淺談檢委會文書制度的改革

周鐵震　楊爽

摘 要 檢察委員會審議案件是檢察機關(guān)行使司法權(quán)的一種表現(xiàn)，其制作的文書則反映了這種司法權(quán)運行的過程，因此檢察委員會的文書制度也應(yīng)與當(dāng)前正在進行的司法責(zé)任制改革相適應(yīng)，本文結(jié)合司法責(zé)任制改革的要求，對現(xiàn)行的檢察委員會文書制度進行了分析，指出了與司法責(zé)任制要求不相符合之處，并提出了改進檢察委員會文書制度的建議。

關(guān)鍵詞 檢察委員會 司法責(zé)任制 文書制度 改革

作者簡介：周鐵震，天津市紅橋區(qū)人民檢察院檢察業(yè)務(wù)管理部檢察官；楊爽，天津市紅橋區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部檢察官。

中圖分類號：D926.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.127

檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）制度是中國特色社會主義司法制度之一，是中國特色檢察制度的重要組成部分。檢委會作為各級檢察院的最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，其作用在于對檢察業(yè)務(wù)的宏觀指導(dǎo)、研究決定重大案件和內(nèi)部監(jiān)督。檢委會有其嚴(yán)格的會議程序和議事規(guī)則，自身有一套文書制度，涉及會議的提請、審批、會議通知、決定事項通知、執(zhí)行反饋等環(huán)節(jié)。然而，檢委會文書從種類到格式長期以來一成不變，即使是司法責(zé)任制改革后，檢委會文書制度也沒有根本性的變化。筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的檢委會文書制度已不能完全適應(yīng)司法責(zé)任制改革的需要，應(yīng)依據(jù)改革要求加以改進。

一、現(xiàn)行檢委會文書制度概況

自2013年檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)（以下簡稱“業(yè)務(wù)系統(tǒng)”）運行以來，檢委會的各種文書均要在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中制作，種類、格式相對統(tǒng)一。會前文書有議程建議、會議通知，會中文書是會議記錄，會后文書有會議紀(jì)要和決定事項通知書，此外還有幾種輔助性文書，如決定執(zhí)行督辦單等，本文僅以主要文書為例。檢委會文書具有以下特點：

一是以填充式文書為主。此類文書只要按照要求援引法條、填寫相應(yīng)事項即可，不存在說理問題。如會議議程建議、會議通知、決定事項通知書。

二是文書內(nèi)部流轉(zhuǎn)。檢委會的主要文書都是在業(yè)務(wù)系統(tǒng)或者說是本單位范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，其他單位或案件當(dāng)事人一般是看不到的。

三是檢委會決議需要用其他文書加以轉(zhuǎn)化。檢委會決議做出后，案件承辦人要以決議為依據(jù)，制作相應(yīng)的結(jié)案文書，如不起訴決定書、不立案決定書等，作為對外宣布案件處理決定的文書。

二、檢委會文書制度缺陷分析

（一）公開性不足

公正是司法的本質(zhì)特征和價值目標(biāo)，公開透明則是確保司法公正的必然要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅持以公開促公正、以透明保廉潔。要增強主動公開、主動接受監(jiān)督的意識，完善機制、創(chuàng)新方式、暢通渠道，依法及時公開執(zhí)法司法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果和裁判文書。對公眾關(guān)注的案件，要提高透明度，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗無法藏身。此外，司法民主是我國社會主義司法的基本原則，司法民主原則要求司法運行過程和程序全面公開，司法信息對公眾和媒體開放。

檢委會文書制度在公開性方面顯然還不夠，如前所述，檢委會的主要文書都是在業(yè)務(wù)系統(tǒng)或者說是本單位范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，其審議結(jié)果也是通過其他文書體現(xiàn)，這就使得包括其他辦案單位或案件當(dāng)事人在內(nèi)的社會公眾無法獲知檢委會審議的過程和結(jié)果，這在一定程度上容易引起社會公眾對檢委會決議公正性的質(zhì)疑。

