萬(wàn)名執(zhí)法人員參加培訓(xùn)教育，其中5000余名處級(jí)以上干部參加了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同國(guó)家公務(wù)員局組織的輪訓(xùn)。全國(guó)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍首次統(tǒng)一了制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識(shí)，頭頂國(guó)徽，身穿制服，隊(duì)容風(fēng)紀(jì)明顯改善。城市管理執(zhí)法全過(guò)程記錄工作全面推開(kāi)，95%以上地級(jí)以上城市實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法全過(guò)程留痕和可回溯管理，2017年城市管理行政處罰訴訟案件數(shù)同比下降40%。

人居環(huán)境整體改善。在新發(fā)展理念指引下，各級(jí)黨委政府和城市管理部門緊扣城市環(huán)境薄弱點(diǎn)、群眾關(guān)注熱點(diǎn)，以各種行動(dòng)為載體，不斷改善城市人居環(huán)境質(zhì)量。國(guó)家層面，2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部開(kāi)展違法建設(shè)專項(xiàng)治理工作五年行動(dòng)，截至2017年底，全國(guó)共查處違法建設(shè)10.46億平方米，消除了大量安全隱患，改善了群眾生活環(huán)境。地方層面，江蘇省從2013年起，全面開(kāi)展城市環(huán)境“九整治” “三規(guī)范” “一提升”行動(dòng)，解決了8萬(wàn)余個(gè)市容環(huán)境衛(wèi)生“臟亂差”問(wèn)題。上海市開(kāi)展城市精細(xì)化管理三年行動(dòng)，從群眾關(guān)心的小事、身邊事做起，整治了1756公里城鄉(xiāng)中小河道，創(chuàng)建了1997個(gè)“無(wú)違建居村”，提升了群眾幸福感。各地城市管理執(zhí)法隊(duì)伍“5+2”、“白加黑”，查處糾正了大量違法違規(guī)行為，為保障城市有序、安全、干凈做出了重要貢獻(xiàn)。

當(dāng)前城市管理不平衡不充分問(wèn)題依然突出

現(xiàn)階段，城市管理工作面臨的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在：一是環(huán)境問(wèn)題。人民群眾對(duì)宜居環(huán)境的期待越來(lái)越高，但城市管理能力還是沒(méi)有跟上，市容環(huán)境臟亂等問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。二是服務(wù)問(wèn)題。一個(gè)城市好不好，不光看外表，關(guān)鍵看老百姓能否安居樂(lè)業(yè)，是否生活便利。停車位、菜市場(chǎng)、廁所，看似民生小事，卻關(guān)系著百姓的切身利益和幸福指數(shù)。與市民對(duì)美好生活的期盼相比，便民服務(wù)設(shè)施不足、分布不均仍是各地城市管理中的突出“短板”。三是執(zhí)法問(wèn)題。有的城市管理人員不依法辦事，選擇性執(zhí)法、簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)法問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。這背離了以人民為中心的發(fā)展思想，損害了群眾利益，必須嚴(yán)肅處理，堅(jiān)決防止。

推動(dòng)城市管理走向城市治理

實(shí)踐充分證明，城市發(fā)展中的諸多矛盾和問(wèn)題，依靠傳統(tǒng)“管理”的思維方式已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)，必須用“治理”的理念和思維去推動(dòng)解決，必須讓全體市民共同參與、同向發(fā)力，必須建立起系統(tǒng)有效的治理體系，提高系統(tǒng)性協(xié)同性，必須加強(qiáng)源頭治理。正如2015年，中央城市工作會(huì)議提出，“完善城市治理體系，提高城市治理能力，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路”。中央的重大決策部署，是破解當(dāng)前城市管理難題的根本出路。

回顧過(guò)去，城市管理工作取得了歷史性成就；展望未來(lái)，新時(shí)代城市治理之路任重道遠(yuǎn)。