“多規(guī)合一”的歷史演進(jìn)與優(yōu)化路徑

崔許鋒 王珍珍

一直以來，我國實(shí)行的是經(jīng)濟(jì)，社會(huì)，能源，環(huán)境的部門化、條塊化管理，各部門基于管理的需要編制部門指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性的規(guī)劃[1]，其中對(duì)于空間規(guī)劃領(lǐng)域，當(dāng)前主要有由國家發(fā)改部門編制的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，由城市規(guī)劃部門編制的城市總體規(guī)劃，由國土資源部門編制的土地利用總體規(guī)劃，以及由環(huán)境保護(hù)部門制定的環(huán)境規(guī)劃等。由于規(guī)劃編制部門不同,目標(biāo)設(shè)定不同，規(guī)劃之間內(nèi)容沖突、規(guī)劃不銜接問題凸顯，阻礙了資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。2018年十三屆全國人大一次會(huì)議通過了組建自然資源部的決議，自然資源部的組建意在統(tǒng)籌各類規(guī)劃，推進(jìn)自然資源合理開發(fā)利用和自然生態(tài)空間用途管制有序進(jìn)行，保障各項(xiàng)規(guī)劃落地實(shí)施，這為“多規(guī)合一”實(shí)施提供了組織保障，但是“多規(guī)合一”如何開展？還存在哪些難點(diǎn)問題，如何有效解決？這些問題都需要進(jìn)一步的探討。因此本研究擬在“多規(guī)合一”發(fā)展歷程和研究進(jìn)展分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合自然資源部組建，嘗試分析“多規(guī)合一”的難點(diǎn)問題，探索“多規(guī)合一”的優(yōu)化路徑。

1 “多規(guī)合一”發(fā)展歷程

1.1 “多規(guī)”沖突的現(xiàn)狀

我國規(guī)劃體系復(fù)雜交錯(cuò)，其中，主要有國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等，各個(gè)規(guī)劃的內(nèi)容、重點(diǎn)、期限、編制和實(shí)施部門都不同（如表1所示），而現(xiàn)實(shí)中存在的諸如土地資源錯(cuò)配、建設(shè)用地布局不合理、城市發(fā)展的邊界無序擴(kuò)張、生態(tài)環(huán)境退化等問題，都與規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接等方面關(guān)系密切。組建自然資源部之前，我國空間規(guī)劃由多個(gè)部門編制、審批和管理導(dǎo)致一個(gè)區(qū)域有多個(gè)規(guī)劃，規(guī)劃之間在空間和內(nèi)容上相互重疊和矛盾，造成了各規(guī)劃管理部門工作效率低下，不利于統(tǒng)籌規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)建設(shè)[2]

表1 我國主要規(guī)劃編制部門、期限與內(nèi)容表

1.2 “多規(guī)合一”發(fā)展進(jìn)程

多規(guī)融合實(shí)踐探索開始于城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，后來逐漸發(fā)展為“三規(guī)合一”，即國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃基于城鄉(xiāng)空間布局而協(xié)調(diào)規(guī)劃，再融入環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃形成“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，促進(jìn)土地集約利用。[3]

