社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化視角下基層服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)困境和路徑選擇

張利萍

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。問(wèn)題是時(shí)代的聲音，矛盾是前進(jìn)的動(dòng)力。矛盾的這一轉(zhuǎn)變對(duì)基層服務(wù)型政府的工作帶來(lái)了許多新的啟發(fā)和思考，其下一步的工作重心和著重點(diǎn)也會(huì)不一樣?；鶎诱鳛榛鶎拥恼?quán)組織，承擔(dān)了社會(huì)絕大多數(shù)的行政事務(wù)和社會(huì)管理工作，對(duì)鞏固基層政權(quán)、發(fā)展縣級(jí)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧起著重要的作用。如何在社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化的大環(huán)境下，謀求發(fā)展上的創(chuàng)新與突破是基層服務(wù)型政府未來(lái)發(fā)展制勝的關(guān)鍵所在。

一、社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化在基層的表現(xiàn)

（一）基層老百姓日益增長(zhǎng)的美好生活需要

一是各類案件所占據(jù)比例改變。2012—2016年刑事案件所占比例由10.97%降為7.12%，民商事案件所占比例由78.92%升為86.52%。2016年海門(mén)法院審理審結(jié)婚姻家庭案件1685件、經(jīng)濟(jì)案件1521件、行政案件620件、環(huán)境生態(tài)類案件136件、貪污賄賂類案件18件。二是群眾訴求五花八門(mén)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2016年1月1日至12月31日，海門(mén)12345熱線平臺(tái)通過(guò)電話、短信、網(wǎng)站以及微信、微博等方式受理群眾咨詢、投訴以及意見(jiàn)建議等訴求合計(jì)10.38萬(wàn)件，受理總量較2015年提高40%。12345熱線已成為廣大市民維權(quán)、求助和建議的重要渠道，獲得了市民的廣泛認(rèn)可。群眾反映的問(wèn)題包括投訴類、咨詢類、生活服務(wù)類、建議表?yè)P(yáng)類等，占比前5名的分別為：水電氣問(wèn)題（19.35%）、違章搭建問(wèn)題（15.39%）、交通運(yùn)輸及道路設(shè)施問(wèn)題（14.23%）、小區(qū)管理問(wèn)題（10.3%）、街面秩序問(wèn)題（8.21%）。三是信訪數(shù)據(jù)加以印證。2017年1—10月，接待來(lái)市上訪群眾1255批6067人次，較去年同比批次上升53.99%，人次上升16.61%；其中集體上訪227批4563人次，較去年同期分別上升25.41%和7.87%。

（二）發(fā)展不平衡不充分的表現(xiàn)

用黨的十九大提出的新思想、新理念、新要求、新標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和黨的建設(shè)方面，還存在許多發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益還不高。海門(mén)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和集聚水平同上海、蘇南等發(fā)達(dá)地區(qū)相比有較大差距，行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)、“單打冠軍”不多，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)偏少，應(yīng)稅銷(xiāo)售總量仍處于南通各縣市區(qū)后列，企業(yè)畝均產(chǎn)出水平不高，不集聚、不集約的問(wèn)題還比較突出。園區(qū)特別是國(guó)家級(jí)、省級(jí)園區(qū)對(duì)全市的支撐力不強(qiáng)、貢獻(xiàn)率不高。

2.生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)欠賬較多。生活垃圾、危廢處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，化工園區(qū)綜合整治、落后產(chǎn)能淘汰、城鄉(xiāng)水體治理、畜禽養(yǎng)殖污染等長(zhǎng)期積累的區(qū)域性、行業(yè)性問(wèn)題較為突出，各類環(huán)境違法行為仍有發(fā)生，建設(shè)美麗海門(mén)任重道遠(yuǎn)。

3.城市轉(zhuǎn)型步伐還不快。老城區(qū)生活、居住功能還不完善，新城區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)功能開(kāi)發(fā)滯后，城市交通對(duì)外快速通道沒(méi)有形成，市內(nèi)快速路網(wǎng)尚需進(jìn)一步完善，大交通體系建設(shè)仍需加快構(gòu)建。