（二）透明度不夠

檢委會決定事項通知書是在檢委會決議作出后制作的記載決議內(nèi)容的文書，也是針對案件承辦人發(fā)出的唯一能反映決議內(nèi)容的文書，因其屬于填充式文書，只能反映出檢委會審議的最終結(jié)果，并不能體現(xiàn)參與審議的每一名檢委會委員的意見，但實踐中檢委會決議的做出存在不同的情形，有時意見一致，有時意見存在分歧，但這只能在檢委會會議記錄和會議紀(jì)要中體現(xiàn)，不對外公布，甚至案件承辦人對檢委會決議做出的具體情況也無法確知。

司法權(quán)應(yīng)按照既定的權(quán)限和程序啟動和運行，并且以民眾看得見的方式行使，提高司法權(quán)運行的公信力。檢委會審議案件并作出決議本質(zhì)上屬于行使司法權(quán)的行為，按照檢委會決議對案件做出處理，其結(jié)果就應(yīng)當(dāng)由檢委會負(fù)責(zé)，雖然其本身屬于一種集體負(fù)責(zé)，但檢委會決議并非都是在意見一致的情況下做出的，因此依據(jù)檢委會決議處理的案件一旦出現(xiàn)問題，只能由對決議持贊成意見的委員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，持反對意見的委員則不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。顯然，目前的檢委會文書制度在責(zé)任的區(qū)分上透明度不足，雖然責(zé)任劃分可以通過內(nèi)部監(jiān)督加以確定，但由于缺少外部監(jiān)督，也難免會引起外界對檢委會決議的公平和公正性的質(zhì)疑，從而對檢察機關(guān)的公信力產(chǎn)生不利影響。

（三）說理性欠缺

檢委會決議的做出是所有參與檢委會審議的委員集體討論的結(jié)果，是集體智慧的結(jié)晶。但如前所述，檢委會決定事項通知書并不具備說理性，而最能體現(xiàn)檢委會決議說理性的檢委會記錄和紀(jì)要又不對外公開，并且目前的實踐操作中，案件的釋法說理工作還是由案件承辦人負(fù)責(zé)，這就可能導(dǎo)致案件承辦人在執(zhí)行檢委會決議對案件做出處理后，需要進行釋法說理時存在說理不充分的問題，甚至是在不認(rèn)同檢委會意見的情況下釋法說理，這顯然會影響釋法說理的效果，甚至?xí)Π讣暮罄m(xù)處理產(chǎn)生不利影響。

三、檢委會文書制度改革之建議

（一）加大文書公開力度

1.擴大文書公開的種類?，F(xiàn)行的檢委會議事規(guī)則有相關(guān)的保密規(guī)定，要求對會議討論的情況和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)保密，并且會議記錄只有經(jīng)檢察長批準(zhǔn)才能查閱、抄錄、復(fù)制。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的檢委會議事規(guī)則是在司法責(zé)任制改革啟動之前制定的，其是否與司法責(zé)任制改革要求完全相符尚值得商榷，即使依據(jù)其中的保密規(guī)定，也應(yīng)僅限于檢委會會議記錄，因為只有會議記錄是對“會議討論的情況和內(nèi)容”的完整體現(xiàn)，而除會議記錄外的其他文書均可以公開，因為這些文書能夠反映會議從啟動到做出決議的整個過程，公開有利于增加檢委會會議的透明度。

2.擴大文書公開對象的范圍。公開對象應(yīng)依據(jù)與檢委會決議的關(guān)系密切程度來確定，第一，向案件承辦人公開，因為其既是案件的辦理者又是檢委會決議的執(zhí)行者。第二，向相關(guān)辦案單位和案件當(dāng)事人公開，辦案單位一般是指案件的偵查機關(guān)，檢委會的決議很可能會影響對其案件質(zhì)量的評價或者決定是否提出復(fù)議、復(fù)核，而對于案件當(dāng)事人來講，檢委會決議關(guān)系著其切身利益，因此檢委會文書有必要向二者公開。第三，向人大、政法委以及社會公眾公開，這是出于加強檢務(wù)公開，接受外部監(jiān)督，提升檢察公信力的考慮。