1986年，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的蓬勃發(fā)展，城市發(fā)展外延式擴(kuò)張，大量耕地被占，《土地管理法》隨之頒布和實(shí)施，要求編制土地利用總體規(guī)劃，明確規(guī)定城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)。2004年，國家發(fā)改委選擇江蘇蘇州、福建安溪、廣西欽州、四川宜賓，浙江寧波和遼寧莊河六個(gè)市縣，啟動(dòng)“三規(guī)合一”試點(diǎn)。2008年上海市合并城市規(guī)劃管理局和土地管理局成立規(guī)劃和國土資源管理局，負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的編制，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”?！耙?guī)土整合”為形成合理的用地規(guī)劃布局提供了交流協(xié)作的平臺(tái)。2014年是“多規(guī)合一”發(fā)展加速期，國家多部委聯(lián)合頒布《關(guān)于開展市縣"多規(guī)合一"試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，完善市縣空間規(guī)劃體系，建立各類規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。地方實(shí)踐層面，2014年廈門市以“美麗共同締造”戰(zhàn)略規(guī)劃為城市發(fā)展定位，開展一張圖建立信息管理協(xié)同平臺(tái)，保證各個(gè)規(guī)劃之間不打架，創(chuàng)新了“多規(guī)合一”的模式，提高了規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。四川省自啟動(dòng)“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來，已完成14個(gè)縣市“多規(guī)合一”規(guī)劃編制工作，即將進(jìn)入搭建“多規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)階段。2015年，海南成為全國第一個(gè)開展省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)省份，試點(diǎn)階段成效顯著，在總體規(guī)劃一張藍(lán)圖上，梳理了72.1萬塊（1578km2）的重疊圖斑，消除了各類規(guī)劃“打架”的矛盾。在推動(dòng)試點(diǎn)的過程中，已初步建成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的省域規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并探索建立和健全規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、法律政策體系和決策機(jī)制，以保障多規(guī)合一的順利推進(jìn)，統(tǒng)籌各類空間開發(fā)布局。2016年，國家“十三五”規(guī)劃也要求在主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各類空間規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。地方實(shí)踐上，2017年福建省開展城市開發(fā)邊界劃定工作，加快城市內(nèi)涵式發(fā)展，積極推動(dòng)13個(gè)省級(jí)“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市。2018年3月，國務(wù)院出臺(tái)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出組建自然資源部，整合多部委規(guī)劃職能，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，并建立空間規(guī)劃體系，此次改革極大的推動(dòng)了“多規(guī)合一”發(fā)展進(jìn)程。至此，“多規(guī)合一”進(jìn)入全面實(shí)踐階段。

2 “多規(guī)合一”研究進(jìn)展

“多規(guī)合一”本質(zhì)是一種規(guī)劃協(xié)調(diào)，即國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等規(guī)劃的有機(jī)銜接，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和決策能力[4]。早期研究者主要關(guān)注“兩規(guī)合一”與“三規(guī)合一”，并取得了較為豐富的研究成果[5-11]，目前在“多規(guī)合一”難點(diǎn)分析方面，袁磊（2015）認(rèn)為“多規(guī)“矛盾源于技術(shù)，主要是規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃空間范圍多方面的差異所致[12]。林堅(jiān)（2015）認(rèn)為空間規(guī)劃沖突是圍繞土地發(fā)展權(quán)配置博弈，各規(guī)劃部門行政權(quán)力重疊和缺乏協(xié)調(diào)的編制基礎(chǔ)[13]。而朱江（2015）認(rèn)為我國重縱向控制，輕橫向銜接的空間規(guī)劃體系和管理體制是阻礙“多規(guī)合一”的重要因素[14]。在探討如何實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”優(yōu)化路徑方面，主要有改革管理體制和技術(shù)整合兩種觀點(diǎn)：管理體制方面，黃勇（2016）指出關(guān)鍵是構(gòu)建一套縱向銜接、橫向協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，建立規(guī)劃實(shí)施聯(lián)動(dòng)反饋機(jī)制[15]。謝英挺（2015）認(rèn)為完善相關(guān)法規(guī)，整合配套機(jī)制是尋求“多規(guī)合一”的改革之道[16]。技術(shù)整合方面，劉奇志（2016）建議構(gòu)建空間規(guī)劃信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)共編共審，共建共享的“一張圖”[17]黃勇（2016）認(rèn)為統(tǒng)一規(guī)劃編制期限和時(shí)序、統(tǒng)一空間圖件編制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接是促進(jìn)“多規(guī)合一”的技術(shù)方法[15]。