4.城鄉(xiāng)居民收入差距仍然是重點(diǎn)和難點(diǎn)。雖然海門(mén)市城鄉(xiāng)居民收入水平總體上位居江蘇長(zhǎng)江以北縣（市）前列，但與蘇南先進(jìn)縣（市）相比差距較大，城鄉(xiāng)人均可支配收入不足常熟的80%，城鄉(xiāng)居民收入差距還比較大，民生實(shí)事項(xiàng)目建設(shè)與群眾的期望值仍有差距，基層基礎(chǔ)公共服務(wù)體系和服務(wù)能力仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

5.黨的建設(shè)還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)還需要進(jìn)一步加大力度，少數(shù)黨組織對(duì)抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)重視不夠，存在重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕黨建的現(xiàn)象?；鶎咏M織建設(shè)上，軟弱渙散問(wèn)題仍然存在。全面從嚴(yán)治黨上，還存在“失之于寬，失之于軟”的現(xiàn)象，少數(shù)黨員干部怕?lián)?fù)責(zé)任、不愿擔(dān)當(dāng)、不敢作為。這些問(wèn)題看似新表現(xiàn)，其實(shí)還是老問(wèn)題，其本質(zhì)是理想信念不堅(jiān)定、精氣神不足，“庸懶散慢拖”現(xiàn)象仍然存在。

總之，從基層的數(shù)據(jù)來(lái)看，第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益還不高，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)欠賬較多，城市轉(zhuǎn)型步伐還不快，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然是重點(diǎn)和難點(diǎn)，黨的建設(shè)還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。第二，發(fā)展不充分是影響發(fā)展的制約因素，發(fā)展質(zhì)量不高，發(fā)展后勁不足，尤其是新型產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值低于其他縣（市、區(qū)）。

二、基層服務(wù)型政府的發(fā)展掣肘

目前，我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)面臨著理論研究豐富、具體實(shí)踐困難，中央政府積極推行、基層政府創(chuàng)新力不足，學(xué)術(shù)探討熱烈、公眾參與回應(yīng)度不高等問(wèn)題，尤其是基層服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境日益加劇，難題較多，操作層面很難創(chuàng)新。

（一）理論支撐薄弱，實(shí)踐發(fā)展有待創(chuàng)新

服務(wù)型政府建設(shè)作為一種新型的政府治理模式，自提出以來(lái)，很多學(xué)者做了積極的探索，取得了重大理論成果，對(duì)中國(guó)總體行政體制改革的實(shí)踐產(chǎn)生了一定的影響。目前關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的理論內(nèi)容、概念體系、意義影響、價(jià)值目標(biāo)、體制機(jī)制、考核問(wèn)責(zé)等還沒(méi)有形成系統(tǒng)的理論框架體系。服務(wù)型政府理論體系尚未形成，缺乏對(duì)服務(wù)政府的實(shí)證研究，研究方法還比較單一。最為關(guān)鍵的一點(diǎn)在于對(duì)基層的研究比較薄弱，尤其是縣域?qū)用娴难芯扛巧僦稚??；鶎诱诓僮鲗用嫱浇笠?jiàn)肘、無(wú)從下手，更談不上創(chuàng)新和突破。

（二）政府合力不足，行政改革任重道遠(yuǎn)

1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時(shí)期。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國(guó)人民進(jìn)行改革開(kāi)放新的偉大革命，極大激發(fā)廣大人民群眾的創(chuàng)造性，極大解決和發(fā)展生產(chǎn)力，極大增強(qiáng)社會(huì)活力，人民生活顯著改善，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，國(guó)際地位顯著提高?！蹦壳拔覈?guó)服務(wù)型政府的建設(shè)還主要局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，一己之力難以產(chǎn)生很好的影響和作用。況且在理論和實(shí)踐界，對(duì)于政府職能定位，還存在片面的認(rèn)識(shí)，頭腦中仍存在“全能政府”的觀念，不重視發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織的作用。政府“單打獨(dú)斗”難以奏效，社會(huì)組織力量發(fā)揮不足，行政改革之路漫長(zhǎng)且困難。

