關(guān)于城市房屋征收中公民私權(quán)利保護制度完善的淺見

摘 要 城市房屋征收是實現(xiàn)加快社會經(jīng)濟建設(shè)、城市化進程、重新規(guī)劃城市目標的手段之一，是實現(xiàn)舊房改造、改變城市面貌、加快城市基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)及改善人們生活水平、質(zhì)量的重要途徑。因此是進一步推進我國現(xiàn)代化進程的重要舉措。近年來，全國各地紛紛掀起了一股“房屋征收風”。道路變寬了，街道干凈了，高樓大廈多了，城市漂亮了。城市規(guī)劃為主要方式的城市房屋征收得到了全社會的普遍認可。然而在人們?yōu)槌鞘幸?guī)劃所帶來的而歡喜之時，城市房屋征收過程中公民私權(quán)利受到侵犯的現(xiàn)象越來越多，本文就完善城市房屋征收中公民私權(quán)利的保護問題提出相關(guān)意見。

關(guān)鍵詞 城市房屋 征收 公民 私權(quán)利

作者簡介：鐘奕，浙江省衢州市人民檢察院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.135

一、城市房屋征收中公民私權(quán)利概述

（一）城市房屋征收概述

進入21世紀以后，我國經(jīng)濟發(fā)展速度進一步加快，各大城市迅猛發(fā)展。城市化建設(shè)必然伴隨著各項基礎(chǔ)性設(shè)施的完善。于是近年來，我國各地城市房屋征收頻頻上演。它是我國逐步推進現(xiàn)代化進程中的一個重要環(huán)節(jié)，滿足了城市化的需要。而舊房改造和城市擴張則是城市化必不可少的方式。

城市房屋拆遷行為是指為實現(xiàn)城市建設(shè)中各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)而對現(xiàn)有城市建筑物、城市邊緣郊區(qū)的農(nóng)村土地進行房屋征收重建，以拓寬城市空間達到擴大城市范圍，房屋拆遷人依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋予以拆除，對被房屋征收房屋的所有人或使用人予以搬遷，并給予相應(yīng)的補償，是國家不須經(jīng)過財產(chǎn)所有人的同意且通過給予不動產(chǎn)所有人一定財產(chǎn)性的補償而獲得其不動產(chǎn)的行為，通俗意義上的城市房屋征收就是城市建設(shè)過程中，為滿足城市化需求，改造現(xiàn)有城市面貌的行為。與之相較，筆者認為它更是一種法律行為，房屋征收是引起房屋征收法律關(guān)系發(fā)生變更、消滅的行為。

（二）公民私權(quán)利概述

1.財產(chǎn)權(quán)

財產(chǎn)權(quán)是指具有財產(chǎn)價值或經(jīng)濟內(nèi)容并可以與權(quán)利人的人格相分離的權(quán)利，財產(chǎn)權(quán)是公民實現(xiàn)憲法和法律賦予某種權(quán)利的平臺。沒有財產(chǎn)權(quán)，憲法和法律賦予的其他權(quán)利就可能部分或全部喪失其實際內(nèi)容和意義。但是，城市房屋征收作為一項改變?nèi)藗兩瞵F(xiàn)狀的活動，這項活動的進行必然產(chǎn)生一定的費用。特別是對于被房屋征收人而言，一個好端端的家被搬離，必然會增加開支，再加上由于城市房屋征收中對作為被房屋征收人的公民財產(chǎn)補償不到位，因而在城市房屋征收實踐中，公民私有財產(chǎn)權(quán)受到損害。

2.房屋所有權(quán)

房屋屬于不動產(chǎn)，是人們的生活住所或生產(chǎn)經(jīng)營場所。對于公民個人來說，失去對房物的所有權(quán)，便是失去了維持生存發(fā)展的保障，公民對房屋的所有權(quán)具有完全性、恒久性、單一性、彈力性及社會性。就房屋所有權(quán)性質(zhì)中的恒久性來說，其社會作用是確定財產(chǎn)的歸屬，城市房屋征收行為改變了房屋的原有狀態(tài)，這在一定程度上破壞了公民對其使用、收益及處分等各項權(quán)利的享有。

3.土地使用權(quán)的保護

城市房屋征收中被房屋征收人作為一方主體，其私有財產(chǎn)及現(xiàn)實利益均受法律保護，作為房屋的所有權(quán)人，自然享有對各自房屋的土地使用權(quán)。在實踐中，土地使用權(quán)的保護常被忽略。城市房屋征收過程中，享有土地使用權(quán)的私權(quán)主體的利益因為公權(quán)力的介入而發(fā)生了變更，依法應(yīng)當享有補償請求權(quán)。