3 自然資源部組建與”多規(guī)合一”分析

3.1 自然資源部門組建實(shí)現(xiàn)了我國空間規(guī)劃的統(tǒng)一管理

2018年3月，國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革提出組建“自然資源部”，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，整合了國土資源部職責(zé)，國家發(fā)改委組織編制主體功能區(qū)劃職責(zé)，住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)。著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，此舉實(shí)現(xiàn)了我國空間規(guī)劃的統(tǒng)一管理，有利于破解規(guī)劃打架難題。將各空間規(guī)劃管理職責(zé)劃歸到一處，落實(shí)了“多規(guī)合一”權(quán)屬，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃編制組織和主體的統(tǒng)一。自然資源部門承擔(dān)了對(duì)所有國土空間用途管理和保護(hù)等職責(zé)，建立并監(jiān)督空間規(guī)劃體系實(shí)施，監(jiān)管自然資源開發(fā)利用和保護(hù)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度，登記在冊的空間資源有利于規(guī)劃統(tǒng)一布局，實(shí)現(xiàn)一張規(guī)劃藍(lán)圖，極大的減少規(guī)劃重疊和沖突現(xiàn)象，提高規(guī)劃效力。對(duì)各類空間規(guī)劃統(tǒng)一管理能充分了解前期規(guī)劃情況，土地利用情況和調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，做出科學(xué)合理的規(guī)劃。同時(shí)自然資源確認(rèn)了資產(chǎn)屬性后，后續(xù)資源使用的監(jiān)督和評(píng)估是不可缺少的環(huán)節(jié)，更有利于“多規(guī)合一”工作的順利開展。

3.2 自然資源部門組建為“多規(guī)合一”提供組織保障

自然資源部門組建之前，各類規(guī)劃是由不同部門進(jìn)行編制和管理的。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃主要內(nèi)容是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，由國家發(fā)改部門負(fù)責(zé)編制；城市總體規(guī)劃主要內(nèi)容為安排和協(xié)調(diào)城市土地空間布局，由城市規(guī)劃部門負(fù)責(zé)編制和實(shí)施；土地利用總體規(guī)劃是對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他各類用地的使用、開發(fā)、整治和保護(hù)進(jìn)行合理的部署，主要由國土資源管理部門編制和實(shí)施。環(huán)境規(guī)劃是側(cè)重保護(hù)環(huán)境的生態(tài)功能區(qū)劃，主要由環(huán)保部門編制。各類規(guī)劃分管于不同部門，缺乏規(guī)劃信息共享機(jī)制，具體編制上各部門缺乏有效溝通和統(tǒng)籌指導(dǎo)，難以形成科學(xué)高效的空間規(guī)劃體系，容易引發(fā)規(guī)劃沖突，規(guī)劃效力低下?，F(xiàn)在，自然資源部的組建，從根源解決了多部門管理矛盾，對(duì)自然資源的使用進(jìn)行監(jiān)管，優(yōu)化國土資源配置，實(shí)現(xiàn)多規(guī)的統(tǒng)一編制和管理，有利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主要空間規(guī)劃的關(guān)系，完善空間治理體系。以往“多規(guī)合一”只停留在指導(dǎo)意見和方案上，沒有具體的管理部門，自然資源部門的組建為“多規(guī)合一”提供了組織保障，降低了各規(guī)劃部門溝通協(xié)調(diào)的行政成本。

3.3 自然資源部門組建為“多規(guī)合一”明確了編制和實(shí)施機(jī)構(gòu)

尚未進(jìn)行規(guī)劃機(jī)構(gòu)調(diào)整之前，多部門共同協(xié)作編制“多規(guī)合一”，但是對(duì)于規(guī)劃成果的審核和應(yīng)用沒有具體部門，基于部門利益的博弈，部門之間存在矛盾沖突，難以行之有效的實(shí)施空間管制規(guī)劃。自然資源部門組建之后，規(guī)劃統(tǒng)一歸屬自然資源部門管理，能對(duì)各類規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，明確了“多規(guī)合一”編制和實(shí)施機(jī)構(gòu)。有利于解決部門長期以來因土地供需矛盾、部門利益和缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制帶來的規(guī)劃沖突，改善了發(fā)改委、國土資源部、住建部等部門職能交叉現(xiàn)狀。有利于在規(guī)劃編制上統(tǒng)籌考慮，理順多規(guī)在編制和管理過程中各環(huán)節(jié)的關(guān)系，促使多規(guī)融合完成管理和技術(shù)對(duì)接。統(tǒng)一的規(guī)劃編制管理機(jī)構(gòu)，有利于處理規(guī)劃中遇到的對(duì)接難題，及時(shí)協(xié)調(diào)多規(guī)發(fā)展目標(biāo)、用地規(guī)模、空間管控要求和技術(shù)層面的問題。