3.依據(jù)對象不同確定公開文書的內(nèi)容。檢委會文書公開并非是一律公開，應(yīng)針對不同的對象確定文書公開的種類。對于案件承辦人應(yīng)盡量增加公開的文書種類和內(nèi)容，尤其是涉及檢委會委員所發(fā)表的意見，以及對檢委會決議進行說理的文書。對于相關(guān)辦案單位和案件當(dāng)事人，應(yīng)側(cè)重于公開檢委會決議內(nèi)容以及有關(guān)釋法說理的文書。對于各級人大、政法委及社會公眾，應(yīng)重點公開有關(guān)檢委會會議召開、審議事項以及決議內(nèi)容的文書。

（二）改進檢委會現(xiàn)有文書

首先，應(yīng)增設(shè)對檢委會委員意見進行歸納總結(jié)的相關(guān)文書或說明材料。由于檢委會會議記錄屬于內(nèi)部存檔資料，不宜公開，而檢委會紀(jì)要是對會議過程的總結(jié)概括，不能全面反映每一位檢委會委員的意見，透明度不足。因此有必要新設(shè)一種能夠記載上述情況并適宜公開的文書，或是以說明的形式作為檢委會決定事項通知書的附屬材料。

其次，應(yīng)加強對檢委會決議的說理性。檢委會決議的做出存在不同情形，尤其是依據(jù)多數(shù)意見做出或是決議與案件承辦人意見不一致時，說理顯得尤為必要。由于現(xiàn)行的檢委會決定事項通知書不具備說理性，對此可以以說明的形式作為檢委會決定事項通知書的附屬材料。

（三）檢委會承擔(dān)釋法說理的責(zé)任

依據(jù)“誰決定誰負(fù)責(zé)”的原則，執(zhí)行檢委會決議做出處理的案件當(dāng)然要由檢委會來負(fù)責(zé)，但從目前的實踐來看，案件承辦人除執(zhí)行檢委會決議外，也要承擔(dān)后續(xù)的釋法說理，但案件承辦人多數(shù)情況下不是檢委會委員，對檢委會決議進行釋法說理，如果沒有檢委會的參與，有時難以保障案件辦理的法律效果和社會效果。

由于檢委會屬于集體負(fù)責(zé)制，因此在對檢委會決議進行釋法說理時，由出席會議的全體委員參加既不現(xiàn)實也無必要，最好由檢委會的代表來負(fù)責(zé)，筆者認(rèn)為，由檢委會專職委員或檢委會辦事機構(gòu)負(fù)責(zé)人作為代表最為適宜。此外，并非所有執(zhí)行檢委會決議的案件都要由檢委會代表進行釋法說理，應(yīng)限于相關(guān)單位或?qū)Π讣幚硖岢霎愖h，或者案件有較大社會影響、需要借助釋法說理工作增強普法和宣傳效果，或者有較高上訪風(fēng)險的案件等情形。

司法責(zé)任制要求加強司法親歷性，但目前檢委會審議案件無法做到親歷性，對于案件的事實和證據(jù)的判斷無法完全做到準(zhǔn)確，對此最高人民檢察院在2015年9月制定的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》加以明確，其中規(guī)定屬于檢委會決定的事項，檢察官對事實和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢委會對決定事項負(fù)責(zé)?；诖斯P者認(rèn)為，首先，檢委會代表不宜單獨進行釋法說理，尤其是針對相關(guān)辦案單位或案件當(dāng)事人時，要與承辦案件的檢察官共同進行釋法說理。其次檢委會代表釋法說理，要掌握必要的度，即只對所審議案件的法律適用和決定事項負(fù)責(zé)解釋，而有關(guān)案件的事實和證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)由承辦案件的檢察官負(fù)責(zé)解釋。