4.對居住權(quán)的保護

房屋作為人類的安身之所，是人類生存的基礎(chǔ)，因而可以說居住權(quán)是一項基本人權(quán)。從熱點新聞中不難看到類似的情況，如某地某人房屋半夜被強拆，只能露宿街頭等，這樣的新聞讓人心頭頓生悲悵。這種以暴力方式強行拆除公民房屋的行為在實踐中并不少見，該行為剝奪了公民居住權(quán)，侵犯了公民的人身權(quán)。雖然《征收與房屋征收補償條例》的出臺使得行政強拆從此退出了歷史舞臺。但是在實踐中，仍然應(yīng)當重視對公民居住權(quán)的保護。

綜上，筆者認為城市房屋征收活動使公民的各項私權(quán)利如公民財產(chǎn)權(quán)、房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)和居住權(quán)均在一度程度上受到了侵害。然而究其原因主要是理論與實踐間存在的差距，即房屋征收中公民私權(quán)利保護制度與實踐間存在的差距。應(yīng)當嚴格執(zhí)行相關(guān)條例，保證公民合法的財產(chǎn)權(quán)、房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)和居住權(quán)不受侵害。

二、對城市房屋征收中公民私權(quán)利保護制度完善的建議

（一）關(guān)于啟動程序

1.當前啟動程序所存在的問題

《國有土地上房屋征收與補償條例》秉持了規(guī)范公權(quán)和保障私權(quán)的基本法制理念，界定了公共利益的范圍，從而明確征收的前提條件，這是一重大立法完善。城市房屋征收是由政府牽頭的一項活動。房屋征收是否正當、合法直接影響房屋征收工作的進行，關(guān)系到被房屋征收人的切身利益，嚴格把關(guān)啟動程序有利于減少問題出現(xiàn)，確保正當、合法的房屋征收活動及公民利益。

2.對于啟動程序的完善建議

政府在房屋征收程序啟動時期對滿足條件的頒發(fā)房屋征收許可證，嚴格規(guī)范啟動程序，避免盲目追求房屋征收項目的表面啟動。在房屋征收工作的前期做好準備工作，調(diào)查摸底、分析準備、座談宣傳、征求意見、人員培訓、資金到位、手續(xù)辦理等，是保證房屋征收項目快速推進的重要前提。應(yīng)當建立較為完備的專門的監(jiān)督體系，在房屋征收決定做出時，通過各方式對啟動程序進行監(jiān)督。

（二）關(guān)于區(qū)分房屋征收性質(zhì)、主體

《國有土地上房屋征收與補償條例》中明確了政府是征收補償?shù)闹黧w，要求房屋征收實施單位不得以營利為目的，這有利于化解因建設(shè)單位作為拆遷主體所引發(fā)的各種社會矛盾，利于維護社會穩(wěn)定。然而，在現(xiàn)實房屋征收中，政府扮演著兩種角色：規(guī)劃制定者和房屋征收行為的管理者，從目前看來，之前城市拆遷過程中產(chǎn)生沖突的很大一部分原因是政府在行政過程中存在著職能錯位、角色不清甚至有意越界的問題，部門職能分布的交叉容易致使弱勢群體的權(quán)利往往得不到尊重甚至被侵害。

城市房屋征收中，應(yīng)當嚴格區(qū)分拆遷性質(zhì)，明確城市房屋征收行為主體。避免出現(xiàn)打著公共利益的幌子變“房屋征收”為“拆遷”，即避免開發(fā)商主體地位的擴大。在城市房屋征收過程中政府當處于中立，政府的角色應(yīng)主要集中在為市場交易的雙方提供公平規(guī)范的制度環(huán)境和平臺，站在協(xié)調(diào)者的立場上，執(zhí)行一種應(yīng)有的保護職能。房屋征收中多少還是涉及了商業(yè)性質(zhì)的，及建設(shè)單位的商業(yè)利益，這些承建商的目的是通過建造房屋，利用房屋征收活動盈利、獲取利潤。它處為強勢的位置，而被房屋征收人則在較為弱勢的位置，它們具有利益表達和實現(xiàn)上的邊緣性特征。強勢群體在公共政策的制定過程中具有重要影響力，他們可以通過自己的影響力和游說活動使得公共政策的制定有利于自己的利益需求，或者至少不會影響自己的既得利益。所以，明確城市房屋征收行為主體的實質(zhì)上就是在正確區(qū)分公益性房屋征收性質(zhì)，堅持城市房屋拆遷行為的兩大主體——做出房屋征收決定的政府和作為房屋征收決定所指向的對象的被征收人。