4 “多規(guī)合一”存在問題分析

雖然自然資源資源部的組建整合了現(xiàn)有的空間規(guī)劃只能，為“多規(guī)合一”提供了組織保障，但在規(guī)劃內(nèi)容的有效整合、規(guī)劃期限不統(tǒng)一、法律規(guī)范的缺失、缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)劃等方面需要進(jìn)一步的探討。

4.1 “多規(guī)”內(nèi)容的有效整合問題

自然資源部門統(tǒng)一行使多規(guī)管理和編制職責(zé)，具體如何開展實(shí)施，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系需要基于規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃屬性和利益協(xié)調(diào)綜合進(jìn)行考量。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是著眼于宏觀層面經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃，而城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相對(duì)來說是部門性規(guī)劃，相對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃具有控制性和實(shí)施性特征，如何實(shí)現(xiàn)宏觀規(guī)劃和微觀規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是難點(diǎn)。在確定具體編制和管理上需要考慮規(guī)劃層次關(guān)系，宏觀規(guī)劃既要考慮全局因素，又要兼顧微觀規(guī)劃發(fā)展的要求。同時(shí)需要考慮各規(guī)劃屬性問題，例如，主體功能區(qū)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展類規(guī)劃，而土地利用總體規(guī)劃，城市總體規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃則是空間管控類規(guī)劃，兩者不同類型規(guī)劃的地位和關(guān)系需要厘清。自然資源部門被賦予了全面的規(guī)劃職權(quán)，既要肩負(fù)保護(hù)各類空間資源優(yōu)化配置的職責(zé)，又要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源、環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)新格局。

4.2 “多規(guī)”規(guī)劃期限不統(tǒng)一問題

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是綱領(lǐng)性的規(guī)劃，規(guī)劃期一般為5年；城市總體規(guī)劃是對(duì)城市發(fā)展和建設(shè)做長遠(yuǎn)的安排，規(guī)劃期比較長，一般為20年；土地利用總體規(guī)劃以保護(hù)耕地、合理利用土地為原則，規(guī)劃期一般為15年；環(huán)境規(guī)劃是以保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)的指令性規(guī)劃，規(guī)劃期一般為5年。城市規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)?；谟行渲猛恋刭Y源的原則應(yīng)當(dāng)受土地利用規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)約束，然而實(shí)際上土地利用總體規(guī)劃的有效規(guī)劃期短于城市總體規(guī)劃，降低了土地利用總體規(guī)劃的約束效力。各類規(guī)劃有效期限不同，編制基期不一致，不同規(guī)劃期限內(nèi)因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同考慮的規(guī)劃目標(biāo)和內(nèi)容會(huì)存在一定差異，在編制規(guī)劃的過程中增加了預(yù)測分析的難度，各規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)之間在同一規(guī)劃區(qū)域協(xié)調(diào)性難以兼顧。

4.3 “多規(guī)合一”法律規(guī)范的缺失

“多規(guī)合一”還處于試點(diǎn)階段，停留在政府頒布的條例和指導(dǎo)文件上，尚未出臺(tái)明確的法律來支撐其實(shí)施。缺乏法律的支撐和約束，難以保障“多規(guī)合一”改革和實(shí)施的穩(wěn)定性和成效。當(dāng)前，各類規(guī)劃依據(jù)的法律不同，制定城市總體規(guī)劃以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，制定土地利用總體規(guī)劃以《土地管理法》為依據(jù)，其中《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！锻恋毓芾矸ā穭t強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護(hù)的要求、土地供給能力組織編制。兩者分別強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃的編制要以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃銜接。但尚未出臺(tái)專門保障“多規(guī)合一”實(shí)施的法律條例，未明確界定各規(guī)劃的法理地位，缺乏解決規(guī)劃沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制，加之現(xiàn)有的規(guī)劃法律未說明多規(guī)具體的銜接內(nèi)容和銜接方式，容易陷入規(guī)劃沖突的困局。