（三）內(nèi)部底氣不足，政府職能法定不足

政府職能和權(quán)責(zé)法定化是現(xiàn)代法治政府的重要內(nèi)容和必然要求。由于我國(guó)的行政立法工作起步較晚，而建立健全的行政法律體系需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，因此，我國(guó)的行政法律體系還很不完善。由于政府職能的立法不足，政府職能的法定化程度偏低，以往政府職能轉(zhuǎn)變一般依據(jù)的是立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)作出的決定、制定的紅頭文件之類法律效力較低的規(guī)范性文件，且多數(shù)規(guī)定籠統(tǒng)模糊，實(shí)施中有較大的自由裁量權(quán)，有的規(guī)定還與相關(guān)法律沖突。在具體實(shí)踐過(guò)程中，難免會(huì)碰到?jīng)_突與碰撞，與群眾的矛盾也比較突出。

（四）動(dòng)力機(jī)制不強(qiáng)，理念能力需要加強(qiáng)

推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，主要是基層社會(huì)治理模式需要發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段基層服務(wù)型政府模式的建立面臨著很多問(wèn)題，比如對(duì)必要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，態(tài)度不夠端正，職責(zé)界定不夠明確，行動(dòng)不夠積極。甚至一些部門(mén)干部將服務(wù)與管理對(duì)立起來(lái)，將政府與群眾斷裂開(kāi)來(lái)?；鶎庸珓?wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)也面臨著很大困境，影響了政府行政效能的發(fā)揮。工資福利待遇問(wèn)題、晉升機(jī)制問(wèn)題、人員結(jié)構(gòu)老化問(wèn)題等直接影響了政府服務(wù)型職能的發(fā)揮和創(chuàng)新。

（五）公眾參與不夠，需求滿足不夠充分

服務(wù)型政府是按照公眾的意愿和偏好來(lái)配置和提供相關(guān)的公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)，以此來(lái)滿足老百姓日益增長(zhǎng)的美好生活需要。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對(duì)群眾五花八門(mén)的需求，政府官員對(duì)于公眾需求的把握還不到位，對(duì)于公眾參與還有很大的認(rèn)知誤區(qū)，這些都直接影響了基層服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程?，F(xiàn)階段，公眾參與度不強(qiáng)、參與積極性不高、效果不好等問(wèn)題的出現(xiàn)，需要反思的應(yīng)該是服務(wù)型政府，而不應(yīng)該是公眾。我們需要從需求出發(fā)，而不是從問(wèn)題著手。

（六）評(píng)估體系欠缺，政府作為有待完善

政府績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服務(wù)方面具有十分重要的作用，是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的重要抓手，有利于督促服務(wù)型政府理念的落地開(kāi)花，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理定位服務(wù)型政府的角色，以及建設(shè)方向的明確和把握方面都發(fā)揮著十分重要的作用?，F(xiàn)階段，評(píng)估主體還較為單一，主要是以內(nèi)部考核為主，評(píng)估內(nèi)容有失偏頗，指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)，評(píng)估方法十分單一，運(yùn)行機(jī)制還不健全，評(píng)估過(guò)程缺少監(jiān)督，評(píng)估行為不夠規(guī)范和公正。這就需要第三方機(jī)構(gòu)的介入和完善，而現(xiàn)實(shí)情況往往是缺乏這一環(huán)節(jié)的評(píng)估和考核。

三、新考題呼喚政府新作為

（一）發(fā)展初衷銘記

十九大報(bào)告的主題是不忘初心，牢記使命。政府要堅(jiān)持以人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為奮斗目標(biāo)，以高水平全面建成小康社會(huì)指標(biāo)體系為重要引領(lǐng)，努力讓全市人民擁有更多的獲得感和幸福感。拓寬富民增收渠道，加大民生實(shí)事投入，圍繞公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、環(huán)境保護(hù)和便民服務(wù)等十大領(lǐng)域，加速構(gòu)建功能齊全、資源共享、持續(xù)完善、全面覆蓋的基層基本公共服務(wù)體系。

（二）發(fā)展理念嬗變

要高質(zhì)量建設(shè)“強(qiáng)富美高”的新海門(mén)，我們需要大力解放思想，謀求更大突破。從發(fā)展的規(guī)模和水平來(lái)看，海門(mén)目前處于全省長(zhǎng)江以北領(lǐng)域領(lǐng)先地位，但成績(jī)只能代表過(guò)去，解放思想首先要克服固步自封、小進(jìn)則喜的優(yōu)越感，增強(qiáng)不進(jìn)則退的危機(jī)意識(shí)，自我加壓，抬高標(biāo)桿。要克服傳統(tǒng)觀念和慣性思維，清醒看到我們的差距、不足和短板，以“越是困難越向前”的拼勁韌勁，積極應(yīng)對(duì)前進(jìn)道路上的困難和挑戰(zhàn)。