（三）關(guān)于補償范圍

從實踐看來，因房屋征收所引發(fā)的各種矛盾，大多體現(xiàn)在了征收補償?shù)臉藴屎脱a償?shù)墓叫苑矫?。強化補償是《房屋征收與補償條例》的一大亮點。它針對實踐中所存在的主要矛盾，對補償制度完善作了幾方面的重大完善。（1）條例要求在擬定征收補償方案時要征求公眾的意見，包括被征收人的意見；（2）根據(jù)條例規(guī)定，征收個人房屋應(yīng)當優(yōu)先提供保障住房給被征收人；（3）條例規(guī)定了先補償后搬遷的原則；（4）條例明確了征收的補償標準；（5）條例賦予了被征收人選擇房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的權(quán)利。

在城市房屋征收實踐中，應(yīng)當堅持以人為本、實事求是，嚴格確定城市房屋征收中對公民的補償范圍。各地方在中央性文件及各項法規(guī)指導下，遵循法制統(tǒng)一、法定、保障公民法人其他組織合法權(quán)益、權(quán)責一致、精簡統(tǒng)一效能五大一般原則，本著可持續(xù)發(fā)展、管理范圍最小、實事求是、最有利于被房屋征收人、補償標準不低于上位規(guī)定標準、穩(wěn)中有升、不降低生活水平、守法公民額外補償八大特殊原則。

在堅持一般原則和特殊原則前提條件下，制定房屋征收規(guī)范性文件，采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換和實行集中式居住另行安排、宅基地建房經(jīng)濟適用房安置、貨幣安置這三種房屋安置主要形式，各地方政府視當?shù)丶氨环课菡魇展竦膫€人實際情況而確定具體的補償方式，如為在城市房屋征收過程中因房屋征收而失業(yè)人員解決就業(yè)問題，統(tǒng)籌就業(yè)養(yǎng)老機制等。作為一種典型的民事活動，商業(yè)房屋征收反映了平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系，因而須遵循《民法通則》中“自愿、公平、等價有償、誠實信用原則”。總的說來，當前城市房屋房屋征收補償問題的解決需在房屋征收補償標準確定基礎(chǔ)上，嚴格按照房地產(chǎn)市場價格評估的價格對被房屋征收人予以補償，隨著市場價格的變化而隨時調(diào)整補償范圍和補償標準，對被房屋征收人的隱性損失給予適當經(jīng)濟補償，以充分體現(xiàn)社會公正，切實維護被房屋征收人的利益。

（四）關(guān)于征收房屋征收糾紛解決途徑

當前城市房屋征收采用的是裁決及訴訟程序。行政裁決在數(shù)量眾多的征收糾紛解決方面有重要作用，有利于老百姓節(jié)約訴訟成本和及時得到合適安置補償，行政訴訟應(yīng)在解決房屋征收糾紛方面發(fā)揮一定作用，法院大門應(yīng)當對政府征收決定、政府補償和征收程序敞開。這是因為被征收人對與征收有關(guān)的行政行為都是可訴的。訴訟制度理應(yīng)成為房屋征收糾紛解決的有效途徑。《房屋征收與補償條例》完善了救濟途徑。條例給被征收人提供了充分的行政救濟和司法救濟手段，被征收人對征收和補償決定不服的，可以申請行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。對于不履行補償協(xié)議的一方，可以提起行政訴訟。但是，實踐中并沒有專門的解決房屋征收中征收糾紛的機構(gòu)或者管理站。筆者認為，還要拓寬糾紛解決渠道，多方位的解決征收房屋中征收糾紛的解決；建立被征收人利益訴求站，利于及時了解被征收人需要，從基層用最快捷的方式來化解問題，做到小矛盾在基層解決，避免小矛盾擴大為大矛盾；要積極鼓勵征收機關(guān)同被征收人的和解和調(diào)解，無論是對于補償數(shù)額還是安置方法，通過倡導協(xié)商、溝通的積極方式穩(wěn)妥解決所出現(xiàn)的矛盾分歧。

全國城市房屋征收行為頻頻發(fā)生，在加速城市化建設(shè)的同時，也引發(fā)了諸多問題，侵犯了公民私權(quán)利。筆者認為，應(yīng)當完善城市房屋征收中對公民私權(quán)利保護體系。該體系當涉及對公民私有財產(chǎn)權(quán)、房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)、居住權(quán)四項私權(quán)利的保護；在實踐立法中，嚴格執(zhí)行房屋征收啟動程序；明確城市房屋征收行為主體；堅持以人為本，實事求是，確定城市房屋征收中對公民的補償范圍三大途徑。人民是國家的主人，一切行為都該以人民利益為根本出發(fā)點。只有保護公民合理正當?shù)乃綑?quán)利，才是真正做到一切為了人民。筆者堅信，我國在高速發(fā)展時期，通過各方面的完善，必然會進入一個嶄新的時代，構(gòu)建真正意義上的和諧社會，成為具有中國特色的現(xiàn)代化社會主義和諧社會，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興！

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