4.4 缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范

城市總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境規(guī)劃等，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程，規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都存在差異。首先，比例尺和參照標(biāo)準(zhǔn)不一樣。例如，城市規(guī)劃中城市現(xiàn)狀圖圖紙比例為大中城市1：110000或1：125000，小城市為1：15000。市（縣）城鎮(zhèn)圖紙比例為1：150000-1：1200000。依據(jù)的是《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》。土地利用總體規(guī)劃根據(jù)市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃劃分比例尺標(biāo)準(zhǔn)：市級(jí)范圍比例尺一般為1：100000，中心城區(qū)比例尺一般為1：10000—1:25000；縣級(jí)比例尺：1：50000；鄉(xiāng)級(jí)比例尺：1：10000。依據(jù)的是《市縣鄉(xiāng)（地）級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（如表2所示）。其次，規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也不同，沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫。土地利用總體規(guī)劃多使用Arcgis平臺(tái)管理空間數(shù)據(jù)和圖件，城市總體規(guī)劃主要采用CAD平臺(tái)采集數(shù)據(jù)和繪制地圖。各類規(guī)劃都有各自的數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)之間的共享和轉(zhuǎn)換存在難度，難以融合數(shù)據(jù)共同規(guī)劃土地。目前，我國各規(guī)劃部門尚未統(tǒng)一坐標(biāo)系的使用，城市規(guī)劃部門和土地規(guī)劃部門采用的坐標(biāo)系不同，主要有北京54坐標(biāo)系、西安80坐標(biāo)系、WGS-84、CGCS2000。再者，用地分類標(biāo)準(zhǔn)不一。土地利用總體規(guī)劃依據(jù)的是《土地利用現(xiàn)狀分類》，城市總體規(guī)劃依據(jù)的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》。由此我們可以看出城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，即使是對(duì)同一地塊進(jìn)行分析和規(guī)劃結(jié)果也可能會(huì)不同。各項(xiàng)規(guī)劃在實(shí)施過程中，城市總體規(guī)劃的用地增長邊界線和土地利用規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)線、環(huán)境規(guī)劃的生態(tài)保護(hù)警戒線常常相互矛盾，采用現(xiàn)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)無法實(shí)現(xiàn)多規(guī)全方位、多層次融合?！岸嘁?guī)合一”過程中技術(shù)層面的難點(diǎn)亟待解決。

4.5 多規(guī)指標(biāo)體系不一的確立

推動(dòng)多規(guī)合一的全面銜接重要環(huán)節(jié)在于需建立共同參照的指標(biāo)體系。一方面，現(xiàn)階段多規(guī)合一發(fā)展還存在各規(guī)劃指標(biāo)體系不一以及測算口徑問題.主要集中在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及土地利用指標(biāo)方面，這是今后多規(guī)合一推進(jìn)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。例如，在用地規(guī)模方面，城市總體規(guī)劃是根據(jù)城市人口規(guī)模和人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)制定用地總量，而土地利用總體規(guī)劃是依據(jù)長期發(fā)展規(guī)劃對(duì)土地資源的需求，土地供給現(xiàn)狀和土地的人口承載力確定土地利用規(guī)劃指標(biāo)。另一方面，規(guī)劃指標(biāo)分為約束性指標(biāo)和和預(yù)期性指標(biāo)。約束性指標(biāo)起到控制作用，預(yù)期性指標(biāo)發(fā)揮指引作用，由于各規(guī)劃屬性和期限的不同，在指標(biāo)方面也有所側(cè)重指標(biāo)預(yù)測值也存在差異，如何解決指標(biāo)銜接問題對(duì)實(shí)施多規(guī)合一具有重要意義。

表1 城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃技術(shù)規(guī)范對(duì)比表

4.6 空間分區(qū)體系難點(diǎn)

各類規(guī)劃空間分區(qū)體系存在差異，在銜接方面需開展技術(shù)創(chuàng)新，解決多規(guī)合一分區(qū)邊界空間疊加和有效銜接問題。土地利用總體規(guī)劃中將管制邊界分為：城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界和禁建邊界。管制區(qū)域分為：允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。城市總體規(guī)劃提出禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)管制范圍。環(huán)境規(guī)劃則設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境功能區(qū)劃。在實(shí)施多規(guī)合一中需要考慮三者銜接性，合理劃分保護(hù)和發(fā)展區(qū)域，制定多規(guī)分區(qū)體系.