（三）發(fā)展要素集聚

當(dāng)前，海門(mén)發(fā)展面臨著“一帶一路”、長(zhǎng)三角一體化、沿海經(jīng)濟(jì)帶以及南通建設(shè)上海大門(mén)等疊加機(jī)遇。深刻理解、深入研究這些發(fā)展機(jī)遇對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的重大意義，搶抓機(jī)遇，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)乜拷亢５膮^(qū)位優(yōu)勢(shì)、“3+3”產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)惠服務(wù)優(yōu)質(zhì)的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，加大招商選資和招才引智力度，努力把海門(mén)打造成優(yōu)質(zhì)資源加速集聚、投資創(chuàng)業(yè)氛圍日益濃厚的發(fā)展熱土。

（四）發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換

海門(mén)經(jīng)濟(jì)總量已邁上千億級(jí)臺(tái)階，但高速增長(zhǎng)帶來(lái)的資源能源消耗大、環(huán)境容量有限、產(chǎn)業(yè)集聚度不高等問(wèn)題相對(duì)突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化亟待加快。我們必須把創(chuàng)新作為引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，全方位推動(dòng)政策、科技、金融、人才等各方面的創(chuàng)新，著力構(gòu)建以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和戰(zhàn)略支撐的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系?？可罨母锿黄浦萍s瓶頸、釋放發(fā)展?jié)撃?，靠擴(kuò)大開(kāi)放集聚優(yōu)質(zhì)資源、拓展發(fā)展空間，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（五）發(fā)展系統(tǒng)謀劃

建設(shè)“強(qiáng)富美高”新海門(mén)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌謀劃各項(xiàng)工作。一要站得高，緊密聯(lián)系市情實(shí)際和階段性特征，把各項(xiàng)工作放到全市發(fā)展的大局中考量，搞清楚發(fā)展的目標(biāo)，弄明白前進(jìn)的方向。二要看得遠(yuǎn)，牢固樹(shù)立“功成不必在我，建功必須有我”的發(fā)展理念，注重當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合、速度與質(zhì)量相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)，多做打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作。三要重統(tǒng)籌，既要“十個(gè)指頭彈鋼琴”，也要“一個(gè)指頭敲重音”，統(tǒng)籌謀劃施策，科學(xué)配置力量，突出工作重點(diǎn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)落實(shí)，確保各項(xiàng)工作銜接有序、相互促進(jìn)。

（六）發(fā)展使命擔(dān)當(dāng)

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，糾正“四風(fēng)”不能止步，作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上。作為新時(shí)代的干部，要持續(xù)鞏固來(lái)之不易的作風(fēng)建設(shè)成果，一刻不能松、半步不能退，持之以恒推動(dòng)作風(fēng)建設(shè)向縱深發(fā)展。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，增強(qiáng)憂患意識(shí)，堅(jiān)守穩(wěn)定底線，決不能發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定的各種突出治安問(wèn)題和嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)；堅(jiān)守安全底線，決不能以犧牲群眾利益為代價(jià)推動(dòng)發(fā)展；堅(jiān)守生態(tài)底線，絕不能為了一時(shí)發(fā)展破壞生態(tài)環(huán)境。最關(guān)鍵的還要有擔(dān)當(dāng)意識(shí)和實(shí)干精神，一件事情不干則已，干則必干到底。

如今，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！白儭钡氖巧a(chǎn)能力、體制機(jī)制與治理體系，“不變”的是發(fā)展藍(lán)圖為人民繪就的中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念?；鶎臃?wù)型政府要以服務(wù)為抓手，以創(chuàng)新為突破，以改革為動(dòng)力，以群眾為宗旨，走進(jìn)新時(shí)代，走好新征程。

【本文系南通市第五期第二批“226高層次人才培養(yǎng)工程”科研資助項(xiàng)目“推動(dòng)海門(mén)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的核心問(wèn)題研究”（2262017018）的階段性成果】

（作者單位：中共海門(mén)市委黨校）