5 “多規(guī)合一”的優(yōu)化方法探討

5.1 明晰各規(guī)劃關(guān)系

自然資源部門統(tǒng)一對(duì)多規(guī)進(jìn)行編制和管理，需基于各規(guī)劃屬性和各規(guī)劃層次關(guān)系綜合安排。例如，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃需以土地利用總體規(guī)劃的土地使用布局作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)展的參考，需在土地利用規(guī)劃指標(biāo)的約束下綜合部署。而土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要兼顧國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。對(duì)多規(guī)合一統(tǒng)籌管理，要區(qū)分空間管制類規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展類規(guī)劃，明晰各規(guī)劃關(guān)系，有序推進(jìn)空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施。同時(shí)需要重視的是，對(duì)于以往各類規(guī)劃因編制主體不同而產(chǎn)生的規(guī)劃重疊矛盾，應(yīng)著重分析規(guī)劃重疊的內(nèi)容，理順各規(guī)劃目標(biāo)，規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃職責(zé)的關(guān)系。

5.2 統(tǒng)一規(guī)劃期限

為了提高“多規(guī)合一”編制的科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和城市空間合理布局，必須統(tǒng)一各規(guī)劃的期限，在充分了解各規(guī)劃內(nèi)容和特點(diǎn)上，制定統(tǒng)一的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。比如考慮規(guī)劃的延續(xù)性和協(xié)調(diào)性，可設(shè)置5年的近期規(guī)劃，10年的中期規(guī)劃，20年的遠(yuǎn)期規(guī)劃。綜合考慮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，土地利用現(xiàn)狀，以現(xiàn)統(tǒng)一的時(shí)間節(jié)點(diǎn)作為規(guī)劃制定的時(shí)間起點(diǎn)。各類規(guī)劃的融合時(shí)間點(diǎn)盡量統(tǒng)一，最大限度地保證各規(guī)劃的起點(diǎn)數(shù)據(jù)一致。同時(shí)可設(shè)置規(guī)劃中期實(shí)施效果評(píng)估，反饋信息、整完善規(guī)劃內(nèi)容，提高規(guī)劃的可行性和科學(xué)性。

5.3 完善規(guī)劃法律體系

建立空間規(guī)劃法律約束框架是促進(jìn)土地資源有效配置，統(tǒng)籌推進(jìn)國土開發(fā)與保護(hù)的有效手段。在國家層面制定宏觀指導(dǎo)性“多規(guī)合一”法律條文，地方政府制定詳盡的“多規(guī)合一”實(shí)施條例，兩者相輔相成支撐多規(guī)融合實(shí)施，做到有法可依。在法律框架內(nèi)，明確各規(guī)劃內(nèi)容和編制主體的職責(zé)，綜合多方面因素，考慮各規(guī)劃的優(yōu)先順序，以法律條文的形式確定下來。比如，土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)是對(duì)國土空間資源開發(fā)的控制，城市規(guī)劃應(yīng)在土地利用規(guī)劃的指標(biāo)約束下，進(jìn)行城市建設(shè)的綜合部署，實(shí)現(xiàn)用地規(guī)劃和發(fā)展方向相協(xié)調(diào)。明晰各規(guī)劃的法理地位和規(guī)劃功能定位，建議以宏觀的空間規(guī)劃法律體系統(tǒng)籌國土資源保護(hù)和使用，以土地規(guī)劃和城市規(guī)劃引導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展。嚴(yán)格依據(jù)法律實(shí)施空間規(guī)劃布局，能極大地減少規(guī)劃沖突和無序開發(fā)?？偠灾?，盡可能的在法律層面理順多規(guī)編制程序、管控重點(diǎn)、管理事權(quán)、審批監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)系，提高規(guī)劃協(xié)調(diào)性。在編制“多規(guī)合一”法律條例過程中，積極總結(jié)梳理規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)和難點(diǎn)，形成研究報(bào)告反饋到立法機(jī)構(gòu)，促使法律設(shè)計(jì)的不斷完善。

5.4 編制統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范

城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃因空間要素的配置易產(chǎn)生規(guī)劃沖突，兩者的不協(xié)調(diào)性體現(xiàn)在技術(shù)規(guī)范和用地分類上。為了提高多規(guī)融合的工作效率，首先，制定統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，編制統(tǒng)一的用地分類標(biāo)準(zhǔn)和制圖標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一各類地塊邊緣控制線標(biāo)準(zhǔn)和地類顏色，合理區(qū)分農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他用地，確定合理的城市開發(fā)邊界，優(yōu)化土地資源配置?？梢越梃b云南省的經(jīng)驗(yàn)——云南省結(jié)合“多規(guī)合一”的實(shí)踐頒布了《云南省城市規(guī)劃用地分類及信息化技術(shù)體系標(biāo)準(zhǔn)》，制定城市用地分類與國土用地分類銜接技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，整合《土地利用總體規(guī)劃》用地分類，實(shí)現(xiàn)全省城鄉(xiāng)用地分類覆蓋。其次，統(tǒng)一坐標(biāo)系也是必不可少的，建議“多規(guī)”中空間規(guī)劃圖件坐標(biāo)采用2000國家大地坐標(biāo)系，保證規(guī)劃數(shù)據(jù)融合的精確度和準(zhǔn)確性。再者，規(guī)劃的邊界線應(yīng)嚴(yán)格劃分，城市總體規(guī)劃中的城市開發(fā)邊界線和環(huán)境規(guī)劃中的生態(tài)保護(hù)線容易發(fā)生沖突，要實(shí)施精確化的管理，建立多規(guī)開發(fā)邊界動(dòng)態(tài)監(jiān)測技術(shù)機(jī)制、明確劃分城市邊界開發(fā)限值和生態(tài)保護(hù)紅線。同時(shí)建立多規(guī)共同參照的規(guī)劃指標(biāo)體系，控制性指標(biāo)和指導(dǎo)性指標(biāo)相結(jié)合，構(gòu)建有章可循的協(xié)調(diào)機(jī)制。

5.5 建立統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)

各類規(guī)劃主要是涉及空間資源的規(guī)劃，建議“多規(guī)合一”建立以GIS地理信息系統(tǒng)為支撐的規(guī)劃管理信息平臺(tái)，運(yùn)用信息化規(guī)劃管理手段，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享，形成“多規(guī)合一”編制新機(jī)制，降低數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換融合的難度，減少規(guī)劃空間重疊沖突和規(guī)劃項(xiàng)目無法落地實(shí)施的現(xiàn)象。建立統(tǒng)一的規(guī)劃信息管理平臺(tái)，有利于編制完善的空間規(guī)劃體系，優(yōu)化用地布局，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃“一張圖”管理。

6 結(jié)語

“多規(guī)合一”從最初的試點(diǎn)探索階段到現(xiàn)在的多數(shù)省市全面實(shí)施階段這一發(fā)展過程中，面臨了不少挑戰(zhàn)。在管理組織層面，自然資源部門尚在組建初期、職能部門和職責(zé)劃分還在有序完善中；在法律層面，缺乏規(guī)劃法律體系支撐，難以保障多規(guī)實(shí)施的穩(wěn)定性；在技術(shù)層面，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范，各類規(guī)劃的圖紙和數(shù)據(jù)采集信息平臺(tái)未建立共享機(jī)制。因此，“多規(guī)合一”的優(yōu)化路徑要從管理組織層面，法律層面和技術(shù)層面綜合考量加以實(shí)現(xiàn)。統(tǒng)籌考慮規(guī)劃目標(biāo)、用地指標(biāo)和空間開發(fā)邊界線，建立各類空間規(guī)劃銜接機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)多規(guī)協(xié)調(diào)發(fā)展，并進(jìn)一步保障各項(xiàng)空間規(guī)劃有效落地實(shí)施，推動(dòng)國土空間有序開發(fā)和保護(hù)。